论我国监察法律制度的立法完善

牛忠志，李泽君

（河北大学 法学院，河北 保定 071000）

引言

2018年颁布的《监察法》只是狭义监察法，除了狭义的监察法以及宪法关于监察规定部分的内容，广义上还包括刑法、刑事诉讼法中关于打击职务犯罪的规定。狭义的监察法只是反腐败法律制度的基干，倘若国家仅靠监察法治理腐败行为，明显是不充分[1]。因此，我国一直注重整合刑法、刑事诉讼法和监察法的力量进行反腐斗争。2015年的《刑法修正案（九）》，对贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节的犯罪分子新设了终身监禁制度；2018年修改的《刑事诉讼法》，增设了缺席审判制度，对逃匿、死亡的贪污贿赂罪犯仍可判处没收刑、罚金刑，追缴赃款赃物。2018年颁行的《监察法》，明确了我国监察机关的地位，扩大监察监督的范围，赋予了监察机关强大的监察权。迄今为止，我国基本上形成了以《监察法》为主干，整合各有关法律相应内容的广义上的监察制度体系，为规范公职人员行使公权力，促进国家廉政建设，提供了基本遵循。

一、我国监察制度的立法现状

然而，在2021 年十九届中央纪委五次全会上，习近平总书记强调，党的十八大以来，尽管党风廉政建设和反腐败斗争取得了历史性成就，但形势依然严峻复杂。必须清醒看到，腐败这个党执政的最大风险仍然存在，存量还未清底，增量仍有发生[2]。这其中的一个重要原因是我国监察立法发展起步较晚，目前仍属于起始阶段，监察法律制度尚存在诸多法律疏漏。

（一）事前预防腐败机制的不足

我国一直强调严惩触犯职务犯罪的公职人员，却缺乏构建完善的预防腐败机制，尤其是无公务员财产公示制度，对公务员及其近亲属财产收入难以形成有效约束。

1. 我国公务员财产公示制度发展进程曲折

2017年修订的《领导干部报告个人有关事项规定》，也仅限于内部财产报告审查，无公示财产规定。面对贪腐经验丰富的职务罪犯，缺乏群众的有效监督易致执行审查机制流于形式，省部级干部的“落马”也几乎无一是因财产审查而东窗事发。遗憾的是，2018年《监察法》作为监察法律的集大成者应对以上具有监察性质的行政法规借鉴与补充，但其既无审查监察公职人员及其近亲属财产收入的规定，也无公示其财产的要求。纵使百姓“千呼万唤”，公务员财产公示制度仍是“犹抱琵琶半遮面”，一直停留在国民的愿景之中[3]。

2. 各监察法律之间关于法律调整的主体范围衔接存在问题

依据《领导干部报告个人有关事项规定》第三、四条，审查财产的主体仅限于领导干部及其配偶、子女，其父母、兄弟姐妹、亲友、司机等其他关系人未纳入审查范围。《刑法》的“利用影响力受贿罪”，其犯罪主体即关系人的范围较大，包括亲友、下属等关系密切的人。而《监察法》第十五条规定的监察范围包含所有行使公权力的公职人员，但并未将公职人员的近亲属等关系人纳入监察范围，缺乏对关系人腐败行为的有效预防机制，也与其他反腐法律在调整主体之间存在衔接问题。现实中，关系人贪腐情况严峻，即使事后对行为人予以严惩，其行为已造成国家的重大损失。若无监察法的预防与监察功能，刑法难以有效发挥其保障作用，难以及时对腐败关系人以刑罚制裁。

（二）检举人制度的瑕疵

目前，我国监察法、司法解释等皆有关于检举制度的规定，但这些规定较为简单，不够详细，存在立法瑕疵。

1. 对于举报职务犯罪、职务违法的举报人，我国法律未明确规定对其保护、奖励的主导机关

根据《最高人民检察院、公安部、财政部关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》第八、十、十二条，检察机关具有保护、救济举报人及其近亲属的权力和义务，该举报人的范围当然包括了举报职务犯罪、职务违法的举报人。《监察法》第六十四、六十五条规定，监察机关负责处理监察对象对检举人报复陷害，以及监察人员泄露举报事项、举报受理情况和举报人信息的行为。由此可见，监察机关也具有保护检举人的权力和义务。而对于保护、奖励举报职务违法、犯罪的检举人的主导地位归哪个机关，法律未明确规定，存在主体混乱问题。《监察法》也未对保护检举人设立专门机构，保护检举人的力度有所欠缺。我国更需确立一个机关为保护举报职务犯罪、职务违法的检举人的主导机关并在其中设立专门保护机构。若保护机构多元化，各机构可能会相互推诿，也会削弱检举的保密性。在泄密后，非但不利于查处腐败案件，也不利于追查、惩处泄密人员。

2. 我国没有检举罚金分享制度，仅有举报职务犯罪奖励制度

《关于保护、奖励职务犯罪举报人规定》第十六条规定，每案奖金数额一般不超过二十万元。举报人有重大贡献的，经省级人民检察院批准，可以在二十万元以上给予奖励，最高不超过五十万元。有特别重大贡献的，经最高人民检察院批准，不受上述数额的限制。该法条限制了奖励力度，且奖金偏少不利于鼓励检举人的积极性。从功利主义角度看，检举人冒着巨大风险举报公职人员的违法犯罪行为，若无丰厚的奖赏，除非涉及本人利益，否则任何举报都是得不偿失。

（三）监察机关缺乏有效的外部监督机制

监察机关由纪委和反贪局合并组成，既有党政机关性质又有司法职权，立法赋予其行使监督、询问、留置、调查等多项权能。若不能对强大的监察权进行更为严格的监督，则极易滋生腐败。但在法律规定或在监察实务中，对监察机关外部监督比较软弱。

1. 国家权力机关对监察机关监督乏力

《监察法》第五十三条规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，并向其做专项工作报告。虽法条规定人大对监察机关有监督权，但2020 年8 月十三届全国人大常委会第二十一次会议，国家监委才“首次”向全国人大常委会报告专项工作，且将报告范围限制在反腐败国际追逃追赃工作情况内，不包括其他反腐情况的报告。同时，为防止监察信息的泄露，所以法条规定的是“专项报告”，与《宪法》第九十二条规定“国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作”对比，限缩了监察机关的报告范围[4]。

2. 司法机关怯于监督

《监察法》第四条规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。但在实务中，由于监察机关拥有强大的监察权，审判、检察、公安机关也受其监察，其往往因不敢“得罪”监察机关而未能有效与监察机关“互相制约”。

3. 社会监督没有具体的机制而难以落实

虽然《监察法》第五十四条规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。但是法条对于如何公开、何时公开监察工作信息，以及公开信息的范围皆没有明确规定。在实践中，监察工作信息的公布时间较为滞后，公布渠道较为单一，公布内容不够清晰，这不利于社会舆论对监察工作的监督[5]。

（四）职务犯罪的罪犯所处制裁偏轻

广义上的监察制度包括反腐刑法及刑事诉讼法，打击职务犯罪最终还需靠刑罚强力制裁。但在刑事立法上对职务犯罪配置的财产刑偏少，在司法审判上一般对触犯职务犯罪尤其是贪污受贿罪的犯罪分子判处的刑罚偏轻，且对其缺乏非刑罚制裁措施，削弱了对罪犯的震慑力。

我国在立法上对贪污罪等职务犯罪的主刑配置较重，但司法判刑往往较轻。例如，2019 年中国国际贸易促进委员会内蒙古自治区委员会原党组书记李世镕受贿上亿元、贪污93.23 余万元、挪用公款1.5 亿元，给国家造成1.8 亿余元的巨额经济损失，被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产[6]。与之对比，2013 年四川省遂宁市中级人民法院因刘玉珊集资诈骗、非法吸收公众存款共6 242.68万元，扣除已退还的赃款，尚欠集资款项人民币5 814.795 万元，以集资诈骗罪判处其无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。李世镕案涉及赃款更多，其侵害的是公共财产，致使国家利益遭受特别重大损失，而刘玉珊侵占的是私人财产，其社会危害性相比较低，但二者却判处相同刑罚，明显不妥。

我国刑法对职务犯罪配置财产刑偏弱。职务犯罪包括三大类：侵犯公民人身权利民主权利的犯罪、贪污贿赂犯罪、渎职罪。但是并非所有职务罪犯，法院都可判处财产刑。例如，挪用公款罪、巨额财产来源不明罪、滥用职权罪、徇私枉法罪等，法无明文规定需判处财产刑。同时，刑法仅在介绍贿赂罪、对有影响力的人行贿罪、私分罚没财物罪、私分国有资产罪等少数几个罪名的刑罚中规定了罚金刑。即使贪污罪、受贿罪的刑罚包含“没收刑”，但在司法实务中一般只对罪行极其严重并被判处有期徒刑十年以上的罪犯适用。总体看来，职务犯罪适用财产刑的比例偏低，造成罪犯愿“牺牲一人，幸福家人”的局面，反腐效力也会大打折扣。

犯罪分子接受刑罚后的相关制裁措施不足，警戒力度不强。触犯金融犯罪的公司高管即使刑满释放后仍有从业禁止令，登上法院“老赖清单”的人也会承担偿还债务之外限制高消费的法律后果，而对负隅顽抗，不肯如实供述其贪污受贿财产的职务罪犯，其人身危险性、社会危害性较前两者更大，却缺乏刑满释放后的禁止性制裁措施，其在刑满释放后仍可能利用担任要职期间积累的人脉关系“东山再起”[7]。

二、监察制度文化宝库中的“他山之石”

在法治发达的国家以及我国香港地区，先后建立了公务员财产公示制度、检举人制度、对监察机关的外部监督制度，以及注重对贪污贿赂罪犯的财产刑等反腐法律机制，成为世界法律文化中的瑰宝。

（一）公务员财产公示制度

美国的《政府道德法案》、日本的《国家公务员伦理法》、法国的《政治家生活财产透明度法》等皆规定了政府官员及其家属的财务申报公示制度。综合比较各国的公务员财产公示制度的情况，可概括为以下方面。

1. 申报财产的公务员的级别要求有所不同

新加坡、俄罗斯等国要求所有公务员都要申报财产，不分级别。而美国、韩国等国则规定高级公务员才需申报财产。此外，设立公务员财产公示制度的国家中，大多数都规定申报财产的公务员的近亲属也需申报其个人财产。

2. 财产申报内容以及公开方式的异同

各国规定财产申报的内容大同小异，主要包括债权、债务、动产、不动产、有价证券以及可能与公职发生冲突的利益等财产，范围广泛细致。但是，各国对财产申报的公开方式则有所不同，主要有三种模式：（1）公开原则，落实公众监督权，如法国；（2）有限公开原则，如美国除了国家安全部门或其他不宜暴露身份的官员外，其他公职人员均应申报并公开个人财产；（3）保密原则，如泰国在打击贪腐的同时为避免民众对政府贪腐的抨击，只要求公务员申报个人财产而不向社会公开相关信息[8]。

3. 违法申报的法律责任

各国对违反者规定了相应的纪律、行政处分以及罚款乃至刑罚，以严厉的法律后果迫使公职人员遵守该制度。例如，美国审查机关对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的公职人员予以行政处分，并将案情通报联邦司法部长，司法部可对该违反者向法院提出民事诉讼甚至是刑事诉讼[9]。

（二）美国完善的检举人制度

美国的检举人制度保护对象既包括举报政府官员违法犯罪行为的政府雇员，也包括检举公司、公益事业单位中违法犯罪行为的工作人员。其规定较为完善，其中有益之处值得我国借鉴。

1.确立了保护检举人途径的专门化

《举报人保护法》规定，机关领导不得对“告密”雇员的任命、晋升、绩效评估、薪酬、福利、培训等其他重大决定打击报复。雇员发现有上述情况的，既可向法院提起人事诉讼，也可向奖惩制度保护委员会提出上诉或者向特别顾问办公室提起申诉。此外，2012 年奥巴马总统还签署了《加强检举人保护法案》，设立“检举人保护巡视员”，加大对打击报复检举人的行为的惩处力度。

2. 设立检举人分享罚金制度

美国的1989 年的《吹口哨人保护法》中的核心部分就是检举人分享罚金制度，以激发民众检举的积极性：司法部在收到举报人投诉、告发并决定作为原告或证人参与起诉的，举报人可以分到赔偿额的13%至25%；司法部不参与的，举报人可自行调查、起诉，可分到罚款的25%至30%。政府无须将纳税人的钱奖励给检举人，其分享的是公权力对腐败者的罚金[10]。例如，2020 年美国证券交易委员向一名举报人支付1.14亿美元，并且其自2012年以来已向108 名举报人发放了约6.76 亿美元，所有款项均来自证券交易委员对违反证券法者惩罚的罚款。

（三）我国香港地区对监察机关的外部监督制度

香港廉政公署全权独立处理香港特别行政区的一切反贪工作，在拥有强大监察权的同时，也受其他机关、社会更为严格广泛的外部监督，以防止其腐化。

1. 四大咨询委员会的监督

香港行政长官委任社会贤达组成防止贪污咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、贪污问题咨询委员会以及社区关系市民咨询委员会。四大咨询委员会全方位监督廉政公署监察工作的正常运行，包括向廉政公署提供监察整体工作方针、要求审阅所有完成的防贪研究报告、建议防止贪污研究的优先次序等[11]。

2. 社会舆论的监督

廉政公署自觉接受社会舆论监督、媒体监督，通过新闻发布会以及网站公布监察工作信息等形式，方便公众对廉署的监督。例如，廉政公署和律政司主动向新闻界透露重大贪污受贿案件的相关过程细节，每周还会印发“廉政案件排期表”，保障公民的知情权，使社会公众提前获悉法院审理腐败案件的案情[12]。

（四）新加坡关于贪污贿赂罪犯财产刑的法律制度

新加坡反腐的口号是：“让腐败者在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产！”新加坡刑法尤其注重对触犯贪污贿赂犯罪的公职人员处以财产刑，并且加重财产刑的惩罚力度，加强对赃款赃物的追缴。

1. 新加坡法律加重对贪腐人员的惩罚

在1960年新加坡制定了《预防腐败法案》，又相继出台《公务员惩戒条例》、《不明财务充公法令》，其中针对不同职务的公职人员“量身”制定了不同的罚金刑和自由刑。同时，附加额外的罚款，包括将入职以来每月薪金的40%比例积累下来的全部公积金和养老金上缴国库[13]。

2. 新加坡法律注重对贪污贿赂罪犯财产的没收，以加强对赃款赃物的追缴

新加坡的《刑法典》《没收贪污所得利益法》中规定，在审理贪污贿赂犯罪中，被指控人不能充分说明与其正常收入不相当的资产来源，法院可以认定这些资产都是贪污贿赂的赃款，依法予以没收。若被告已经去世，而其名下资产超出已知收入来源的数额，可视为贪污所得。同时，为了更好地追缴赃款赃物，防止贪腐者还能有“余额”，新加坡国会授权法庭冻结和没收贪污者的产业和资产，并通过法律的形式规定法官可以判决罚没因贪污获得的收益[14]。

三、完善我国监察法律制度的建议

他山之石，可以攻玉，汲取境外监察立法的先进经验，结合我国的实际情况，建立完备的具有中国特色的监察法律制度。

（一）建立并完善公务员财产公示制度

以习近平为首的党和国家领导人提出“惩治和预防相结合的反腐败方针”，因此在《监察法》第四章的监察权限中增设关于公务员财产公示制度是预防腐败的应有之义。

《监察法》需具体详细地规定公务员财产公示制度，建议如下：（1）在财产申报的主体方面，增设：“公职人员及其近亲属应向监察机关申报其个人财产，接受监察机关的监察”。不仅扩大监察对象的范围，而且以立法的形式明确赋予监察机关审查相关人员财产的权力。同时，为防止有“漏网之鱼”，还需制定：“公职人员的级别晋升时，应接受监察机关对其及其近亲属个人财产的审查”[15]。此外，对于与领导干部关系密切、跟随时间长的专属司机进行个人财产审查，严防此类关系人利用领导关系实施腐败行为。（2）在财产申报的审查机关方面，增设：“各级监察机关与同级审计机关共同负责对其管辖范围内的公职人员及其近亲属的财产申报与审查”。既可以将监察机关的反腐经验与审计机构的专业知识结合起来，提高审查的效率，又使二者互相监督，避免监察机关“独揽大权”。（3）在财产申报的内容方面可以增设：“公职人员需对其及其近亲属的动产、不动产、有价证券、礼品馈赠及可能与公职发生冲突等利益向有关部门申报”。尽量规定详细，严防漏洞。（4）在违法申报的法律责任方面，增设：“对违反法律不申报、隐瞒财产的公职人员及其近亲属，监察机关有权对该公职人员进行党纪处分，并可向其所在机关提出行政处分的监察建议。所在机关应当根据具体情况对该公职人员处以记大过以上的处分以及进行适当罚款，扣除奖金、公积金等财产性惩罚措施。”（5）至于公示的方式，建议：“省部级以上公职人员及其近亲属应向监察机关申报个人财产，并接受社会监督，其个人财产应向社会公示。”考虑到我国公职人员数量庞大以及隐私权保护的问题，且将所有的公职人员及其近亲属的个人财产全部公示，成本较高。因此，建议采取有限公开原则，紧紧抓住高级干部便可。

（二）完善我国的检举人制度

国家监察机关成立后，对于举报职务犯罪、职务违法的举报人，应明确对其保护、奖励的主导机关仅为监察机关，而不能是检察机关。因为检察机关是法律监督机关、司法机关而非监察部门，其主要职责是监督制约审判机关，代表国家提起公诉，反观监察机关具有监察公职人员职务犯罪、职务违法的职权，所以将保护、奖励该举报人的职责赋予监察机关，更加符合其监察职责。因此，建议修改《关于保护、奖励职务犯罪举报人规定》中的相关法条，将检察机关保护、奖励的举报人的范围限缩在举报非职务犯罪的举报人范围内，并将其保护、奖励职务犯罪检举人的措施移植到《监察法》中。

为完善检举人制度，建议《监察法》修正如下：（1）在第二章的监察机关及其职责中增设：“监察机关依法负责对举报职务犯罪、职务违法的举报人保护、奖励措施，监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”以此来确认监察机关是保护职务犯罪、职务违法举报人的主导机关。（2）在第五章监察程序中增设：“在各级监察机关中设立保护检举人的专门机构，按照管理权限依法对检举人进行保护、奖励”。“国家监察委员会设立检举人保护巡视员，对下级监察机关关于举报人的保护、奖励措施进行监督”。通过设立专门机构和专门人员，着重保护检举人。（3）在第八章的法律责任中增设：“对负责处理举报案件的监察人员实行终身责任追究。”以防止监察人员泄露举报人信息，存在“灯下黑”的情形。（4）设立检举人分享罚金制度，在第五章监察程序中增设：“检举人检举情况属实，法院判处职务罪犯罚金刑的，举报人可以分到罚金的10%”。通过丰厚的罚金奖赏给举报人，以激励回报举报人。这就需要刑法与之配合，对于职务犯罪，犯罪分子皆需判处罚金刑。

（三）加强对监察机关的外部监督

在十九届中央纪委五次全会上，习近平总书记着重强调肃清纪检监察机关内部腐败分子，对监察机关采取最严格的约束和监督，扎紧织密制度笼子，坚决防止“灯下黑”，加强对监察机关的外部监督。

1. 强化全国人大对监察机关的监督

在全国人大内部设立专门委员会，专门负责监督全国的监察工作。将宪法与监察法中相关条款修正为：各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，并向其专门委员会做工作报告。将原来的“专项报告”改为“报告”，扩大监察机关报告工作情况的范围。而规定“向专门委员会做报告”，既能加强对监察机关的监督，又能有效管控监察信息泄露的风险。

2. 监察机关应当贯彻落实“依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”的规定

细化相关监察法规，凡检控重大职务犯罪案件，尤其涉及高级领导干部的案件，需主动提供相关信息给新闻界报道。监察机关应当使社会公众能够获悉未来法庭关于审判职务犯罪案件的资料，强化公民对职务犯罪案件的知情权。

3. 着重发挥检察机关对监察机关的监督作用

单纯依靠国家机关以外的社会主体监督是不够的，还得在公权力之间形成制约，由检察机关专门监督监察机关[16]。理由有二：（1）《监察法》第四条规定，监察机关应与检察机关相互制约，已有法律依据。（2）检察机关具备丰富的反腐斗争经验。检察机关曾经相继成立经济检察部门，反贪污贿赂总局和职务犯罪预防厅等机构负责贪污贿赂、挪用公款等类犯罪案件的侦查工作。同时，检察院是法律监督机关，对法院的审判活动有丰富的监督经验。因此，建议在《监察法》第七章的对监察机关和监察人员的监督中制定：“监察人员触犯职务犯罪的，在监察机关的留置、调查阶段，检察机关可以介入，并由监察机关配合检察机关调查案件”。

（四）加强腐败犯罪的刑事制裁力度

监察法律体系的完善也必然要求刑法、刑事诉讼法加强对职务犯罪的打击，追回赃款赃物，弥补国家损失。

1. 加重对触犯职务犯罪的公职人员的财产刑及执行力度

我国刑法对职务犯罪的自由刑、生命刑较重，虽然从严反腐，但不宜再加重主刑，可加重财产刑，毕竟职务犯罪行为给国家带来的损失远超其违法所得，并可直击贪官的“贪财”要害。建议以刑法修正案的方式对相应罪名中的刑罚修改：“对于犯贪污贿赂罪的罪犯应当判处没收刑与罚金刑并罚，其他被判处职务犯罪的罪犯皆适用罚金刑。”即使是犯贪污贿赂罪的罪犯被判处没收全部财产与罚金刑并罚，也应全部执行，摒弃原来的吸收原则，使其处以“负资产”状态，至于罚金可以分期缴纳。同时，扩大财产刑的范围，例如，参考新加坡法律制定：“被判处职务犯罪的公职人员的全部公积金和养老金上缴国库”。此外，需继续完善刑事诉讼中的缺席审判制度，建议规定：“对于贪污贿赂犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人死亡、逃匿的，可由法院先行扣押、查封其及其近亲属的财产，并对其及其近亲属名下的动产或者不动产超出其正常收入来源的数额，可以视为贪污受贿所得，法庭依法予以没收”。加强追缴赃款赃物的力度。

2. 建立并完善触犯职务犯罪的罪犯刑满释放后的非刑罚制裁措施

（1）专门制定关于触犯职务犯罪的罪犯的从业禁止令。可以参考《刑法修正案（九）》的“从业禁止”，以及《证券法》关于“对违反法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构的有关规定的人员禁止进入证券市场”的规定。建议规定：“因职务犯罪被判处刑罚的犯罪分子，人民法院应当禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事与其原职务相关的职业，期限为五年以上”。例如，国有企业领导触犯职务犯罪后，法院应禁止其设立与原职务范围相关的公司或者担任该公司、企业的高级管理人员，防止其利用在原来职务中累积的人脉关系“东山再起”。（2）建议制定：“拒不配合司法机关如实供述赃款下落的贪污受贿罪犯，在其刑满释放后，对其及其近亲属适用《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》第三条。”以此彻底打破其“牺牲一人，幸福家人”的想法，迫使其主动返还赃款赃物，弥补国家损失。