网络募捐存在的问题及法律规制路径

徐美玲

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

随着互联网科技的发展，网络募捐正成为一种新型慈善方式。2016年8月民政部公布了首批13家慈善组织互联网募捐信息平台，网络募捐事业蓬勃发展。但网络募捐过程中也出现一些问题，给慈善行业的社会公信力带来严重的损害。应适用《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)对网络募捐进行规制，使之更规范，发挥更大作用。

1 网络募捐概述

1.1 网络募捐的定义

网络募捐是指个人、社会组织等主体在面对依靠自身能力无法解决的困难时，在网络募捐信息平台发布求助信息、寻求他人帮助的新型社会募捐形式[1]。网络募捐的主体是指符合法律规定有资格向社会公众进行募捐的主体。根据主体的不同，可以将网络募捐分为慈善组织网络募捐和个人求助网络募捐。慈善组织网络募捐是指慈善组织为了社会公益事业，在互联网募捐信息平台发布求助信息，属于寻求社会公众援助的非营利行为。网络募捐信息平台必须是民政部门公布的有公益网络募捐资质的信息平台。个人求助网络募捐是指个人以互联网为载体，向社会公开寻求物质帮助，解决自己及相关人当下的困难，受益人为个人及与其相关的人[2]。

1.2 网络募捐的法律性质

对网络募捐的法律性质，学术界主要有以下4种观点：1) 代理行为说。认为网络募捐的法律性质应属于代理行为，有两种解释：一种认为募集人是捐赠人的代理人，被捐赠人是相对人，募集人代理捐赠人与被捐赠人建立赠与合同关系；另一种认为募集人是被捐赠人的代理人，代理被捐赠人与作为相对人的捐赠人签订赠与合同[3]。2) 第三人利益合同说。认为在网络募捐关系中，募集人与捐赠人之间成立合同关系，捐赠人是利益第三人并享受该行为带来的利益[4]。3) 附义务赠与说。认为在网络募捐关系中，捐赠人与被捐赠人之间成立附义务的赠与关系。被捐赠人接受捐赠人财产后，必须按照事先约定的捐赠目的使用募捐财产[5]。4) 信托行为说。认为在网络募捐关系中，捐赠人是委托人，募集人和网络募捐信息平台是受托人，捐赠人出于信任交付自己的财物，由受托人按照委托人的意愿，对募捐款物进行管理或者处分[6]。综上，附义务赠与说明确了捐赠人和被捐赠人之间的关系，笔者认为将网络募捐的性质界定为附义务赠与最为合适。

2 网络募捐过程中存在的问题

2.1 监管不够严格

网络募捐操作便捷，运行高效，促进了慈善事业的发展，但网络募捐的虚拟性和秘密性使网络募捐信息的真实性较难分辨。如2016年的“罗一笑事件”，罗一笑凭借一篇感人肺腑的文章获得数百万的捐款(1)参见百度百科.罗一笑事件[EB/OL].(2016-11-30)[2021-06-02].https://baike.baidu.com/item/罗一笑事件/20246917?fr=aladdin.，事后被爆是骗捐。该事件降低了公众对公益救助所产生的慈善成就感[7]，严重损害了慈善事业的公信力。互联网的虚拟性和秘密性也对监管提出了挑战，政府出台了一系列指导性文件，虽然起到了一定的规范和约束作用，但诈捐、骗捐等现象仍难杜绝。网络募捐的监管理念仍是传统的以政府为主导的监管理念，监管权力较集中，弹性不足，没有充分发挥社会的监督作用。《慈善法》将网络募捐的监管职权赋予民政部门(2)参见《慈善法》第92条：“县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导。”，由民政部门对慈善活动承担监督检查职责，并对慈善行业组织进行指导。但民政部门的执法经验以及执法人员的数量难以满足监管需要，直接影响了监管机构的工作效率和工作满意度。慈善组织通过互联网开展公开募捐，需先制订募捐方案，在开展募捐活动前将募捐方案报民政部门备案，在民政部门指定的互联网募捐信息平台发布募捐信息(3)参见《公开募捐平台服务管理办法》第2条：“本办法所称公开募捐平台服务，是指广播、电视、报刊及网络服务提供者、电信运营商为慈善组织开展公开募捐活动或者发布公开募捐信息提供的平台服务。提供公开募捐平台服务的广播、电视、报刊、电信运营商应当符合《广播电视管理条例》《出版管理条例》《中华人民共和国电信条例》等规定的条件。通过互联网提供公开募捐平台服务的网络服务提供者应当依法由民政部指定，并符合《互联网信息服务管理办法》等规定的条件。”。这种监管方式虽然对人员不足的监管部门而言提高了工作效率，但也为不法分子留下了监管空白。

2.2 审核环节薄弱

网络募捐中出现求助人隐瞒自己财产状况骗取善款的现象，一方面，是求助人道德滑坡；另一方面，是因为网络募捐信息平台没有尽到严格审核义务。以北京水滴互保科技有限公司运营的水滴筹平台为例，水滴筹平台采用“线上材料审核+实地探访核实+医院直审通道”的审核机制，被认为是行业内较为严格的审核机制。求助人在水滴筹平台发布求助信息，需要提交身份证明文件、病情证明材料、家庭车产房产情况，水滴筹平台进行审核。目前，网络募捐信息平台的审核方式以形式审查为主，平台工作人员对求助人填写的“发起人声明”进行审核，但因医学、财务的专业性以及求助人与平台之间的信息不对称，网络募捐信息平台审核的结果不尽如人意。当前，个人大病求助需求量大，家庭财产状况核实比对复杂度高，网络募捐信息平台审核甄别力量有限，如何落实严格形式审查义务是网络募捐行业亟待改善的问题。

2.3 法律不完善

2016年颁布的《慈善法》，对网络募捐的规定仅限于第23条(4)参见《慈善法》第23条：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。”，对进行网络公开募捐的主体资格进行限制。《公开募捐平台服务管理办法》第10条规定，个人利用网络信息平台发布求助信息时，网络信息平台提供者应尽到风险提示义务(5)参见《公开募捐平台服务管理办法》第10条：“个人为了解决自己或者家庭的困难，通过广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商发布求助信息时，广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商应当在显著位置向公众进行风险防范提示，告知其信息不属于慈善公开募捐信息，真实性由信息发布个人负责。”。规定由信息发布者对求助信息的真实性负责，并没有规定网络信息平台需要对求助者发布信息的真实性承担责任，对信息平台风险提示义务的范围也没有进一步规定。对筹集善款的余额去向，《慈善法》第57条仅规定有约定的从约定，无约定的将余额用于相同或类似慈善项目(6)参见《慈善法》第57条：“慈善项目终止后捐赠财产有剩余的，按照募捐方案或者捐赠协议处理；募捐方案未规定或者捐赠协议未约定的，慈善组织应当将剩余财产用于目的相同或者相近的其他慈善项目，并向社会公开。”。但在实务中经常发生将善款挪做他用的事件，如“水滴筹诉莫春怡案”(7)参见(2019)京0105民初24711号民事判决书。，莫春怡认为将善款用于归还之前治病的借款并不违反筹款的目的，但法院认为赠与人的目的在于“救病”而不是“救穷”，因此判决莫春怡应返还筹集的款项。根据这一案例衍生出的问题，如求助人能否在网络募捐信息平台以外重复申请社会救助？一旦出现诈捐事件，网络募捐信息平台未经赠与人授权是否有权代表众多赠与人向求助人主张返还筹集款项？对这些问题，《慈善法》并没有作出统一的规定。

2.4 商业化严重

在法人类型层面上，民政部指定的互联网公开募捐信息平台的运营主体中有5家属于非营利法人：腾讯公益、联劝网、广益联募、善源公益、帮帮公益(8)参见《民政部关于发布慈善组织互联网公开募捐信息平台名录的公告》(民政部公告第434号)。。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)规定，营利法人是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人(9)参见《民法典》第76条：“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。”，非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人(10)参见《民法典》第87条：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”。在活动类型层面，互联网募捐信息平台是为慈善组织发布慈善信息的平台，是慈善募捐信息中介，本身并不是慈善组织。实践中，水滴筹、轻松筹等网络公开募捐信息平台的慈善筹款行为只是引流工具，保险业务才是真正的营收业务。根据水滴筹公司的招股书，水滴筹的主要业务包括3个方面：保险商城、医疗众筹和互助业务，其保险业务收入的占比由2018年的51.3%增至2020年末的89.1%(11)参见潇湘晨报官方百家号.“做公益”的水滴筹，其公司一年收入30亿！靠什么挣钱？今天这份招股书披露了[EB/OL].(2021-04-17)[2021-06-02].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1697293572883833863&wfr=spider&for=pc.。网络募捐信息平台面临的严重问题是逐渐成为商业机构的流量转化工具，但按照我国慈善事业的发展现状，正规运作的基金会又很难承担起目前水滴筹、轻松筹等网络募捐信息平台的责任。

3 网络募捐的法律规制路径

3.1 行政监管与平台自律相结合

互联网个人大病求助已成为我国多层次医疗保障体系的重要补充力量，网络募捐需规范化。应将民政部门的行政监管与募捐信息平台的自律监管相结合。目前，民政部门对慈善募捐的规制主要在于慈善组织的市场准入以及进入后的行为规范。民政部门应加强对网络募捐活动的监管，完善慈善组织的资格准入与登记制度，建立定期检查制度、网络募捐平台信息披露制度，公布善款的使用情况及余额去向，设定网络募捐信息平台收取管理费与服务费的标准，督促网络募捐信息平台对求助人进行严格审核，防止诈捐事件的发生。民政部门可设立专门的投诉部门，接受社会公众的举报，审查网络募捐信息平台是否按时划拨善款以及求助人信息的真实性。2020年8月，轻松筹、水滴筹、360大病筹等互联网服务平台共同签署《个人大病求助互联网服务平台自律倡议书》《个人大病求助互联网服务平台自律公约2.0》，进行行业自律监管。平台应将监管措施落实到人和物，实行严格的审查机制，要求发起人定期提供求助人治疗情况，监督善款的后续使用情况。在全国各地设立互联网服务平台办事处，以安排员工到医院实地走访等形式完成项目的前期审核，对利用假病历等方式发起项目的求助者设置“黑名单制度”。当发生骗捐、诈捐事件时，需妥善处理善款，将善款返还给捐赠人或者用于其他慈善活动，积极追究诈捐人和骗捐人的民事责任，维护网络募捐慈善事业的社会公信力。

3.2 完善平台审核机制

综合考虑网络募捐信息平台的营利法人性质、个人大病求助需求量以及互联网运行情况等因素，互联网公开募捐信息平台应承担严格形式审查义务。首先，提升网络募捐信息平台的独立性[8]，避免一个求助人在多个平台发起求助，引发道德危机。其次，引入医学、财务专业人才对求助人提供的大病情况和家庭财产情况逐一进行核实。最后，网络募捐信息平台有权要求发起人定期提交求助人治疗情况说明、所筹款项使用情况说明，改变网络募捐信息平台仅在收到举报后进行相关核实工作的现状。大部分网络募捐信息平台是以营利为目的有限责任公司，并非慈善组织，网络募捐信息平台应在获得合理利润的同时，加大对平台安全维护的投入，建立健全网络募捐信息平台审核机制，配备与求助规模相适应的审核监督力量。

3.3 完善网络募捐立法

首先，应在《慈善法》中加入网络募捐专章，将个人网络募捐纳入《慈善法》的调整范围。将个人网络募捐行为合法化，确立多方主体的资格，明确权利义务关系。互联网个人大病求助应属于个人网络募捐行为范畴。其次，明确网络募捐信息平台与赠与人之间的权利义务关系。众多赠与人在网络募捐信息平台上阅读《用户协议》后通过确认金额、点击支付等方式向特定求助人进行网络赠与活动，赠与人与网络募捐信息平台之间形成网络服务合同关系，双方之间的权利义务关系应该按照《用户协议》予以规制。当发生诈捐、骗捐事件时，网络募捐信息平台是否有权代表众多赠与人要求返还筹集款项，应在《用户协议》中予以明确，网络募捐信息平台对赠与人赠与的资金负有妥善保管义务与监督义务，应当严格监督善款的使用，杜绝失信事件的发生。再次，明确网络募捐信息平台与发起人之间的权利义务关系，发起人通过网络募捐信息平台发布求助信息，二者之间成立委托合同关系，发起人将自身募捐的权利暂时交由网络募捐信息平台，平台审核后接受发起人的救助委托，帮助发起人公开募集款项，发起人应承担诚实信用义务，保证提交的募捐信息真实准确，无隐瞒与虚构的情形，网络募捐信息平台负有严格形式审查义务。最后，发起人与赠与人之间的行为性质应属于附义务的赠与合同关系，根据《民法典》第661条的规定(12)参见《民法典》第661条：“赠与可以附义务。赠与附义务的，受赠人应当按照约定履行义务。”，赠与附义务的，受赠人应当按照约定履行义务。因此，发起人应承担保证披露的信息真实、准确、及时的义务，当合同所附义务无法实现时，赠与人享有撤销权；当赠与人撤销赠与时，剩余财产应当归全体赠与人共有或按照赠与人的意志进行处置。

3.4 吸收借鉴商业模式

2018年《民政部关于发布慈善组织互联网公开募捐信息平台名录的公告》(民政部公告第434号)中公布的20家互联网公开募捐信息平台中仅有5家平台运营公司的性质属于社会组织，其余15家网络募捐平台运营公司的性质为有限责任公司。公司性质的互联网公开募捐信息平台自设立以来，筹集的资金数额以及运行的效率有目共睹，一方面，是因为公益的初心；另一方面，营利性与经济性是其动力来源。网络募捐平台商业化显著提高了慈善事业的运行效率，对商业化的网络募捐信息平台进行合理的监管，可以促进慈善事业的发展。基金会等慈善组织可以吸收借鉴商业性网络募捐信息平台的人事制度、财务制度以及完备的配套措施。在人事制度方面，积极招募专业化程度高的技术型人才和管理型人才，打造高素质的人才队伍，为慈善组织注入新的活力，提高慈善组织的办事效率。在财务制度方面，进行科学的规划，对市场进行充分的调研，建立一套专业化、科学化的长效筹资机制，完善财务会计制度，公开组织接收和分配资源的条目，定期审计并如实披露，提升慈善组织的信誉和影响力。在配套措施方面，如完善信息公开制度，使专业人员与受助人对接，完备的配套措施能够为制度的推行带来强大的动力。

4 结束语

网络募捐为真正处于危困中的人带去了生的希望，尤其是个人大病求助项目为我国多层次医疗保障体系的发展贡献了重要力量。为保障个人大病求助项目有序开展，民政部门应加强对网络募捐的监管，平台也需要加强自律，立法者需要调整《慈善法》以适应慈善事业的发展，共同营造和谐健康的网络募捐环境，提升民众对慈善事业的信心，促进慈善事业健康有序发展。