莫迪政府对印中边境基础设施建设的推进*

贺先青

印中边界(实控线)位于全球海拔最高的喜马拉雅山脉两侧，山高谷深、海拔落差大、气候恶劣是两国边境地区最典型的地理、气候特征。在这种特征下，边境交通等基础设施成为制约两国军事部署、军事力量投送和军事后勤保障的重要因素。莫迪当选印度总理以后，大力推进边境基建机构改革，加快印中边境地区印方一侧的基建速度。一批关键性的全天候战略公路相继建设完成，印度还加紧论证并推动印中边境铁路建设，军用机场的建设布局也不断优化。印度推进印中边境基建旨在弥补与中国在边境基建上的差距，提升在边境地区的全天候军事行动能力。此举将改变印度部队在边境地区的部署和运行模式，增加两国边防部队巡逻时相遇的几率，引发两国边防部队对峙风险。

一、莫迪政府对印度边境基建机构的改革及成效

印度依据中央各部委职能以及边境基建的战略需要，建立了许多分属不同部门的基建机构，并推行相应的基建计划。莫迪就任印度总理以后，大力推进相关机构和基建计划的改革，以提升印度边境基建的效率。莫迪政府的改革取得了一定的成效。

(一)印度的边境基建机构和基建计划

一是边境公路组织(Border Road Organization，BRO)。作为边境公路发展局(Border Roads Development Board)的执行机构，BRO成立于1960年。时任印度总理尼赫鲁认为，由于边境地区缺乏应有的基础设施，无法对中国在阿克赛钦的行动作出反应，于是倡导建立该组织以推进印中边境战略性公路的建设。(1)Gnanamanickam，“Problems and prospects of unorganised labour force in border roads organisation with reference to assam an empirical study”，Shodhganga，May 26，2017，https：//shodhganga.inflibnet.ac.in/bitstream/10603/151355/10/10_chapter1.pdf，p.7，visited on 10 October 2021.1962年印中战争结束以后，尼赫鲁认为，边境道路的完善将给中国军队提供长驱直入印度的机会，便在事实上放弃了在印中边境地区的基础设施建设，BRO遂将工作重点转向印巴边境的基建。2006年，中国青藏铁路通车，这刺激了印度国内的民族主义情绪。印度担忧空虚的边境基建将给国家安全带来隐患。同年，印度安全内阁委员会启动了一项总长为3500公里的73条印中边境战略公路建设计划，并主要委托给BRO承建，要求在2012年完工。但受制于气候、地形、征地、森林保护以及部门掣肘等因素，实际进展十分缓慢。直到2014年，该计划仅完成了500公里。(2)Manohar Parrikar，“Border Roads Organisation to be brought exclusively under Defence Ministry：Parrikar”，Business Standard，December 31，2014.

二是边境地区发展计划(Border Area Development Programme ，BADP)。BADP是印度内政部推行的一项“以发展促安全”的边境综合性基建计划。该计划旨在通过补足边境地区的交通、生活基础设施，帮助边境地区与内地一体化发展，进而使边境居民对国家的关心形成一种积极认知，同时鼓励人们居住在边境地区，以提升边境地区的安全。(3)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2020)”，Ministry of Home Affairs，Government of India，https：//badp.mha.gov.in/sites/default/files/Guidelines_badp_2020.pdf，p.1，visited on 15 October 2021.该计划主要施行于边境各邦和直辖区边界线附近，优先发展离边界线0—10公里内的村庄和定居点的各类基础设施，只有在0—10公里以内的基建饱和以后才可向内推移至离边界线20公里，直至50公里以内的范围。(4)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2015)，BADP：Modified Guidelines”，Ministry of Home Affairs，Government of India， http：//megbad.gov.in/guidelines/Badp%20guidelines%20revised%202015.PDF，pp.4-5，visited on 20 October 2021.

三是国家公路和基础设施发展有限公司(The National Highways & Infrastructure Development Corporation Limited，NHIDCL)和印度国家公路局( National Highway Authority of India，NHAI)。两者均隶属印度公路运输部。NHIDCL成立于2014年7月，是印度国有企业，目标之一是建设包括印度东北地区、喜马拉雅地区的道路、隧道、高速公路、经济走廊等基础设施。(5)“NHIDCL Annual Report 2019-20”，Ministry of Road Transport and Highways，Government of India，March，2021，https：//nhidcl.com/wp-content/uploads/2021/03/English-Annual-Report-2019-20-1.pdf，p.4，visited on 1 November 2021.NHAI是公路交通运输部下属职能部门，任务是发展、维护、管理由印度中央政府授权的公路建设，包括边境公路和国际走廊建设。(6)“NHAI Annual Report 2018-19”，National Highways Authority of India，November 2020，https：//nhai.gov.in/nhai/sites/default/files/2020-11/NHAI_AR_18_19_ENG_for_web.pdf，p.1，p.8，visited on 3 November 2021.

四是中央公共工程局(Central Public Works Department，CPWD)以及各邦的公共工程局(State Public Works Department，SPWD)。CPWD是住房和城市事务部的下属部门，是相关基础设施建设的执行机构。CPWD、SPWD是推进边境基础设施建设的辅助机构，主要承担边境各邦战略性不强的交通基础设施建设与维护工作。

五是东北地区发展部(Ministry of Development of North Eastern Region)的相应基建计划。为促进印度东北地区发展，印度于2001年成立了东北地区发展部，推行了“东北公路发展计划”(North East Road Sector Development Scheme )，以建设包括印中边境锡金邦和所谓“阿鲁纳恰尔邦”的公路、桥梁以及东北地区跨邦的联通项目。(7)“MoDoNER Annual Report 2020-21”，Ministry of Development of North Eastern Region，Government of India，March，2021，https：//mdoner.gov.in/contentimages/files/Annual_Report_2020-21.pdf，pp.30-32，visited on 5 November 2021.

(二)莫迪政府的改革举措

2014年莫迪当选印度总理以后，为提升与印度边境地区尤其是与中国边界线附近的连通性，印度着手推进BRO等边境基建机构改革，调整边境基建计划以突出战略性，提升边境基建效率。

第一，解决BRO的部门掣肘问题，提升组织运行效率。莫迪就任印度总理以前，BRO由国防部提出战略性需求并部署具体任务，由公路运输部提出预算并分配资金。这种双重领导机制导致资金难以到位、任务无法完成。加之印中边境地区气候恶劣、地形崎岖，尤其是海拔落差较大，土地平整、森林清理、环境保护都面临较大挑战，导致印中边境公路建设进展大大延后，完成质量堪忧。2014年12月，印度内阁秘书处决定，将所有有关边境公路发展局和BRO的事务纳入国防部管理，BRO将在下一个预算年度内由国防部提出预算并管理，以解决双重领导机制带来的掣肘，提升边境公路的建设效率。2017年5月，印度国防部批准了关于印度军队改革的65项措施。对于边境公路建设和BRO，印度国防部明确将超出BRO优势能力以外的一些道路建设工程外包，并对花费超过10亿卢比的工程强制执行工程采购合同模式。该模式下，若承包商未能按时完成项目，将被处以罚款。为提升BRO的财务权限以便使其在一些关键设备采购上更有决策权，国防部将BRO采购现代建筑设备、相关机械的财务审批权从7500万卢比提高到10亿卢比。此外，为保证批准项目的完成度，国防部规定，只有完成土地征用并获得诸如森林或环境许可权限手续的至少90%，新计划建设道路的详细项目报告才能获得批准。(8)“Government speeding up development of border infra：Defence Ministry”，The Economic Times，May 18. 2020.

第二，多次推动修订BADP指南，突出边境基建的针对性和战略性。莫迪政府上台后，认为BADP的主要任务已经不能满足边境地区发展的需要，且边境战略村庄也不明确，导致边境发展的重要性、指向性不明。2015年6月，印度议会通过了BADP修订指南，明确了BADP的主要基建项目包括11个方面的内容。概而言之，主要包括两个领域：一是交通基础设施：包括公路、桥梁、排水设施、山地和没有道路联通地区的直升机停机坪等。二是生活基础设施：健康方面的医院建筑、医疗设备、移动救护车、医生和其他医疗人员的住房；农业方面的畜牧、养蚕业、家禽养殖等发展技术的推广和设施的建设；社会治理方面的社区中心、老年和残疾庇护中心、旅游及餐饮等行业的能力建设和技能发展，卫生设施尤其是建设女性用的厕所和乡村厕所；教育方面的校舍、留宿制学校、图书馆等。其中交通基建的预算资金分配额占11个方面内容的35%。(9)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2015)，BADP：Modified Guidelines”，Ministry of Home Affairs，Government of India，http：//megbad.gov.in/guidelines/Badp%20guidelines%20revised%202015.PDF，visited on 20 October 2021.2015年修订版BADP指南最重要的变化，是将边防部队确定的村庄作为战略性村庄，在资金投入和建设方面赋予其优先性。同时，该修订版扩大了边境建设范围，把覆盖边界线附近0—10公里的所有村庄而不必须是紧靠边界线的村庄(10)“Interpretation of BADP Guideline - Priority to be given to strategically located villages as identified by the BGFs”，Ministry of Home Affairs，Government of India，July 6，2015，http：//himachalservices.nic.in/tribal/pdf/InterpretationBADPGuidelines2015_A1b.pdf，visited on 1 November 2021.纳入优先考虑范围。2020年，莫迪政府再度修订BADP指南，其中明确在常规资金分配以外，将额外把总预算的10%投入到印中边境五邦的毗邻边界线地区。(11)“Border Area Development Programme (BADP)：Guidelines (2020)”，p.3.

第三，推动其他基建机构承担非战略性边境基建项目。为提升边境地区战略性公路的建设质量和效率，莫迪政府积极将边境各邦的非战略性基建任务从BRO等组织中剥离出来。2014年7月，印度成立了NHIDCL，受印度政府委托，该公司负责开发和改善长度超过13500公里的经过边境各邦以及印度东北部地区的国际贸易走廊的非战略性连接道路和其他公路。此外，由于对印度东北地区由BRO承担建设的道路的质量和效率感到不满意，2015年1月，国家安全委员会提议将边境各邦BRO承担的非敏感性公路的建设移交给NHAI和SPWD负责。(12)“Border Roads Organization to hand over non-sensitive border roads to NHAI，state PWDs，” The Times of India，January 1，2015，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/Border-Roads-Organization-to-hand-over-non-sensitive-border-roads-to-NHAI-state-PWDs/articleshow/45712806.cms，visited on 6 November 2021.

(三)改革成效

莫迪政府推动基建机构改革提升了印度推进印中边境基建的速度。目前，印度基本完成了第一阶段的73条印中边境公路建设，并正在论证和推进4条印中边境的铁路线建设，新建了多个军用机场。但由于莫迪政府将更多精力放在交通基建方面，边境信息基础设施建设相对不足。

第一，战略性边境公路建设取得突破性进展。2006年，印度制定了原计划于2012年完成的第一阶段约3500公里的73条印中边境公路，但直到2014年底，仅完成了约500公里，完成度不到15%。莫迪上台以后，加快了印中边界公路建设的步伐。截至2021年3月，由BRO负责建设的61条道路，59条已经实现连通工程，其中己经有42条公路全部完工；剩余2条道路仅有29公里尚未连通。(13)“Connectivity achieved on 59 roads along border with China：Rajnath Singh”，The Economic Times，March 16，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/connectivity-achieved-on-59-roads-along-border-with-china-rajnath-singh/articleshow/81515321.cms，visited on 6 November 2021.2021年3月，印度议会联邦院通过了内政部拨款需求的231号报告，确定了边境基础设施建设的一些新项目，其中包括新建32条第二阶段印中边界公路(ICBR-II)、拉达克地区的关键性公路、更新和新建32个直升机停机坪，以及建设47个新的印中边境检查站、12个宿营地等。(14)“MHA’s Demends for Grants2021-2022”，Rajya Sabha，Parliament of India，March 16，2021，https：//rajyasabha.nic.in/rsnew/Committee_site/Committee_File/ReportFile/15/143/231_2021_3_16.pdf，p.61，visited on 10 November 2021.

第二，加紧论证与推进边境战略铁路线。2018年印度铁道部长在人民院接受询问时表示，国防部已经确定了14条印度北部边境地区的战略性铁路线，其中明确了第一阶段开始着手进行建设的4条印中边境铁路线，包括连接喜马偕尔邦比拉普尔到拉达克列城的铁路(the Bilaspur-Manali-Leh line)、连接阿萨姆邦米萨姆拉到达旺的铁路(the Missamari-Tenga-Tawang line)和所谓“阿鲁纳恰尔邦”境内的两条铁路线。(15)“Unstarred Question No. 1294”，Lok Sabha，Government of India，25 July 2018，http：//loksabhaph.nic.in/Questions/QResult15.aspx?qref=70000&lsno=16，visited on 16 November 2021.目前，这些铁路线正在进行选址调查。

第三，军用机场布局进一步优化。在辛格政府重新激活位于拉达克地区三个军用先进着陆场的基础上，莫迪政府又推动在所谓“阿鲁纳恰尔邦”新建了7个先进着陆场。2008年至2010年，辛格政府重新激活了拉达克地区于1962年印中战争后弃用的3个军用机场，将其改造升级为成熟的空军基地和先进着陆场，即斗拉特别奥地(Daulat Beg Oldi)、福克察(Fukche)和诺玛(Noyma)。(16)“Nyoma to be Major Air Base Close to China Border：IAF”，Outlook，October 1，2010，https：//www.outlookindia.com/newswire/story/nyoma-to-be-major-air-base-close-to-china-border-iaf/695523，visited on 17 November 2021.2014年，印度在拉达克东部的帕达姆(Padam)新建了一个先进着陆场。2018年，印度在所谓“阿鲁纳恰尔邦”新建并启用了7个先进着陆场，(17)“MoF Annual Report2018-2019”，Ministry of Defence ，Government of India，https：//www.mod.gov.in%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2FMoDAR2018.pdf，p.116，visited on 17 November 2021.分别是瓦弄(Walong)、米楚卡(Mechuka) 、维纳嘎(Vijoynagar)、图定(Tuting)、帕斯嘉特(Passighat)、子罗(Ziro)和阿罗(Aalo)。(18)“IAF to have 7 operational Advanced Landing Grounds in Arunachal Pradesh in a month”，The Economic Times，November 17，2015，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/iaf-to-have-7-operational-advanced-landing-grounds-in-arunachal-pradesh-in-a-month/articleshow/49809013.cms?from=mdr，visited on 18 November 2021此外，印度在喜马偕尔邦、北阿坎德邦和锡金邦投入使用了5个军民两用机场。(19)“Himachal Pradesh：Demand for airstrip in Spiti grows amid increasing India-China tension”，The Times of India，June 19，2020，https：//timesofindia.indiatimes.com/city/shimla/demand-for-airstrip-in-spiti-grows-amid-increasing-india-china-tension/articleshow/76453863.cms，visited on 18 November 2021；“Eyeing national security，Uttarakhand，ITBP to improve border infrastructure”，The Hindustan Times，July 18，2020，http：//www.hindustantimes.com/india-news/eyeing-national-security-uttarakhand-itbp-to-improve-border-infrastructure/story-UKZOI5g5xzJ5KDnCCM8V7K.html，visited on 19 November 2021.

第四，边境信息基础设施建设相对滞后。印度目前在边境地区仍在使用3G和4G网络，虚拟网络领域、电磁频谱、空间战场能力严重不足。相比之下，中国不仅在实控线附近铺设了光纤电缆、 5G无线通信，以及小巧、敏捷和嵌入人工智能的光电、红外、雷达和射频传感器，还正在使用无人驾驶飞行器执行常规情报搜集及监视和侦察任务。此外，印度还担心中国的北斗导航卫星系统为导弹精准发射提供支持，以及近地轨道的民用银河1号(Galaxy-1)卫星与5G连接，将可全天候为中国和巴基斯坦空军提供高分辨率情报、高速通信和数据网络。印度认为，中国建设的三维全景数据库为军事人员提供了更好的态势感知能力和地理、武器系统数据信息。(20)“The Chinese Military Threat is Not a ‘Border Dispute’，It’s Time India’s Leaders Realised This”，The Wire，June 3，2021，https：//thewire.in/security/the-chinese-military-threat-is-not-a-border-dispute-its-time-indias-leaders-realised-this，visited on 20 November 2021.有印度研究者指出，印度在作战概念和作战能力上至少与中国存在三十年的差距。(21)Ibid.

二、莫迪政府推进印中边境基建的动因与影响

印度在1962年印中边境战争后决定不在印中边境印方一侧进行基建，莫迪政府对这一战略性错误进行了深刻反思，同时对辛格政府时期的边境基建进展严重不满。因此，莫迪政府对弥补与中国边境基建差距的心情比较急迫，期望提升边境地区全天候军事力量投送和后勤保障能力。此外，印度的民族主义情绪使印度意识到边境基建的重要性，在边境地区具备一定基础设施后，印度又表现出充足的自信。

(一)动因

第一，快速弥补与中国的边境基建差距。进入21世纪后，印度逐渐开始意识到其1962年印中边境战争后不在印中边境印方一侧进行基建的决定犯了战略性错误。(22)“Slow progress in roads along China border：CAG”，The Hindu，March 11，2017，https：//www.thehindu.com/news/national/slow-progress-in-roads-along-china-border-cag/article17444428.ece，visited on 10 March 2022.曾于印度国家安全委员会秘书处任职、担任印度智库观察家基金会的研究员拉贾帕兰多次撰写研究报告，详细对比印中两国在东、中、西段的基础设施差距，指出印度边境基建的缺乏，导致印度军事部署不足，在冲突中更是处于不利地位，指出印度加强边境基建的必要性和紧迫性。(23)Rajeswari Pillai Rajagopalan ，Kailash Prasad，“Sino-Indian Border Infrastructure：Issues and Challenges”，Observer Foundation foundation，August 2010，https：//www.orfonline.org/wp-content/uploads/2010/08/IssueBrief_23.pdf，visited on 11 March 2022；Rajeswari Pillai Rajagopalan，“Sino-Indian Border Infrastructure：An Update”，Observer Foundation foundation，May，2013，https：//www.orfonline.org/wp-content/uploads/2013/05/OccasionalPaper_42b.pdf，visited on 10 March 2022.尽管辛格政府于2006年就制定了修建73条印中边境战略公路的决定，但莫迪政府对这些战略公路的建设进展严重不满。(24)“82% Roads Along China Border Unfinished”，June 29，2015，https：//archive.indiaspend.com/cover-story/82-roads-along-china-border-unfinished-31084，visited on 10 March 2022；“Only 20 Per Cent of India-China Strategic Border Roads Ready Till Now”，27 February 2015，https：//www.ndtv.com/india-news/only-one-fifth-of-india-china-strategic-border-roads-ready-till-now-743051，visited on 12 March 2022.为快速弥补与中国方面存在的基础设施差距，莫迪政府提高了印中边境基建的资金投入和建设速度，边境公路建设的预算金额大幅上涨。2008—2016年，印中边境公路的预算资金的在330亿卢比到460亿卢比之间浮动，而2017—2018财年达到545亿卢比，2018—2019财年为670亿卢比，2019—2020财年为805亿卢比，2020—2021财年更是超过千亿，达1180亿卢比。(25)“Govt to expedite work on 32 road projects along border with China：Officials”，The Times of India，June 23，2020，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/govt-to-expedite-works-on-32-road-projects-along-border-with-china-officials/articleshow/76513561.cms，visited on 10 November 2021.此外，印度边境公路建设速度明显加快，相比辛格政府时期，莫迪政府边境基建效率至少提高了一倍以上。例如岩体构造切割工作(the formation-cutting works)完成量从2008—2017年的230公里提升到了2017—2020年的470公里。地表清理工作完成量从2008—2017年的170公里提高到了2017—2020年的380公里。2014—2020年，印度共建了6条公路隧道，目前还有19条隧道正在计划中，而2008—2014年仅仅建造了1条隧道。2014—2020年完成了14450米的边界公路桥梁，而2008—2018年仅完成了7270米公路桥梁。2014—2020年完成了4764公里的公路，而2008—2014仅完成了3610公里。(26)Ibid..可见，莫迪政府对于推进印中边境基建，弥补与中国的基建差距的动力更强。

第二，提升边境地区全天候军事力量投送和后勤保障能力。印度的边境基建旨在“连点成线，连线成片”，将印度陆军大军团所在地、地区主要城镇和空军基地相连，形成较好的军事力量投送和后勤保障能力。例如，2019年底完工并运营的德布克—什约克—斗拉特别奥地公路(Darbuk-Shyok-Daulat Beg Oldi Road ，DSDBO)是印度在印中边界西段最重要的全天候战略公路之一，该条道路几乎与西段印中边界实控线平行，不仅将拉达克首府列城与拉达克印中边界最北部的空军基地斗拉特别奥地相连接，还可联通列城与南部的班公湖等地，形成了沿印中边界西段实控线的主干道路交通网络。(27)“Explained：The strategic road to DBO”，The Indian Express，June 16，2020，https：//indianexpress.com/article/explained/lac-stand-off-india-china-darbuk-shyok-daulat-beg-oldie-dsdbo-road-6452997/，visited on 11 November 2021.列城是印度陆军第14军驻地，印度不仅可将部队通过该条公路快速投送到边界线，还可为边防驻军提供源源不断的后勤保障。尼默—帕多姆—达恰公路(Nemo-Padum-Darcha Road)是连接喜马偕尔邦和拉达克地区最重要的快速通道之一，可供军队和相关军事及机械设备快速通过。(28)“Fiftieth Report on Provision of all weather road connectivity under Border Roads Organisation (BRO) and other agencies up to International borders as well as the strategic areas including approach roads An appraisal”，LokSabha，Parliament of India，https：//eparlib.nic.in/bitstream/123456789/783598/1/16_Defence_50.pdf，visited on 12 November 2021.该通道将喜马偕尔邦到拉达克列城的时间由12—14小时左右缩短到6—7个小时。此外，此前连接喜马偕尔邦至列城的两条道路一年仅有6—7个月时间可通行，而这条道路几乎可全年通行，目前这条道路基本开通，可供印度陆军通行。(29)“BRO’s nearly completed Nimmu-Padam-Darcha road ‘untraceable’ by enemy，will give 365-day connectivity”，Zee News，September 5，2020，https：//zeenews.india.com/india/bros-nearly-completed-nimmu-padam-darcha-road-untraceable-by-enemy-will-give-365-day-connectivity-2307793.html，visited on 12 November 2021.这条公路的战略意义在于，将拉达克地区与印度内陆更广大的交通网快速相连，为印度军队、物资、装备等全天候调动提供了便捷的快速通道。再如，巴里帕拉—恰多拉—达旺公路(Balipara-Charduar-Tawang Road)，连接阿萨姆邦和阿鲁纳恰尔邦，可将提斯普尔(Tezpur)陆军第4兵团总部所在地到达旺的旅行时间缩短至1个小时。此外，这条道路还可与印度第13号国家高速公路相连，确保全天候通达。(30)“Fiftieth Report on Provision of all weather road connectivity under Border Roads Organisation (BRO) and other agencies up to International borders as well as the strategic areas including approach roads An appraisal”.

第三，印度民族主义情绪助推边境基建。莫迪政府上台以来，印度积极营造一种在边界问题上的“受害者”形象，强调印度边境基建空虚是中国“侵略”印度边境地区的重要原因。例如，2014年10月，所谓“阿鲁纳恰尔邦内政部”以“边境地区空旷，中国经常深入印度领土冒险”为由，提议给边境地区每人5000卢比使他们移居印中边境的100个村庄。(31)“Arunachal sounds border alert—Non-development，migration will lead to ‘Kargil-like’ situation：Minister”， The Telegraph，29 October 2014，https：//www.telegraphindia.com/india/arunachal-sounds-border-alert-non-development-migration-will-lead-to-kargil-like-situation-minister/cid/1575559，visited on 12 March 2022.印度媒体经常夸大中国的所谓跨界行动，指出中国2010—2014年间的“越界”行动多达1612次，对印度防务造成严重威胁。(32)“82% Roads Along China Border Unfinished”，The Archive，29 June 2015，https：//archive.indiaspend.com/cover-story/82-roads-along-china-border-unfinished-31084，visited on 13 March 2022.2018年9月，印度军方在议会防务常务委员会上再次夸大中国威胁，指出中国2015年有500起“越界”活动，2017年350次，2018年截至到7月，大约有200多次。(33)Rajeswari Pillai Rajagopalan ，“India Is Still Losing to China in the Border Infrastructure War”，The Diplomat，September 21，2018，https：//thediplomat.com/2018/09/india-is-still-losing-to-china-in-the-border-infrastructure-war/，visited on 13 March 2022.《印度斯坦时报》报道称，2019年，中国军队的“越界”活动超过600次。(34)“India opens bridge in Arunachal Pradesh setting stage for China face-off”，The Hindustantimes，25 April 2020，https：//www.hindustantimes.com/india-news/india-opens-bridge-in-arunachal-pradesh-setting-stage-for-china-face-off/story-QBRkW8PKz0fhbT7WNYdUUN，visited on 14 March 2022.印度经常渲染其边境存在基建赤字，无法抵御中国对印度边境的“侵略”。(35)Sudha Ramachandran ，“India’s Worrying Border Infrastructure Deficit”，The Diplomat，19 June 2014，https：//thediplomat.com/2014/06/indias-worrying-border-infrastructure-deficit/，visited on 14 March 2022.因此，印度加快边境基建可以提升对中国“侵略”的抵御能力。加勒万河谷冲突后，印度对自身边境基建成果非常自信，认为中国对印度在边境地区的基建异常敏感，中国需要对印度的基建作出回应，把加勒万河谷冲突事件解释为中国忌惮印度边境基础设施建设导致的，因为以DSDBO为主要骨架的公路网可以连接拉达克首府列城(Leh)至喀喇昆仑山口( Karakorum Pass)。印方认为，中方由于敏感，在双方约定不修建临时或永久建筑的14号巡逻点搭建了两个帐篷，印度两度前往提醒导致冲突发生。(36)Ashok Pathak ，“Nathu La September 1967 and Galwan Valley June 2020：Lessons and Future Strategies for India ”，CLAWS，10 October 2020，https：//www.claws.in/static/IB-252_Nathu-La-September-1967-and-Galwan-Valley-June-2020-Lessons-and-Future-Strategies-for-India.pdf，visited on 14 March 2022.还有印度学者指出，加勒万河谷冲突是中国担心印度DSDBO公路网形成的战术优势导致的。(37)Vinay Kaura，"India’s Relations with China from the Doklam Crisis to the Galwan Tragedy." India Quarterly，Vol.76，No.4，2020，pp.501-518.随着印度的边境基建更加成型、边界巡逻更加有效，实控线地区的军事化正以前所未有的速度发生，印度所声称的利益在过去几年中已经到了一个关键点(sticking point)，因为印度军队在边界的存在是中国不愿意看到的，中国对DSDBO公路必须强烈反对。(38)Harsh V.Pant，“How the Galwan tragedy has clarified India’s vision”，Observer Research Foundation，18 June 2020，https：//www.orfonline.org/research/how-the-galwan-tragedy-has-clarified-indias-vision-68124/，visited on 14 March 2022.可见，印度推进印中边境基建具有强烈的民族主义情绪支撑，把中国视为其边境基建所要针对的目标。

(二)影响

边境基建具有重要的军事和政治意义，不仅能够突破地理和气候障碍，为军事力量部署和军事计划执行提供保障，还能够形成对对手的战略和战术优势，使国家具备在边境地区开展军事行动的能力。随着印度边境公路、军用机场、宿营地和前哨站等不断完善，印中边防部队巡逻相遇的几率大增，双方发生对峙和冲突的可能性加大。更为重要的是，随着印度边境基础设施建设不断完善，印度还增强了在边境挑衅的能力和意愿，强化了在边界问题上的顽固立场。

第一，增加印中边境摩擦和对峙风险。基础设施的完善，使得印度有能力在边境的栖息地为大量军队提供住宿空间，这些栖息地甚至可在零下45°的极端恶劣天气下，为部队提供全天候有效运转。(39)“Indian Army rapidly develops infrastructure for troops at LAC in Ladakh，northeast”，The Economic Times，May 26，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/indian-army-rapidly-develops-infrastructure-for-troops-at-lac-in-ladakh-northeast/articleshow/82906927.cms，visited on 21 November 2021.这些全天候基础设施为印军在边境地区巡逻运行提供了支撑。2021年2月印中达成脱离接触协议以来，印度警察部队的巡逻迹象不仅没有减缓，反而有所加强。(40)“ITBP to strengthen short，long-range patrolling at Indo-China border，says DG Deswal”，The Economic Times，February 24，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/itbp-to-strengthen-short-long-range-patrolling-at-indo-china-border-says-dg-deswal/articleshow/81189352.cms，visited on 20 November 2021.印度边防部队的巡逻频率上升，军力部署加强将增加两国冲突和对峙风险。

第二，增强印度边境挑衅的能力和意愿。从能力方面来看，莫迪政府时期发生的三次印中边境对峙事件，都发生在印度具有局部基础设施建设优势的地区。2014年楚玛尔对峙，发生于楚玛尔扇形区(Chumar sector)，印度具有通往该地区的边境公路和直升机停机坪，并且还拥有诺玛先进着陆场(Nyoma AGL)，而中国方面没有公路可直达该地区，仅有直升机停机坪对驻守部队提供后勤保障服务。楚玛尔的哨所能够窥视中国的领土和追踪中国部队在该地区的运动轨迹。(41)“India，China set to end 16-day Chumar stand-off by Saturday”，The Times of India，September 26，2014，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/india-china-set-to-end-16-day-chumar-stand-off-by-saturday/articleshow/43467644.cms，visited on 20 November 2021.印度凭借基础设施建设优势，主动挑衅，遭到中国的激烈反对并采取反制措施后，借敏感时机和场合，通过掌握信息发布的主动权搅动印度国内和国际舆论，向中国施加压力并试探中国的反应。洞朗对峙发生于印中边界锡金段，印度在该段修建了大量道路与军事碉堡等基础设施，而中方只建设了少量基础设施。(42)《印度边防部队在印中边界锡金段“越界”进入中国领土的事实和中国的立场》，中国外交部，2017年8月2日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677220/1207_677232/P02017080254137128 1020.pdf，登录时间：2022年3月13日该段边界是印度唯一能够对中国采取进攻性行动的地区，也是喜马拉雅边境上印度唯一拥有地形和策略优势的前沿地区。(43)“What’s behind the India-China border stand-off?” BBC News ，July 5，2017，https：//www.bbc.com/news/world-asia-40478813，visited on 21 November 2021.加之近年来武器装备的改善、山地武装力量的部署，也为印度在洞朗地区采取挑衅行动提供了支撑。(44)Nitin A. Gokhale，“India’s Uncompromising Stand Against China in the Himalayas Is Backed Up With Hard Power”，The Diplomat，July 31，2017，https：//thediplomat.com/2017/07/indias-uncompromising-stand-against-china-in-the-himalayas-is-backed-up-with-hard-power/，visited on 21 November 2021.2020年5月爆发的边境对峙位于两国西段实控线，主要对峙地点位于加勒万河谷、班公湖等地。印度于2019年底，修通了沿什约克河的DSDBO战略公路。加勒万河谷冲突发生时，印度部队已经修通了主干公路DSDBO到加勒万河谷的分支公路，全天候的投送和保障能力也使印度不急于在冬季之前结束对峙。在此次对峙中，印度开始利用其全天候战略公路投送冬季取暖设备、防寒服、食物、燃料、帐篷等物资。(45)“Amid tensions at LAC，Army prepares for long winter in Ladakh”，The Economic Times，September 16，2020，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/amid-tensions-at-lac-army-prepares-for-long-winter-in-ladakh/articleshow/78130007.cms，visited on 22 November 2021.可见，随着印度边境基础设施建设的不断升级完善，印度在边境发起挑衅的能力得到大大增强。

从意愿来看，印度正通过不断完善的基础设施建设，加强在边境地区“整军备战”。印度媒体宣称，随着边境基础设施的不断完善，印度陆军和空军的机动能力得到全面提升，部队击打能力大幅增强，特别是“阵风”战斗机部署、宿营地驻军条件改善等直接增强了印度陆军和空军的行动能力。(46)“One year post Galwan，Indian forces deeply entrenched along LAC”，The Economic Times，June 14，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/one-year-post-galwan-indian-forces-deeply-entrenched-along-lac/articleshow/83514628.cms，visited on 27 November 2021.加勒万河谷冲突一年以后，印度在印中实控线东段部署了两个打击部队，时刻保持对锡金和所谓“阿鲁纳恰尔邦”的关注，并在拉达克所有未解决的冲突点部署了5万兵力。(47)“A year after Galwan clash：India fortifies east as distrust levels still high”，The Economic Times，June 15，2021，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-fortifies-east-as-distrust-levels-still-high/articleshow/83520780.cms，visited on 2 December 2021.印度扬言，要与中国做好长期摩擦的准备。(48)“One year of Galwan clash：China still knocking at the door，India ready for a long grind”，India Today，June 14，2021，https：//www.indiatoday.in/india/story/one-year-of-galwan-clash-china-still-knocking-at-the-door-india-ready-for-a-long-grind-1814733-2021-06-14?utm_source=for-you，visited on 2 December 2021.此外，加勒万河谷冲突后，印度观察家基金会学者尼库加·迪普·辛格将强有力的基建与更加大胆的战略政策联系起来，认为印度在印中边境基建是为了应对与中国的战争，因为这能够增强军事投送能力。(49)Nikunj Deep Singh，“Strong border infrastructure and bolder strategic policy”，Observer Foundation foundation，24 October 2020，https：//www.orfonline.org/expert-speak/strong-border-infrastructure-and-bolder-strategic-policy/，visited on 15 February 2022.可见，印度完善印中边境基础设施，客观上增强了其边境挑衅能力，主观上增强了其挑衅意愿。

第三，强化印度在边界问题上的顽固立场。 近年来，印中边境对峙频发，其中一个重要的原因是印度向中方施压，要求继续澄清边境实控线，并试图形成印度对争议地区的实控现实。印度采取了包括边境基建等一系列措施加强对边境争议地区的实际控制。(50)林民旺：《印中战略合作基础的弱化与重构》，《外交评论》2019年第1期，第40—41页。随着印度边境基建的不断完善，印度边防部队可以到达以前难以巡逻的地方，印度强化在这些地区存在的可能性大大增强，这便让印度认为，它能够巡逻的地方都是其领土，否认争议存在。印度还试图通过全天候交通保障能力，推行其前进政策，步步蚕食争议地区，试图制造占领争议地区的事实。一旦实际占领成为事实，印度便强化了它在边界问题上的顽固立场，以便获得在边界谈判中的有利地位。2021年2月，中印两军达成部队脱离接触协议，随后双方在班公湖等地区实现了脱离接触，紧张态势有所降级。通过2021年7月末的第12轮军长级谈判，两军在果戈拉(Gogra)、温泉(Hot Spring)等地具有脱离接触的强烈意愿，但是在德普桑(Depsang)和典角(Demchok)等地区脱离接触的意愿十分脆弱。印方指责中国阻止其恢复在德普桑地区巡逻，尤其强调是中国在2020年5月以后单方面改变了德普桑地区的现状，所以在双方第11轮至第15轮军长级脱离接触谈判中，印方均要求恢复到2020年4月以前的状态，(51)“Disengage from Gogra and Hot Springs，restore patrolling rights in Depsang：India to China”，The Times of India，August 1，2021，https：//timesofindia.indiatimes.com/india/disengage-from-gogra-and-hot-springs-restore-patrolling-rights-in-depsang-india-to-china/articleshow/84927948.cms，visited on 24 November 2021.致使多轮印中军长级会谈没有取得实质性突破。实际上，印度在德普桑等地具有基础设施建设优势，并形成了常态化巡逻，(52)“India patrolled Depsang till months before LAC standoff”，The India Express，July 28，2021，https：//indianexpress.com/article/india/india-patrolled-depsang-till-months-before-lac-standoff-china-border-dispute-7425655/，visited on 25 November 2021.印度不过是想凭借这种优势强化其非法声索。

三、应对措施

由于印度边境基建不断完善，印度自恃在边境地区具备了抢占更多争议地区的能力，频繁挑战中国，印度官方和媒体舆论中展现出明显的进攻性安全思维。对此，中国应采取举措反制印度凭借全天候基础设施建设发起的挑衅行为，还应采取措施引导和改变印度进攻性安全思维，恢复建立两国信任措施，避免再次发生流血冲突事件。

第一，完善和升级中国境内基础设施，保持对印度的战略压力。2021年2月，两军达成脱离接触协议以后，印度依然不断采取措施加强在两国边境地区的基础设施建设，旨在为其全天候军事力量投送和军事后勤保障提供支撑。此外，由于印度与中国的边境信息基础设施建设存在“代差”，印度还加强与美国在地理空间信息共享以及边境监控等防务领域的合作步伐。印美签署了《地理空间合作基本交流与合作协议》。根据该协议，印度可以与美国实现地理空间的情报信息数据共享，此举将帮助印度获得一系列地形、航海和航空数据，提升印度自动化硬件系统、导弹和无人机打击的准确性。印度还与美国达成了更多战斗机和无人机的购买合同，(53)“Joint Statement on the third India-U.S. 2+2 Ministerial Dialogue”， Ministry of External Affairs，Government of India，October 27，2020，https：//mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/33145/Joint+Statement+on+the+third+IndiaUS+2432+Ministerial+Dialogue，visited on 22 November 2021.这使其可在边界地区对中国能够更好的跟踪与监视。

有鉴于此，基于印中边界线附近特殊的地理和气候特性，中国一方面应加强边境中方一侧的信息化基础设施建设，要充分发挥无人飞行器在监控印度边防动态中的作用，依托边防营地加强无人机设备的便携简易停机坪或停靠站台建设，提升对印度的边境基建活动和边防部队异常调动的监控跟踪能力，防止印度在中方巡逻空挡或监控死角地区蚕食中方领土，防止其通过在边界争议地区的基础设施建设和强化军事人员占领等手段制造实际控制边界争议地区的事实。同时，加强和完善印中边界地区电磁频谱相关基础设施建设和加强电磁频谱管理，提升信息传送能力。另一方面，完善和升级边界线中方一侧的交通基础设施，提升军事力量投送和军事后勤保障能力，提升对印度的边境挑衅行为的反应速度，防止印度全天候挑衅和冬季挑衅。

第二，恢复、构建信任措施。一是升级或谈判建立新的边境军事信任措施。由于2020年印度挑起的拉达克冲突事件严重破坏了两国间建立的《关于在印中边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》和《关于在印中边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》等信任措施，因此，双方当务之急是严格遵守边防部队不在边境地区开枪的原则。两国外交和军事部门应加强谈判，更新或建立更具约束力的信任措施，进一步防止擦枪走火事件演变为大规模流血冲突。二是避免散布针对彼此的不友好言论，强化双边解决思路，避免将第三方势力引入两国边界争端问题。印中在加勒万河谷地区发生冲突事件后，印度政府官员、媒体大量散布不实以及对华不友好言论，印度在与美日印澳和欧洲国家互动中，也明显把印中边界争端带入其外交活动中，这只能加深印中两国间的不信任感。因此，印度应在官方舆论上避免散布针对彼此的不友好言论，避免将两国边界议题带入与其他国家的互动。三是适时推动建立印中防长和外长“2+2”对话。当前印度与美国、俄罗斯等国都建立了外长和防长间的“2+2”对话机制，这为彼此进行战略协调和交换对重大国际事务的看法提供了重要的平台。印中边界问题是一个复杂的政治、外交和军事问题，建立常态化的外交和防务部门之间的沟通机制，有助于双方交换彼此意见看法、协调在重大地区问题上的立场、防止边界事态升级。四是建立前线指挥官间的热线电话。可就边境紧急事态进行沟通协调，避免小摩擦和小对峙演变为大规模流血冲突。

第三，紧密跟踪印度边境基建动态，并做好预案措施，防止印度挑衅。一是建立“监控—反应—行动”的协同联动机制。随时保持对印度边防动态的监控与跟踪，对印度越界基建和军事部署行动进行快速反应，凭借中国一侧的机动能力对印度的越界挑衅行为采取后发制人的行动。二是推动边防实战军事演习常态化。针对印方在印中边界常态化部署大量武器和人员的行动，中方应通过保持实战化军事演习，制定好应急预案，保持对印度的战略威慑。