“三治融合”视域下基层社会面临的主要风险及防控路径探析

张倩倩

（西华师范大学,四川 南充 637000）

1 研究缘起与文献梳理

习近平总书记在党的十九届六中全会上指出，“时刻准备应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，以不畏艰险、攻坚克服的勇气，不断把中华民族伟大事业推向前进”[1]。基层作为国家治理的基础，同时也是防范社会风险的前哨，基层社会风险防控的效能直接影响整个社会风险治理体系的效果。尽管近些年来基层社会风险防控成绩斐然，但基层社会风险防控仍存在公共服务风险、生态环境风险、社会管理风险等问题，无法满足农村社会进一步发展的需求，同时进一步加剧了基层社会风险治理内容的复杂性和任务的艰巨性。因此，探索基层社会风险防控的路径迫在眉睫。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要基层社会治理创新，完善基层社会治理体系[2]，基层社会治理创新实质上是不断推陈出新治理结构和治理手段，以多元共治思维推动治理结构生成，提升化解基层社会矛盾纠纷效能的过程。构建自治、法治、德治三者相结合的乡村治理体系，是浙江“枫桥经验”的最新发展成果。“三治融合”起源于浙江桐乡市高桥镇，通过组建百姓参政团、百事服务团、道德评判团，在维护社会稳定发展、防范控制社会矛盾等方面表现出良好效果。“三治融合”作为基层社会治理的金钥匙，得到党中央的肯定，为基层社会风险防控提供了思路和方向。

与此同时，国内学者围绕基层社会风险、“三治融合”等议题展开了深入讨论。关于基层社会风险，杨艳文认为，在基层社会治理现代化的过程中，会出现乡村社会割裂、乡村公共决策失误、村集体债务累计、基层组织内卷化等风险，从权责关系、利益诉求、财政资源配置与项目验收方式、人才队伍建设等方面提出优化措施[3]；杨倩云以CBDM为基础，认为有效治理基层社会风险主要包括风险治理理念塑造、社区为本机制转换、协同共治行动转向、底层反馈综合监测等内容[4]；张军从社会基层风险共同体理念、塑造政府社会多角色力量协调配合总体制度体系、社会风险预防综合行动策略三个维度设计应对基层社会风险综合治理体系[5]。关于乡村“三治融合”研究，在乡村法治方面，各学者主要研究了法治对于防范化解基层社会风险的重要意义、面临的现实困境以及法治能否在基层有效落实等问题。符晓冬认为，防范化解基层社会风险应从制度和环境层面对其进行系统构建，法治化途径是必然方式[6]；围绕基层社会风险和“三治融合”问题，谌千慧认为，“三治融合”为基层社会稳定风险治理提供新的视域，以自治为平台，法治为保障，德治为支撑构建基层社会稳定新格局[7]；卢芳霞着重从现实实践的角度思考，提出以“合”“稳”“预”“活”提升基层防范社会风险的统筹能力、控制能力、预警能力和应变能力，“三治融合”对于基层社会风险防控具有重要现实意义和实践指导作用[8]。

可见，围绕基层社会风险防控等问题，学术界已进行了相关研究，但仍有较大的拓展空间。总体上看目前的研究主要侧重于对“自治”“法治”“德治”某一方面进行阐释，或者从宏观角度进行基层社会风险防控体系构建，乏于对深层次探析基层社会风险防控优化路径的研究。基于此，本文以“三治融合”为视角，深入讨论基层社会风险防控面临的困境，并对原因进行有针对性的分析，从而提出化解基层社会风险的有效路径。

2 基层社会面临的风险

2.1 公共服务风险限制基层服务质量和水平

基层建设中公共服务不到位，处处隐藏着社会风险，如果处理不当会严重影响基层部门公共服务的质量和水平。如今基层公共服务风险主要包括三类。其一，服务主体治理重心偏移。当前在基层治理过程中，地方政府为了完成经济指标，就会弱化对于基层教育、医疗及社会保障等公共服务的投入，两者无论在资金还是人力物力的投入上都处于不平等的地位，这种现象会引发服务效率低下、民众对政府信任感下降等一系列风险问题。其二，服务工作内容质量低下。地方政府在履行公共服务职能时，会将部分任务下派给基层社区，即社区工作站，由社区提供公共服务资源分配及工作人员的下派等方式，容易造成基层职能的偏移，由此，社区自治组织工作内容在整体上处于较低水平状态。现阶段，随着市场经济的发展，基层群体生活水平逐渐提高，自主意识逐渐增强，对公共服务便提出了多元化、高层次的要求，在医疗、教育、养老、环境、福利等方面希望得到政府更充足的资金和设施供给。这种自上而下的公共服务供给机制与基层经济的发展已脱节，导致供需结构严重失衡。

2.2 生态环境风险威胁基层群众健康生活

环境问题是目前中国面临的重要问题之一，“十四五”发展规划明确提出，“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴，生态文明建设实现新进步”，这都要求基层地区要增强辨别生态文明风险的能力，提高生活水平和质量。与城市生态建设相比，农村地区存在的生态环境风险更加严峻。其一，环境问题带来人群健康风险。专家表示，环境污染与人类肺癌发病率及死亡率的升高有显著关系。国内外大量流行病学研究表明，短期暴露于二氧化硫、PM2.5等高浓度污染物中，会对人体健康造成不同程度的损伤，人群超额死亡率增加。其二，环境问题引发社会稳定风险。近几年环境污染事故频频增多，广西龙江河镉污染事件、大连群众抗议化工PX项目事件、浙江群众反对废水排海事件等环境投诉事件逐年增长，这些事故与农村群众生活息息相关，并有赔偿成本高、公众关注高等特点，因此容易引起社会的动荡和不安，影响社会的稳定和良好秩序。

2.3 社会管理风险阻碍基层自治发展

基层社区作为微观管理单位，是形成特定人口和特定生产生活方式的重要场所，其能够反映广大农民群体的社区认同感。基层社区作为一个多功能复合场所在受到重视的同时，内部管理存在严重的挑战。其一，政府的主体性管理可能会降低基层社会权利保障水平。具体来看，现代基层治理沿袭了传统“重管理、轻服务”的行为模式，政府依旧是主要的行政力量，当前对地方政府绩效考核增加了文化、生态、服务等指标，由于考核指标的模糊性，农民对于高质量公共服务的追求依旧得不到满足，基本社会权利的保障维持在低水平状态。其二，管理性风险不利于基层民主建设。现阶段多个农村社区推行网格化管理，通过发现、立案、派遣、结案闭环管理提升基层社会综合治理效能，但在具体实施过程中暴露出功能定位不准确、缺乏自治空间等一系列问题。政府在网格化管理中本应承担更多的服务角色，却在具体操作时深入到基层内部，加上冗杂、不完善的规章制度，导致其失去了维稳高效的意义，不利于基层民主建设，基层自治空间被严重压缩。

3 基层社会风险防控路径

3.1 理念：培育“三治融合”理念，以基层党组织为核心构建民众协同的基层社会稳定体系

3.1.1 加强“三治融合”整体性理念的教育和引导，提升基层干部稳定基层能力

其一，基层干部应注重提升政治觉悟，提高在组织事务中的办事能力与水平，发挥在基层社会风险治理中的领导作用，切实保障基层群体的合法权益，使其成为一支具有高素质、专业化的基层领导干部队伍。其二，“村两委”应明确自身职责，处理好与村务监委会之间的关系，真正发挥监督作用，在村民中树立公平公正的良好形象。同时增强协调各方处理风险矛盾的能力，在风险事故发生时，能够第一时间掌握基本情况，在同领导干部及基层自治组织充分讨论后要及时拿出解决问题办法，将风险危机扼杀在萌芽状态。其三，由于基层地区交通设施不发达，法律援助无法深入基层，基层领导组织必须联合法律援助机构在基层内部建立多个分支机构，为基层群众提供法律咨询、风险矛盾调解、宣传普法知识等服务，从而在一定程度上缓解基层组织处理事务的压力，既提升基层群众法律意识，又增强基层防范风险、化解矛盾的效能。

3.1.2 加强“三治融合”整体性理念培育，促使基层群众向“由民做主”观念转变

现阶段在市场化城镇化背景下，乡镇地区原有的村规民约作用逐渐淡化，而现代化、法治化治理方式还未在乡镇建立，甚至在一些偏远乡村人们没有这方面的认知，因此基层组织应培养基层群众的主体意识，促使其观念由“为民做主”向“由民做主”转变。党的十九大报告指出，“要不断推动国家治理体系现代化，推动社会治理重心下移”，因此应着力改变传统的管控思维，在“一站式”法律援助机构服务、健全农村基层依法治理机制的基础上，按照“三治融合”的原则，建立以基层党组织为核心、基层自治组织为主体、民间社会组织为支撑的功能齐全、作用突出的组织架构，鼓励群众积极参与基层风险与矛盾治理工作，为基层风险防范、矛盾化解、社会稳定积极建言献策，从而有效预防基层各类社会风险和矛盾的发生。

3.2 路径：打破“三治融合”治理依赖行为，搭建基层社会风险防控平台

3.2.1 强化以自治为核心，切实保证基层群众权益

基层政府及自治组织要从多方面为基层群体提供防范风险的优质服务。其一，积极搭建基层社会风险防控平台。健全基层领导队伍建设，完善中央、省市、县、镇、区社会问题调查解决五级网络，建立地方基层政府财政支撑平台、基层社会风险防控平台、村务代理平台，重点组建基层政治利益调解团队和社区维权团队，完善相关利益纠纷处理和评价机制，引导农民有效参与基层自治，从而形成科学有效政治决策，加强基层民众对国家政权的认同感，进一步达到顺利化解矛盾、规避风险的效果。其二，在风险管理中基层政府及组织要充分保障农民的经济利益。现阶段财富的积累加重了社会分配不公现象，因此，地方政府必须要整合区域经济资源，将其最大化分配到基层社区治理中。在基层党组织引导下，健全基层经济风险和矛盾队伍，同时要定期走访村民，真正做到知民情、解民意，切实保障基层群众权益。

3.2.2 强化以德治为支撑、法治为保障，共建基层社会风险防控平台

村规民约是村庄在某一时期内约定俗成的产物，随着城镇化市场化发展，现阶段具体实践中的村规民约渐渐流于形式，在面对公共风险时往往失去效力，因此基层组织应通过评选道德模范并给予福利、引入新乡贤或修建图书馆等方式，鼓励基层群众积极参与风险防范工作，提升基层群众文化素养，以新理念+传统文化的结合模式抗击新型社会风险。法治对德治有一定的规范作用，进行风险防范，必须要在法律制度上创新。一方面，必须划分不同层次、不同主体的法律责任。在横向上，完善“政府—组织—村民”责任分配体系，纵向上厘清“上—中—下”法律承担体系，从而实现“分层式”基层社会风险防控责任安排。另一方面，探索“知行合一”基层社会风险防控行动框架。各基层政府、党员干部要充分发挥党的统一领导优势，强化依法办事能力。同时，在选拔干部时，要求其既要政治过硬，也要专业本领过硬，具有应对重大风险的能力，从而共同解决基层风险和纠纷。

3.3 制度：健全综合性制度设计，构建“三治融合”基层社会风险防控机制保障

3.3.1 线上+线下新型模式，打造快速化基层社会风险防控机制

现阶段随着基层经济的发展，基层群体的需求越来越多样化，对应的风险和矛盾也逐渐增多，为解决此问题，必须要重视基层网络化服务机制，具体可通过建立网络平台，例如公众号、手机APP等方式，打造面向全体基层群众的一体化数据库建设，“打通党委、政府、社会和居民间的数据壁垒，从而提升规范化、专业化运营水平”[9]，同时将基层硬件设施细化，增强基层硬件服务设施的综合能力，在面临风险时，真正做到为民解忧，促进基层政府、基层自治组织与基层群众之间的融洽关系，提升基层群众社会认同感。在线上推行网络化解风险机制的同时，在线下设置风险民事代办制度，分为专业代办员和服务代办员两类，确保每位民众的需求都能精准分类并妥善解决。

3.3.2 健全“三治融合”配套制度规范，推动基层社会风险治理现代化

在建立健全“三治融合”基层社会风险防控机制过程中，要以自治为核心、德治为支撑、法治为保障，构建顶层设计、上下一体的基层社会风险防控制度机制。仅仅依靠自上而下的顶层设计无法落实基层社会风险防控的要求，必须将基层群众的认识和需求放在首位，积极听取基层群众意见，健全自治防范制度机制，同时结合法治机制的约束作用，联合道德文化规范制度的软性约束力，发挥“三治”中每一部分的作用，彼此之间搭建桥梁，以“三治”合力化解基层社会风险和矛盾，推动基层社会风险治理现代化。

4 结语

党的十九届四中全会明确提出“构建基层社会治理新格局”，基层社会风险防控越来越成为基层社会治理的要求，因此提升基层社会风险防控效能迫在眉睫。按照激发自治内在动力、强化法治外力保障、提供德治辅助支撑的原则，构建自治、法治、德治相互融合的基层社会治理体系，将以“三治”理念构建民众协同社会稳定体系、以“三治”行为构建基层社会风险防控平台、以“三治”制度设计构建基层风险防范机制有机结合，共同建设共治共建共享的基层社会风险治理新局面，探索基层社会风险防控有效路径，提升基层社会风险防控化解能力。