BBNJ划区管理工具对沿海国权利的“适当顾及”探析

高天义

2015年6月19日，联合国大会通过了第69/292号决议，决定根据《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题(Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以下简称“BBNJ”)拟订一份具有法律约束力的国际文书，并明确新协定不应破坏现有的文书、框架和机构。(1)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015，Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/RES/69/292，p.3 para.3，https：//undocs.org/A/RES/69/292，visited on 6 Oct.2021.划区管理工具的制度设计是BBNJ谈判中的重要内容，而划区管理工具如何处理沿海国的权利是各方的争议焦点之一。受洋流运动与海洋物种迁徙的影响，在沿海国管辖海域与国家管辖范围外海域(Areas Beyond National Jurisdiction，以下简称“ABNJ”)之间存在着生态连通性。部分国家据此在BBNJ谈判中提出了所谓“邻接原则”(the principle of adjacency)，要求沿海国在毗邻其管辖海域的ABNJ所采取的措施和活动方面享有特殊权利，包括对毗邻其管辖海域的ABNJ划区管理工具享有更高的表决权；其他国家则主张各国在ABNJ享有同等的权利，沿海国不能仅凭其地理位置对ABNJ所采取的措施和活动享有特殊权利。

由于缺乏国际法依据，目前支持“邻接原则”的声音已经减弱，但这并不意味着可以忽视国家管辖范围内外海域之间的生态连通性。事实上，为了协调国家管辖范围内外海域的养护机制，避免侵犯沿海国的合法权利，BBNJ划区管理工具确有必要妥善处理毗邻沿海国的权利。《海洋法公约》中的“适当顾及”(due regard)原则已经作为处理沿海国权利问题的理想方案而被提出，这在新颁布的BBNJ草案中也有所体现。然而“适当顾及”的概念仍然较为模糊，对沿海国权利何种程度的顾及是“适当”的、应“适当顾及”沿海国的哪些权利、怎样“适当顾及”沿海国的权利等问题仍不明确。本文试图分析BBNJ划区管理工具“适当顾及”沿海国权利的法理依据和具体内涵，明确沿海国的哪些权利是BBNJ划区管理工具应“适当顾及”的，并对比现有ABNJ划区管理工具对沿海国权利的“适当顾及”，从而探析BBNJ划区管理工具应怎样“适当顾及”沿海国的权利。

一、BBNJ协定“适当顾及”沿海国权利的法理依据

(一)国际海洋法中的“适当顾及”原则

1982年通过的《海洋法公约》为人类的海洋活动提供了基本的法律框架。《海洋法公约》将整体的海洋划分为专属经济区、领海、公海等具有不同法律地位的海域，其中领海、专属经济区等属于国家管辖海域，公海和“区域”构成了ABNJ。然而，海洋环境的整体性导致各国的海洋活动可能会产生跨界影响，在实践中各国的海洋权利也可能存在着一定的冲突。国际海洋法中的“适当顾及”原则在平衡不同的海洋用途、调和海洋环境保护与可持续利用间的矛盾方面发挥着重要的作用，可以帮助协调各种海洋权利之间的冲突。(2)何海榕：《论“适当顾及”的国际法义务及其对中国的启示》，《武大国际法评论》2020年第4期，第34页。

在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利，其法理依据主要有以下两点：第一，“适当顾及”原则是为《海洋法公约》所承认的一项基本原则。“适当顾及”在《海洋法公约》的案文中出现了约20次，涉及领海、大陆架、专属经济区等广泛的内容，相关规定包括各国在铺设海底电缆和管道时应适当顾及已经铺设的电缆和管道、各国行使“公海自由”应适当顾及其他国家的公海自由权利与“区域”活动等，所以“适当顾及”原则是为《海洋法公约》规则体系所承认的一项原则，该原则为ABNJ措施和活动“适当顾及”沿海国权利提供了依据。(3)刘惠荣、马玉婷：《实现BBNJ划区管理工具制度中的海洋生态连通性——以“适当顾及”沿海国权益为路径》，《中国海洋大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期，第16页。第二，在ABNJ所采取的措施和活动对沿海国权利的“适当顾及”与“避免跨界损害”(avoid transboundary harm)的国际义务有关。1972年《斯德哥尔摩宣言》和1992年《里约热内卢宣言》都规定“各国有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。这两项宣言虽然不具有法律约束力，但却在一定程度上反映了“避免跨界损害”这一习惯国际法。(4)Jinyuan Su，“The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ： Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?”，Ocean Development & International Law，Vol.52，Issue.1，2021，p.53.“避免跨界损害”是一种消极义务，该义务的实现要借助“适当顾及”其他国家的权利这一积极行为，因此“避免跨界损害”的习惯国际法也为ABNJ措施和活动“适当顾及”沿海国权利提供了依据。此外，《海洋法公约》第194条第4款规定“各国采取措施防止、减少或控制海洋环境的污染时，不应对其他国家依照本公约行使其权利并履行其义务所进行的活动有不当的干扰”，这也为ABNJ划区管理工具“适当顾及”沿海国权利提供了依据。(5)《联合国海洋法公约》第194条第4款。尽管国际社会仍未就划区管理工具的定义达成共识，但一般来讲各主体并不否认划区管理工具是一种“防止、减少或控制海洋环境污染”的工具，因此ABNJ划区管理工具不应对其他国家依照《海洋法公约》行使权利并履行义务进行干扰，而沿海国对其管辖海域的管辖权包括在“其他国家依照《海洋法公约》所行使的权利”当中，这就要求ABNJ划区管理工具“适当顾及”沿海国的权利。(6)Firdos F，“Addressing the Relationship between Area-based Management Tools (ABMTs) Including Marine Protected Areas (MPAs) and the Right of the Adjacent Coastal State to the High Seas： Recent Discussion and Suggestion”，Iqtisad： Reconstruction of justice and welfare for Indonesia，Vol.7，Issue.1，2020，p.92.

“适当顾及”原则要求各国在ABNJ采取的措施和活动合理兼顾沿海国的合法权利，但没有赋予沿海国对ABNJ的特殊权利。从文义来看，“适当顾及”包含“适当”和“顾及”两个方面，其中“顾及”是指各国在行使海洋权利或自由时应考虑其他国家的权利，“适当”则是对“顾及”的限定，要求各国对其他国家权利的考虑是合理的，即各国应合理协调其自身权利与其他国家的权利。(7)张国斌：《〈联合国海洋法公约〉“适当顾及”研究》，《中国海洋法学评论》2014年第2期，第53页。尽管对“适当顾及”的解释存在一定的弹性，但通过条约解释及相关实践，可以明确“适当顾及”原则具有以下特征：第一，“适当顾及”原则并非是对不同的权利进行比较以明确其位阶，而是在多种权利都应被尊重的前提下相互协调，因此适用“适当顾及”原则并不意味着某种权利的位阶高于另一种权利，对某主体权利的“适当顾及”也并未赋予其特殊权利；第二，“适当顾及”是一种双向义务，考虑到“避免跨界损害”义务的普遍性，沿海国在行使对其管辖海域的权利时也应“适当顾及”各国的公海自由，从而防止对各国公海自由的损害；第三，“适当顾及”是一种行为义务而非结果义务，仅要求各主体在行使权利时合理地顾及其他主体的合法权利，而该主体不一定要为此放弃行使自身权利，这也印证了“适当顾及”原则并未蕴含着对权利位阶的判断。

(二)BBNJ国际谈判中对沿海国权利问题的讨论与处理

在2016年BBNJ筹备委员会第二届会议上，太平洋小岛屿发展中国家(Pacific Small Island Developing States，以下简称“PSIDS”)提出了所谓“邻接原则”，要求沿海国在毗邻其管辖海域的ABNJ所采取的措施和活动方面享有更大的权利，包括划区管理工具应特别考虑毗邻沿海国的可持续发展、公海措施不应损害沿海国管辖海域措施的有效性等。(8)IISD，“Summary of the The Second Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 26 August-9 September 2016”，p.6 para.10，https：//enb.iisd.org/events/2nd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 8 Dec.2021.在筹备委员会第三次会议上，斐济提出BBNJ划区管理工具应征得毗邻沿海国的同意。(9)IISD，“Summary of the The Third Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 27 March-7 April 2017”，p.5 para.13，https：//enb.iisd.org/events/3rd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.在筹备委员会第四次会议上，PSIDS提出BBNJ划区管理工具应与毗邻沿海国进行磋商，菲律宾则要求毗邻沿海国应在ABNJ遗传资源惠益分享方面享有特殊权利。(10)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.13 para.9，p.10 para.4，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.由于缺乏国际法依据，加之受到大多数国家的反对，目前支持“邻接原则”的声音已经减弱，已颁布的BBNJ草案也没有体现沿海国的特殊权利。

联合国大会第72/249号决议明确了“BBNJ会议的工作和成果应完全符合《海洋法公约》的规定”，而《海洋法公约》中的“适当顾及”原则作为处理沿海国权利问题的理想方案被提出。(11)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 24 December 2017，International legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，p.2 para.6，A/RES/72/249，https：//undocs.org/A/RES/72/249，visited on 6 Oct.2021.随着BBNJ国际谈判的开展，“适当顾及”沿海国权利的方案得到了越来越多缔约方的支持。在筹备委员会第四次会议上，中国代表团在美国的支持下提出在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利。(12)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.8 para.4，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.在第一次政府间会议期间，中国再次强调了《海洋法公约》中的“适当顾及”原则在处理毗邻沿海国权利问题上的作用。(13)IISD，“Summary of the The First Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the UN Convention on the law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction： 4-17 September 2018”，p.9 para.1，https：//enb.iisd.org/events/1st-session-intergovernmental-conference-igc-international-legally-binding-instrument-under，visited on 13 Dec.2021.在第二次政府间会议上，印度也呼吁划区管理工具应“适当顾及”沿海国的权利和合法利益。(14)IISD，“Summary of the The Second Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the UN Convention on the law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction： 25 March-5 April 2019”，p.6 para.3，https：//enb.iisd.org/events/2nd-session-intergovernmental-conference-igc-conservation-and-sustainable-use-marine，visited on 13 Dec.2021.“适当顾及”沿海国权利的主张在BBNJ协定草案中也有所体现。新发布的BBNJ草案修改稿第4条第2款规定“应根据《海洋法公约》尊重沿海国在其国家管辖范围内的所有区域，包括200海里以内和以外的大陆架和专属经济区的权利和管辖权”，同时草案第15条第4款规定“根据本部分所采取的措施不应损害沿海国在本国管辖范围以内毗邻区所采取措施的效力，并应适当顾及《海洋法公约》相关条款所反映的所有国家的权利、义务和合法利益”。(15)UNGA，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/CONF.232/2020/3，p.6，p.14，https：//undocs. org/en/a/conf.232/2020/3，visited on 5 Oct.2021.总体来说，“适当顾及”原则将在协调ABNJ制度与沿海国权利方面发挥重要的作用。

《海洋法公约》中的“适当顾及”原则与BBNJ协定对沿海国权利的“适当顾及”具有同一性。据前文分析可知，“适当顾及”原则要求各主体在行使自身权利时合理兼顾其他主体的合法权利，但不同权利之间的冲突形式和协调方式可能存在差异，这就使得“适当顾及”中“适当”的标准往往要结合具体情况加以确定，在实践中对“适当顾及”的解释与适用也存在着一定的弹性。因此，尽管“适当顾及”原则本身的含义与特征是明确的，但BBNJ协定具体如何“适当顾及”沿海国的权利、划区管理工具是否应赋予毗邻沿海国通知与磋商等程序性权利的问题仍不明确，有待于结合沿海国的海洋权利现状进一步讨论。

二、BBNJ划区管理工具应“适当顾及”的沿海国权利

(一)沿海国对其管辖海域内的生物资源享有专属管辖权

根据《海洋法公约》，沿海国对其领海、专属经济区等管辖海域内的生物资源享有排他的管辖权，可以自主制定其管辖海域内生物资源的养护与管理措施。其他国家在沿海国的专属经济区内根据《海洋法公约》行使权利和履行义务时，应“适当顾及”沿海国的权利，并遵守沿海国制定的法律和规章。沿海国的管辖海域有明确的范围，如领海是从沿海国的基线量起不超过12海里的海域，专属经济区则是从沿海国的基线量起不超过200海里的海域等。尽管仍有部分国家尚未划定其专属经济区或大陆架，但其享有特殊权利的海域并不能超出《海洋法公约》所规定的国家管辖海域范围。此外，沿海国对其管辖海域内生物资源的管辖权并非是不受限制的，例如《海洋法公约》第56条第2款规定沿海国在其专属经济区内行使权利和履行义务时，应“适当顾及”其他国家的权利和义务；《海洋法公约》第62条第2款规定沿海国应决定其捕捞专属经济区内生物资源的能力，在沿海国没有能力捕捞全部可捕捞量的情形下，应准许其他国家捕捞剩余部分，等等。(16)《联合国海洋法公约》第56条第2款、第62条第2款。

1995年《执行1982年12月10日〈联合海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》(以下简称《跨界鱼类种群协定》)第7条是PSIDS在BBNJ谈判中提出所谓“邻接原则”的主要法律依据。(17)PSIDS，“Submission to the Second Meeting of the BBNJ Preparatory Committee”，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/PSIDS_second.pdf，p.3 para.6，visited on 11 Dec.2021.根据《跨界鱼类种群协定》第7条，如果在某沿海国管辖海域内存在跨界鱼类种群与高度洄游种群，那么该沿海国就有权参与ABNJ内同一种群养护和管理措施的制定；在制定养护与管理措施时，应当考虑沿海国在其管辖海域为同一群所制定的养护与管理措施，并不得损害该措施的效力。(18)《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游种群的规定的协定》第7条。沿海国在ABNJ跨界鱼类种群与高度洄游种群养护与管理措施的制定中享有特殊权利，但该特殊权利有两个限定条件：一是仅限于跨界鱼类种群与高度洄游种群；二是仅限于同一种群养护与管理措施的制定。这也就意味着沿海国对除跨界鱼类种群与高度洄游种群之外的其他海洋物种，以及非同一种群的其他跨界鱼类种群与高度洄游种群，均不享有特殊权利。因此，不能将沿海国对ABNJ中同一跨界鱼类种群与高度洄游种群的特殊权利解释为沿海国对邻近ABNJ的特殊权利。

《跨界鱼类种群协定》第7条还要求在ABNJ采取的措施和活动不应损害沿海国为其管辖海域内生物资源制定的养护措施的有效性，但这并不意味着沿海国对其管辖海域权利的位阶高于其他国家在ABNJ的权利。考虑到沿海国在对其管辖海域行使管辖权时也有义务“适当顾及”其他国家在ABNJ的权利，同时《海洋法公约》第194条第2款明确规定了各国(包括沿海国)都负有对ABNJ的环境保护义务，因此沿海国也有义务避免损害ABNJ生物资源养护与管理措施的有效性，这也印证了沿海国对其管辖海域的权利并不优先于其他国家在ABNJ的权利。总之，在ABNJ采取的措施和活动“不应损害沿海国为其管辖海域内生物资源制定的养护措施的有效性”的规则没有赋予沿海国对ABNJ的特殊权利。

(二)毗邻沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利和自由

在历史上，“毗邻”的概念曾支持了沿海国建立并扩大其管辖海域的尝试，例如1958年颁布的《关于捕鱼与养护公海生物资源的日内瓦公约》第6条承认沿海国对毗邻其领海的公海生物资源的特殊利益。(19)Joanna Mossop，Clive Schofield： “Adjacency and due regard： The role of coastal States in the BBNJ treaty”，Marine Policy，Vol.122，2020，p.3.然而在《海洋法公约》下沿海国管辖海域有明确的范围，即在沿海国管辖海域与ABNJ之间存在着明确的界线。毗邻沿海国与其他国家对ABNJ的生物资源享有平等的权利和自由，沿海国不能凭借所谓的“邻接原则”无限扩张其管辖海域。(20)Jinyuan Su： “The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ： Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?”，Ocean Development & International Law，Vol.52，Issue.1，2021，p.45.

《海洋法公约》第87条规定公海对所有国家开放，各国都平等地享有包括捕鱼、海洋科学研究等在内的公海自由。(21)《联合国海洋法公约》第87条。而《海洋法公约》第116条规定各国的公海捕鱼自由受《海洋法公约》第63条第2款和第64—67条的限制。(22)《联合国海洋法公约》第116条。其中《海洋法公约》第63条第2款规定沿海国与其他捕捞跨界鱼类种群或其相关种群的国家，应就该种群的养护达成协议。(23)《联合国海洋法公约》第63条第2款。该条款中“沿海国”与“其他捕捞国”之间为并列关系，未体现沿海国对养护措施的更高决定权，也没有赋予沿海国在ABNJ高于其他国家的海洋生物资源开发权。《海洋法公约》第64条与第65条规定各国应就高度洄游种群与海洋哺乳动物的养护进行合作，也没有体现沿海国对ABNJ的特殊权利。(24)《联合国海洋法公约》第64—65条。根据《海洋法公约》第66条，有溯河产卵种群源自其河流的国家对该种群有主要利益和责任，鱼源国应在与其他捕捞国协商后确定该溯河产卵种群的可捕捞量，具体养护措施的制定应适当顾及鱼源国的养护需要。(25)《联合国海洋法公约》第66条。因此当沿海国成为某种溯河产卵种群的鱼源国时，便拥有了对该种群的特殊权利。然而该特殊权利的基础是鱼源国对该种群产卵地的排他性管辖权，而不是其毗邻ABNJ的地理区位。《海洋法公约》第67条规定降河产卵种群在其水域内度过大部分生命周期的沿海国有责任管理这些鱼种，并应确保回游鱼类的出入。(26)《联合国海洋法公约》第67条。类似于溯河产卵种群，沿海国对降河产卵种群的特殊权利来源于对该种群主要活动水域的排他性管辖权，并非其管辖海域与ABNJ之间的毗邻关系。

《海洋法公约》第136与137条规定“区域”及其资源是人类的共同继承财产，任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张或行使主权权利，对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由国际海底管理局代表全人类行使。(27)《联合国海洋法公约》第136、137条。《海洋法公约》第140条规定“区域”内活动应依本部分的明确规定为全人类的利益而进行，不论各国的地理位置如何，也不论是沿海国或内陆国。(28)《联合国海洋法公约》第140条。《海洋法公约》第141条规定“区域”应向所有国家开放，不论是沿海国或内陆国。(29)《联合国海洋法公约》第141条。因此，毗邻沿海国与其他国家平等地享有“区域”活动的权利和自由，对“区域”资源的一切权利属于全人类。

在BBNJ筹备委员会第三次会议中，斐济和毛里求斯提出BBNJ划区管理工具需征得毗邻沿海国的同意。(30)IISD，“Summary of the The Third Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 27 March-7 April 2017”，p.5 para.13，https：//enb.iisd.org/events/3rd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.该主张在扩大沿海国对ABNJ权利的同时，在一定程度上限缩了其他国家在邻接沿海国管辖海域的ABNJ的权利和自由。而通过前文的分析可知，毗邻沿海国与其他国家在ABNJ享有平等的权利和自由，沿海国不能仅凭其毗邻的地理位置对ABNJ主张超越其他国家的特殊权利，因此认为BBNJ划区管理工具应征得沿海国的同意是不恰当的，因为这违背了《海洋法公约》的规定，扩大了沿海国依据《海洋法公约》所享有的海洋权利，侵犯了其他国家在ABNJ的权利和自由。

虽然沿海国管辖海域与ABNJ之间存在明确的界线，但在海洋中活动的生物往往不会遵守这条人为划定的海洋界线。(31)王建廷：《海洋生物资源养护国际法的新发展》，《当代法学》2010年第4期，第143页。如果某种海洋生物同时存在于沿海国管辖海域与ABNJ，那么这种海洋生物就具有跨界属性，部分国家据此在BBNJ谈判中提出毗邻沿海国对于跨界海洋物种具有特殊利益。菲律宾在BBNJ筹备委员会第四次会议中提出鉴于跨界海洋物种的存在，以及毗邻沿海国对于跨界海洋物种的管理与养护贡献，ABNJ遗传资源的获取与惠益分享机制应特别考虑毗邻沿海国的权利。(32)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.5 para.4，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.但是《海洋法公约》所建立的海洋生物资源分配机制是基于地理区域的，而海洋遗传资源的获取与利益分配制度同样如此。(33)Jinyuan Su： “The Adjacency Doctrine in the Negotiation of BBNJ： Creeping Jurisdiction or Legitimate Claim?” Ocean Development & International Law，Vol.52，Issue.1，2021，p.50.沿海国管辖海域与ABNJ之间存在着明确的界线，毗邻沿海国不能排除其他国家对ABNJ跨界遗传资源的获取，遗传资源的跨界属性也不能赋予毗邻沿海国对该遗传资源的特殊权利。而沿海国虽然对跨界海洋物种的养护与管理做出了贡献，但与生物资源分配机制相似，这不能构成沿海国对ABNJ跨界遗传资源主张特殊权利的依据。其他国家没有义务与毗邻沿海国分享其从ABNJ获得的遗传资源收益，沿海国以获取利益为目的对跨界海洋生物资源和遗传资源主张某种特殊权利，明显违反了《海洋法公约》下基于地理区域的生物资源分配机制。(34)“Adjacency： How Legal Precedent，Ecological Connectivity，and Traditional Knowledge Inform Our Understanding of Proximity” (2017)，p.2 para.2，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/BBNJ_Policy_brief_adjacency.pdf，visited on 4 Oct.2021.

三、现有ABNJ划区管理工具对沿海国权利的“适当顾及”

由于国际海洋生物资源养护机制的碎片化发展，目前适用于ABNJ的划区管理工具种类繁多，包括区域性海洋组织设立的海洋保护区以及海洋空间规划、《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity，以下简称“CBD”)缔约方会议所提出的具有重要生态或生物学意义的海洋区域(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas，以下简称“EBSA”)、联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，以下简称“FAO”)提出的脆弱海洋生态系统(Vulnerable Marine Ecosystem，以下简称“VME”)、国际海事组织(International Maritime Organization，以下简称“IMO”)划定的的特别敏感海域(Particularly Sensitive Sea Area，以下简称“PSSA”)等。现有的ABNJ划区管理工具可以为BBNJ框架下划区管理工具的制度设计提供一定程度的参考。下文选取了部分具有代表性的ABNJ划区管理工具，对其如何“适当顾及”沿海国的权利进行了梳理。

(一)东北大西洋公海保护区

1992年通过的《保护东北大西洋海洋环境公约》(Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic，以下简称“OSPAR公约”)是保护东北大西洋及其毗邻的北极水域的区域性环境条约。OSPAR委员会于1998年开始促进其成员国建立海洋保护区网络，并致力于实现国家管辖范围内外养护体制的兼容与生态连贯。(35)李创：《公海保护区选划标准探析》，《中华海洋法学评论》2020年第2期，第41页。截至目前OSPAR委员会已经在东北大西洋地区建立了7个公海保护区。在OSPAR公海保护区的划定和管理程序中，毗邻沿海国虽然不具有相对于其他国家而言更高的表决权，但被视为公海保护区的利益攸关方，可以对公海保护区提出意见，以反映该保护区的“利益攸关者支持度”(support from stakeholders)和“政治接受度”(political acceptability)。此外，OSPAR公海保护区还应考虑沿海国对其管辖海域制定的措施，以及某些跨界海洋物种与OSPAR保护区外栖息地之间的依存关系。

毗邻沿海国在OSPAR公海保护区的决策程序中不享有更高的表决权。OSPAR公约第13条规定“OSPAR机制下的决定和建议应由缔约方一致通过，如果无法达成一致，并且除非公约另有规定，委员会仍可通过缔约方四分之三多数票的决定或建议，决定生效后对任何其他缔约方具有约束力”；第20条规定“每一缔约方在委员会中拥有一票表决权”。(36)OSPAR Commission，“Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic”，p.11，p.13，https：//www.ospar.org/site/assets/files/1290/ospar_convention-1.pdf，visited on 4 Oct.2021.公海保护区的划定和管理作为OSPAR委员会的决策事项之一，同样适用上述程序。因此，在OSPAR公海保护区的设立和管理程序中，各国不论其地理位置是否毗邻特定的公海保护区，都对该公海保护区享有平等的表决权，毗邻沿海国不能依据其毗邻ABNJ的特殊地理位置而获得相对其他国家的更高表决权。

OSPAR机制下涉及沿海国权利的法律文件还包括《OSPAR公约附件5》(以下简称《附件5》)与2003年OSPAR委员会颁布的《海洋保护区确定和选择指南》。《附件5》第3条规定委员会在履行其职责时，要考虑到缔约方为保护其管辖海域的生态系统所采取的方案和措施，并适当考虑是否应将特定方案或措施适用于整片海域或特定海域。(37)OSPAR Commission，“Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic”，p.28，https：//www.ospar.org/site/assets/files/1290/ospar_convention-1.pdf，visited on 5 Oct.2021.该条款明确了“沿海国在其管辖海域采取的方案和措施”是OSPAR委员会制定公海保护措施的考虑因素之一。然而此处“考虑沿海国的养护措施”是OSPAR委员的一种行为义务而非结果义务，并不要求必然产生相应的法律效果。(38)Pascale Ricard，“The Limitations on Military Activities by Third States in the EEZ Resulting from Environmental Law”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.34，Issue.1，2019，p.144.因此沿海国在其管辖海域所制定的养护措施，并不优先于OSPAR委员会为公海制定的养护措施。实现国家管辖范围内外海域养护体制兼容的义务并不仅由OSPAR委员会承担，沿海国同样有义务促进其管辖海域与ABNJ养护体制的兼容与协调，在有可能产生冲突时，OSPAR委员会并不必须相应地调整其养护措施。

OSPAR委员会于2003年发布了《海洋保护区确定和选择指南》，规定OSPAR海洋保护区网络应考虑海洋生态系统之间的连通性，以及某些跨界海洋物种与OSPAR保护区外栖息地之间的依存关系；在确定海洋保护地点优先顺序时，“利益攸关者支持度”和“政治接受度”相对较高的地区优先。(39)OSPAR Commission，“Guidelines for the Identification and Selection of Marine Protected Areas in the OSPAR Maritime Area”，p.2 para.9，https：//www.ospar.org/documents?d=32398，visited on 7 Oct.2021.OSPAR海洋保护区网络会考虑某些跨界海洋物种与OSPAR保护区外栖息地之间的依存关系，这是实现国家管辖范围内外养护体制兼容与协调的要求，可以帮助建立生态连贯的海洋保护区网络。而“利益攸关者支持度”和“政治接受度”可能会影响公海保护区养护措施的实际效果，充分考虑这两个因素有助于避免公海保护区实施过程中可能会产生的纠纷与冲突。在OSPAR机制下，毗邻沿海国被视为公海保护区的利益攸关方，可以对影响其管辖海域方案和措施的公海保护区提案提出不同意见，以反映该保护区的“利益攸关者支持度”和“政治接受度”。然而，“利益攸关者支持度”和“政治接受度”并非OSPAR公海保护区所要考虑的全部因素，除此之外还有生态意义、生物多样性、恢复潜力等其他因素需要考虑。

(二)PSSA、VME、EBSA等其他ABNJ划区管理工具

IMO于1991年通过了《关于特殊区域和特别敏感海区的指南》，通过划设PSSA来减少航运对海洋环境的损害，在《海洋法公约》框架内对航经PSSA的船舶实施限制排污的特殊规则。(40)Sage. Benedicte，“Precautionary coastal states’ jurisdiction”，Ocean Development & International Law，Vol.37，2006，p.364.该指南经历了三次修订，2005年《确定和指定特别敏感海区的订正准则》(以下简称《准则》)是其最新版本。(41)郑苗壮、刘岩、裘婉飞：《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性焦点问题研究》，《中国海洋大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期，第65页。2005年《准则》规定IMO成员国可以提议在其领海、专属经济区和公海等海域设立PSSA，在该地区执行更严格的航行制度，如定线措施、严格实施防污公约等，在该过程中“包括沿海国、船旗国以及环境和航运界在内的所有利益，都应在相关科学、技术、经济和社会政策的基础上得到充分考虑”。(42)IMO，“Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas”，p.3，https：//wwwcdn. imo.org/localresources/en/OurWork/Environment/Documents/A24-Res.982.pdf，visited on 5 Oct.2021.该规定将沿海国与船旗国、航运界等主体并列，把沿海国利益视为PSSA划设过程中的考虑因素之一，将沿海国与船旗国、航运界等主体共同列为PSSA的利益攸关方。PSSA对沿海国利益的“充分考虑”并未赋予沿海国对ABNJ的特殊权利，其对沿海国权利的考虑仍然停留在“不损害”的层面。

为确保深海生物资源的长期养护和可持续利用，FAO于2009年制定了《公海深海渔业管理国际准则》，通过划设VME来减轻捕鱼活动对深海生态环境的不利影响。(43)何志鹏、李晓静：《公海保护区谈判中的中国对策研究》，《河北法学》2017年第5期，第25页。《公海深海渔业管理国际准则》规定沿海国和区域渔业组织应酌情合作，根据VME标准来评估海洋资源，以加强深海渔业管理；各国和区域组织涉及大陆架以上公海中深海渔业的任何规定，均不得损害沿海国根据1982年《海洋法公约》的规定所享有的对大陆架的管辖权。(44)FAO，“International Guidelines for the Management of Deep-Sea Fishers in the High Seas”，p.6 para.25，https：//www.sprfmo. int/assets/Meetings/Meetings-before-2013/Scientific-Working-Group/SWG-06-2008/SPRFMO6-SWG-INF01-FAO-Deepwater-Guidelines-Final-Sep20.pdf，visited on 7 Oct.2021.根据上述规定，VME的划定不应损害沿海国的大陆架权利，但未在ABNJ为毗邻沿海国创设新的权利，毗邻沿海国在ABNJ的VME划定与管理中也并不发挥特殊作用。

2004年CBD第7次缔约方会议提出了涉及海洋保护区和公海生物多样性保护的新议题。(45)邢望望：《公海保护区法律概念界定》，《武大国际法评论》2019年第2期，第52页。2006年CBD第8次缔约方会议第8/24号决议提出“适用于国家管辖范围内外的工具应一致、匹配和互补，并不得损害沿海国根据国际法所享有的权利和承担的义务”。(46)CBD，“Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its Eighth Meeting”，p.8 para.38，https：//www.cbd.int/doc/decisions/cop-08/cop-08-dec-24-en.pdf，visited on 6 Oct.2021.2008年CBD第9次缔约方会议的9/20决定指出“CBD公约各项目标及CBD公约第3条所载各国对其管辖或控制的行为负责的原则，均不得对其他国家的环境或国家管辖范围以外的区域的环境造成损害”。(47)CBD，“Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its Ninth Meeting”，p.1 para.4，https：//www.cbd.int/doc/decisions/cop-09/cop-09-dec-20-en.pdf，visited on 7 Oct.2021.CBD机制下的EBSA仍然只规定了不侵犯沿海国根据国际法所享有的权利和承担的义务，而没有赋予其在ABNJ新的特殊权利。

总体来说，OSPAR公海保护区和IMO划设的PSSA都将毗邻沿海国视为利益攸关方，在相关划区管理工具的划设和管理中会考虑毗邻沿海国的权利和合法利益，但毗邻沿海国并未被赋予对划区管理工具的更高表决权；OSPAR公海保护区还规定了应考虑沿海国对其管辖海域制定的措施，以及某些跨界海洋物种与OSPAR保护区外栖息地之间的依存关系；FAO划设的VME和CBD缔约方会议所划设的EBSA都规定了划区管理工具不应损害毗邻沿海国的权利，并未承认沿海国对邻接其管辖海域的ABNJ的特殊权利。

四、BBNJ划区管理工具“适当顾及”沿海国权利的路径选择

“适当顾及”原则为解决BBNJ协定中的沿海国权利问题提供了总体准则，然而“适当顾及”的概念较为抽象和模糊。例如，阿根廷曾在BBNJ筹备委员会第四次会议中指出“适当顾及”的概念含糊不清。(48)IISD，“Summary of the The Fourth Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction： 10-21 July 2017”，p.8 para.12，https：//enb.iisd.org/events/4th-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.因此BBNJ协定重申“适当顾及”本身是不够的，还需要通过具体的规则使“适当顾及”更具可操作性。(49)Alex G. Oude Elferink： “Coastal states and MPAs in ABNJ： ensuring consistency with the LOSC”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.33，Issue3，2018，p.464.通过前文对现有国际条约及ABNJ划区管理工具实践的梳理，笔者就BBNJ划区管理工具对沿海国权利的“适当顾及”提出如下建议。

(一)尊重沿海国在《联合国海洋法公约》下的海洋权利

联合国大会关于设立BBNJ筹备委员会的第69/292号决议明确提及BBNJ新协定不应破坏现有的文书、框架和机构。(50)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015，Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/RES/69/292，p.3 para.3，https：//undocs.org/A/RES/69/292，visited on 6 Oct.2021.而联合国大会第72/249号决议进一步明确了“BBNJ会议的工作和成果应完全符合《海洋法公约》的规定”。(51)UNGA，“Resolution adopted by the General Assembly on 24 December 2017，International legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，A/RES/72/249，p.2 para.6，https：//undocs.org/A/RES/72/249，visited on 6 Oct.2021.为了不损害以《海洋法公约》为中心的现有国际海洋法框架，并使其成果符合授权开展BBNJ谈判的联大决议，BBNJ协定应尊重沿海国在《海洋法公约》下的海洋权利。而据前文分析可知，沿海国在《海洋法公约》下的海洋权利主要指对其管辖海域的专属管辖权，以及沿海国与其他国家在ABNJ的平等权利。

正式的BBNJ协定可以体现尊重沿海国根据《海洋法公约》所享有的权利，以及划区管理工具不应损害沿海国在其管辖海域所采取措施的效力。BBNJ划区管理工具还应充分考虑沿海国为其管辖海域所制定的生物多样性养护措施，以及毗邻沿海国管辖海域的生态情况，尽量实现国家管辖范围内外养护体制的兼容，建立具有生态代表性的划区管理工具系统。当然，沿海国与行使公海自由权利的其他国家之间对对方权利的“适当顾及”是相互的，“适当顾及”沿海国权利并不意味着沿海国对其管辖海域的管辖权优先于其他国家的公海自由。BBNJ划区管理工具应“适当顾及”沿海国的海洋权利，但沿海国的海洋权利并非BBNJ划区管理工具所需考虑的唯一因素，其他国家的公海自由权利同样应当被妥善处理。

在界定某国的海洋权利是否属于应被BBNJ划区管理工具“适当顾及”的权利时，应坚持综合性的生态标准而非单一的地理标准。在BBNJ划区管理工具的相关程序中，并非仅有毗邻特定ABNJ的沿海国的权利应当被尊重，其他可能受该划区管理工具影响的沿海国的权利也应被“适当顾及”。海洋生态连通性是BBNJ划区管理工具“适当顾及”沿海国权利的重要依据，但沿海国管辖海域与ABNJ之间的生态联系不能仅凭距离来界定。受洋流运动与海洋物种迁徙的影响，有时沿海国与ABNJ距离很近但是其相互间的生态联系并不明显，而有时在ABNJ所采取的活动对距离较远的沿海国管辖海域也会产生较大影响，这部分国家的权利也应当被BBNJ划区管理工具“适当顾及”。(52)“Adjacency： How Legal Precedent，Ecological Connectivity，and Traditional Knowledge Inform Our Understanding of Proximity”(2017)，p.2 para.3，https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/BBNJ_Policy_brief_adjacency.pdf，visited on 4 Oct.2021.

(二)审慎对待沿海国在ABNJ的扩权诉求

通过前文分析可知，部分国家提出的“沿海国对毗邻其管辖海域的ABNJ享有特殊权利，应对BBNJ划区管理工具享有更高决定权”主张的国际法依据不足，目前也并未出现支持该主张的ABNJ划区管理工具国际实践。尽管沿海国可能对与其管辖海域毗邻的ABNJ划区管理工具拥有更大的兴趣，但在现有机制下，毗邻沿海国与其他国家对ABNJ享有同等的权利和自由，并承担同等的养护义务。如果BBNJ框架下的划区管理工具承认了毗邻沿海国的特殊权利，使毗邻沿海国对ABNJ划区管理工具享有更高的决策权，则可能违背《海洋法公约》所确立的公海自由等既定规则，导致BBNJ协定与现有国际海洋法之间的冲突，最终影响BBNJ框架下划区管理工具的实施效果。(53)David Balton： “What will the BBNJ agreement mean for the Arctic fisheries agreement? ”Marine Policy，2019，p.6.BBNJ划区管理工具应维持现有的沿海国与其他国家权利的微妙平衡，审慎对待部分国家在ABNJ的扩权诉求，不应赋予毗邻沿海国对BBNJ划区管理工具更大的权利，也不应暗示毗邻沿海国在ABNJ的权利优先于其他国家，或者造成这种歧义，至少沿海国不能仅凭借其毗邻ABNJ的地理位置而获得超越其他国家的权利。不过，毗邻沿海国仍可以与其他国家一样享有寻求建立划区管理工具的权利，但这些国家在BBNJ划区管理工具的相关程序中不应享有更高的表决权。

(三)承认毗邻沿海国通报、磋商等程序性权利

BBNJ划区管理工具应“适当顾及”毗邻沿海国的权利，从而在现有的海洋分区管理机制下尽可能地协调国家管辖范围内外的养护体制，并使ABNJ划区管理工具拥有更高的政治支持度。(54)王金鹏：《国家管辖范围外海洋保护区国际造法原理与中国方案》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2021年第3期，第110页。《跨界鱼类种群协定》第7条规定适用于ABNJ跨界鱼类种群和高度洄游种群的养护措施，要考虑沿海国和在公海捕鱼的国家各自对有关种群的依赖程度。同时，由于地理上的邻接关系，ABNJ的生物资源可能对毗邻沿海国的生计与可持续发展具有十分重要的意义，并与沿海社区之间存在某种文化与历史方面的联系，而毗邻沿海国土著人民和当地社区的传统知识对于划区管理工具有一定的指导作用，加之政治接受程度可能会影响划区管理工具的后续实施效果，因此ABNJ活动确有必要考虑毗邻沿海国的意见，而这也符合现有ABNJ划区管理工具的国际实践。

正式的BBNJ协定可以考虑将毗邻沿海国作为利益攸关方引入划区管理工具制度，赋予其对BBNJ框架下的活动与措施以事前通报、磋商等程序性权利，从而体现对沿海国的权利的“适当顾及”。在BBNJ筹备委员会第三次会议期间，中国提出BBNJ划区管理工具提案应与利益攸关方进行磋商。(55)IISD，Summary of the The Third Session of the Preparatory Committee in Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction：27 March-7 April 2017，p.6 para.4，https：//enb.iisd.org/events/3rd-session-bbnj-preparatory-committee，visited on 11 Dec.2021.通报、磋商作为一种程序性权利，其目的在于不损害沿海国现有的海洋权利，并没有赋予沿海国对ABNJ的某种特殊权利。利益攸关方机制使毗邻沿海国可以对BBNJ划区管理工具提出意见，避免将ABNJ的保护负担不成比例地转移到毗邻沿海国的身上，并充分利用土著人民与沿海社区的知识。同时毗邻沿海国对划区管理工具却并不享有相对于其他国家的更高表决权，这样既没有突破《海洋法公约》所规定的沿海国管辖海域范围，也使得BBNJ划区管理工具能体现沿海国的利益。

结 论

国际海洋法中的“适当顾及”原则为BBNJ划区管理工具如何处理沿海国的权利提供了总体准则。“适当顾及”原则具有以下特点：第一，“适当顾及”并非是对多个权利进行比较以明确其位阶，而是在多个权利都应被尊重的前提下相互协调；第二，“适当顾及”是一种双向义务，沿海国也有义务“适当顾及”其他国家在ABNJ的权利和自由；第三，“适当顾及”是一种行为义务，一般只要求各主体做出具体行动，并不要求必然产生特定的法律效果。

应被BBNJ划区管理工具“适当顾及”的沿海国权利包括沿海国对其管辖海域的专属管辖权，以及沿海国与其他国家在ABNJ的平等权利。其中，沿海国对其管辖海域的权利并不优先于其他国家在ABNJ的权利，同时现有的海洋生物资源管理机制是基于地理区域的，沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利。现有ABNJ划区管理工具对沿海国权利的“适当顾及”主要表现在将沿海国列为利益攸关方，允许沿海国表达其意见与诉求，并规定不损害沿海国的权利，但沿海国并不具备更高的表决权。

综合考虑各种因素，BBNJ划区管理工具的制度设计要注意以下问题：第一，尊重沿海国在《海洋法公约》下的权利，明确不损害沿海国在其管辖海域所采取措施的效力，然而此处的沿海国并非只有毗邻沿海国，其他可能受影响的沿海国的权利同样应被“适当顾及”；第二，审慎对待沿海国的扩权诉求，不应承认毗邻沿海国对BBNJ划区管理工具的特殊权利；第三，赋予毗邻沿海国以利益攸关方地位，承认沿海国通报、磋商等程序性权利。