国有企业预算管理的困境及对策探讨

■赵 伟

（陕西能源麟北发电有限公司）

1 国有企业全面预算管理的必要性

我国在2017年颁布了《企业国有资本与财务暂行管理办法》《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，其主要目的就是推动国有企业更好的实现战略目标，从而全面提升自身的营运绩效。加强国有企业全面预算管理能切实提升企业管理水平，规避经营风险，为企业的发展提供助力[1]。

1.1 可以提高组织管理水平

全面预算的有效实施能够实现国有企业整合现有资源，让资源得以更好的分配和使用，企业能够根据现有资金进行合理规划、统筹安排，提升资金利用率，降低资源浪费的可能性。从上到下联动协调，整合各部门做到全员参与，明确责任，落实决策，使生产经营有序、运行管理规范高效。全面预算管理对企业可以有效地发现和分析国有企业管理过程当中存在的问题，对企业经营发展有着不可或缺的作用。

1.2 可以规避风险，促进年度预算总目标的实现

由于我国市场经济具有多变性、复杂性等特征，企业日常经营管理中暗藏的各类风险难以有效预测，而预算管理可以促进国有企业预算管理活动中高效配置资源和对风险进行有效管控，为企业的财务风险提供有力的保障，有利于不断完善风险管控机制和预算管理内部控制，提升企业预算管理水平，切实降低企业经营风险，实现企业经营目标。

1.3 可以有效分解落实各项经营指标

企业通过对各个生产环节的经营管理情况进行分析，制定相应的目标，通过全面预算管理实行相应的调整和控制，层层分化目标，及时发现各个环节的经营管理问题，最终更好的实现企业的战略规划。做好全面预算编制工作是今后工作谋篇布局的开始，具有十分重要的现实意义，需要各级子公司在全面预算指标的基础上进一步统一思想坚定信心，为企业集团的稳定、持续发展奠定坚实的基础。

2 国有企业全面预算管理存在的问题及原因分析

通过对中车总会计师的深度访谈，了解总结出李总会计师对中车2019年度子企业年末预算目标完成情况具有差异；对企业资金周转率、资产经营质量影响较大的专项目标提出考核要求；企业管理层组织预算编制工作和预算执行有待进一步完善；风险管控不管是经营还是远投都要控制在可控范围之内。

2.1 预算编制与企业战略及实际经营环境相脱离

中车预算目标的既定须将公司发展战略为指导及根基，并且必须与公司的战略目标保持高度一致，最终才能达到促进公司发展及推动其管理水平进步的效果，而在实际的应用中，无论中车的目标和战略是否一致，有些部门都只是对上级部门的目标进行了简单而顺从的剖析，或将预算移交给对公司战略了解很少或根本不了解的中层管理者，这种做法使预算目标有可能被用于短期经济利益，违背了长期可持续发展的战略目标，使公司的根本利益遭到损害。部分子公司再编制预算时，未能充分结合企业实际情况，对市场变化和市场新需求了解不深入，只追求眼前的利益，对集团没有长远贡献。

当前经济环境因素从世界经济看，保护主义、三边主义的消极影响日渐体现。全球金融环境受挫、金融风险加大、英国脱欧、叙利亚内战、俄乌冲突等地缘政治风险继续拖累区域经济，多种因素交织将导致世界经济更加复杂多变、增速放缓、下行风险加大。

从国内经济看，全面深化改革已经逐渐渗透到我国各行各业，促进新旧发展动能转换，国内经济面临更加复杂的局面。从最新发布的经济数据看，前三季度经济增长稳中有缓。长远看来我国经济稳定向好的基本面不会变。

从行业上看全球轨道交通行业深度调整国际市场竞争日益加剧，西方国家和国际竞争对手对中车国际化发展设限增多、对抗增强，中车还在拓展，面临多重挑战，对中国中车股份有限公司的国际业务将带来一定的冲击。

因此在面临这样严峻的情况下，如果只重视自身利益、经营仅仅是为了追求经济效益的最大化，不仅会使企业制定的预算编制与所处的市场环境之间产生冲突，还会造成国家政府的强制干预，不利于国有企业的全方位发展[2]。

2.2 全面预算管理意识不足，执行不坚决

企业管理层及下属员工对全面预算管理没有深刻认识，而且之前的预算管理与战略绩效管理单独成体系，相互脱节，企业管理人员片面地认为预算管理财务人员的工作，没有意识到所有其他部门均是全面预算管理体系中的重要环节，想要获取更加优秀的预算方案，需要提高各部门合作交流，这样才能充分展示出预算管理的作用。它要求所有人的参与，将企业的所有内容整合到一个管理体系中，并形成一个完整的服务链。

另外，集团公司领导对下属子企业预算指标执行缺少严肃、坚决、认真的态度，没有认真分析每个子企业经营现状而提出针对性的改进措施。因此，他们思想上片面地认为企业预算管理工作和自己的工作之间没有关系，这就导致并不是每个员工都积极参与到预算管理环节中来，从而使得企业在推行全面预算管理上遇到阻碍。

2.3 预算目标的分解还不够细化

我们注意到，通过增加可用的预算，总成本的提高对于低金额来说是显著的但随着可用预算的增加，它会减少。一部分国有企业收入及成本费用预算目标分解能够覆盖到各企业责任主体，但专项预算目标，例如“两金”占比等指标未进行分解，两金（应收账款和存货）控制金额不明确。

2.4 全面预算管理中出现的风险缺少有效控制

在日常的经营管理中，企业对全面预算管理中可能暗藏的风险未能有效识别。预算目标不适宜性风险，年初确定的预算目标应当符合企业的实际经营情况，因为预算目标关系着企业的战略规划，目标拟定过大或者过小都会影响公司的经济利益，影响企业经营目标的实现。风险防控工作没有做在事前，对企业的各项经济活动缺少严格的把控，缺乏预算远投策划，造成企业的额外成本支出。

3 国有企业优化全面预算管理的具体对策

预算控制目标与实际经营情况结合，预算管理意识的提高、预算专项目标细化分解、和风险防控，建立健全全面预算管理需要从以下几点优化中车全面预算管理体系。

3.1 预算编制要以企业战略及企业实际经营情况为基础

中车预算编制应将企业的发展战略目标及其指导作用充分地体现出来，将企业战略目标逐年分解，并将其作为制定年度预算目标的依据。因此中车在制定战略时应充分分析内外经营环境，考虑现有及可预见的风险，重视各业务部门的反馈，为科学合理性的年度预算奠定好基础。

做好对经营环境的分析，要认真研究国内外经济形势变化和相关政策调整的影响准确把握行业发展周期和阶段性特点，在认真分析市场形势的基础上，结合企业发展战略和生产经营实际，制定积极稳妥的预算目标。预计市场需求和经营形势较好的企业要发挥引领和带动作用，努力实现收益和效益较高水平的增长，当好效益增长的排头兵，为集团公司效益稳增长多做贡献。预计市场需求和经营环境平稳的企业，要居安思危加强市场开拓，深挖降本增效潜力，防止生产经营和经济效益下滑，确保经营效益实现平稳增长。预计市场需求和经营压力较大的企业，要认真分析影响效益变化的因素，积极采取措施主动作为，大幅压缩成本费用，克服不利因素的影响，努力保持经营业绩稳定。预计业务显著下滑经营严重亏损的企业，要减亏控亏，维持经营活动现金流平衡，确保资金链安全，防控经营风险放在首位[3]。

3.2 开展基于战略导向的全面预算管理体系建设的管理变革

企业各级管理层要充分认识到全面预算管理的重要性，将全面预算管理真正作为经营管理的主线工作，在实施管理变革的过程中，公司坚持以战略为导向。作为单位的领导人员一定要从思想上重视起内部的会计管理工作，发挥出其整体的职能作用。强化全员预算管理意识，提高公司资源配置，提质增效，最终实现涵盖全范围、全流程、全价值链、全员、全级次预算管理体系，并打造一支高素质的预算管理团队。

要以高度负责任的工作态度，结合近期市场招标情况和生产经营情况找准问题，坚定目标，制定预案，攻坚克难，全力以赴兑现年度预算指标，优势企业要保持拥有的良好势头，完成年度预算指标是基础，有利于中车未来战略规划才是重中之重。集团公司需要结合市场信息提质增效，减税降费，克休补降等实地情况，对部分子公司的主要经营指标要提出更高的要求，相关子公司要提高站位勇挑重担才能为集团做出更多贡献。对于经营压力较大预算实行较慢，完成年度预算指标有困难的子企业，要盯紧看住，加大市场开拓力度，内部挖潜增效力度，确保完成年度预算指标，不能出现半点闪失，亏损企业要守住底线，全力减亏控亏，决不能突破预算指标，放任大幅度的亏损。同时标本兼治降低亏损，要进一步分析每个亏损子企业的亏损现状和亏损原因，一企一策，推动治理工作从治标向治本转变。对于脱困无助扭亏无望的，要坚决关停运转，重组整合，严防脱困之后再次反停，前期已经计提减值或核销的资产要纳入预算安排，加大清理清收力度，增加收益减少亏损。

各级子企业持续加强预算管理工作，建设预算管理体系，完善预算管理流程，安排预算沟通协调，落实预算管理相关要求。预算管理部门需要对预算整体的执行过程进行全面的监督，要将预算工作落实到具体的责任人身上，严格考核也是做好执行环节的重要步骤，对工作完成出色的员工进行奖励，完成工作不好的员工实施惩罚。同时统筹规划相关工作，做好年度预算筹划部署，做好组织动员层层布置和培训，拟定工作方案，明确工作和保障措施。加强与总部的沟通联系确保预算指标的合情合理。加强工作协调，强化内部的联合审核机制和汇报机制，确保各交易预算与总体预算相互衔接目标一致。加强企业内部之间的协同融合，高质量完成预算编制工作，预算编制工作要与落实集团发展目标和十三五发展规划相结合，体现减税降费，提质增效等各指标方面的成效。逐级做好相关工作和筹划，按时保质的上报预算编制资料，分析研探明年的经营形势，全面落实十三五战略规划，根据集团公司实际情况科学合理制定预算目标，编制预算报表和说明。总公司对各上报预算报表提出审核意见[4]。

3.3 确保完成两金（应收账款和存货）控制目标，提高资产营运质量

要求各事业部将两金压降作为当前工作的重中之重列为重点考核指标，对部分子企业两金压降目标做适当调整，要求各子企业董事长，总经理要亲自抓亲自管，有效提高资金利用效率，集团公司将两金压降提到了非常高的高度，各子公司要坚决贯彻集团公司两金压降工作方案，确保完成压降指标，要摒弃两金压降压而不降，越压越长深层次根源，完善长效治理机制，切实扭转两金压降被动局面，提高资产运行质量。因此有必要对两金控制金额做进一步明确，确保完成预算指标。做好以下三个方面工作：

一是继续深化两金压降。要进一步加大现金流预算管理力度，结合存货、应收账款的专项清理运动，全面梳理统筹安排经营资金，确保两金预算不增长，提升资金周转效率，改善经营活动的现金流，推动盈利、质量稳步提升。

二是加大力度确保应收账款回款效率。这是控制资产总额和降两金的关键。延续过往最后一个季度末的惯例大量现金的回笼，尽管年末最后几天大量的资金回笼银行不好安排但是即使是这样还是希望能与客户做好相关工作争取做好更多的资金的回笼。

三是集团财务部汇总统筹资金、负债的情况，做好年底资金的安排，控制总量，做好对民营企业、中小企业应收账款清偿和贷款的清偿的工作。同时安排好有期负债的规模，做好预测。

3.4 确保防范化解风险，保障企业健康发展

防范和化解重大经营风险是党中央国务院、国务院国资委对中央企业提出的政治要求。各企业要针对经营环境分析出各类风险隐患，同时处置存量风险，防止出现新增风险。特别是要严防亏损企业质变为僵尸企业的风险，两金变为呆账、坏账、死账的风险最大限度的降低损失。要分析风险的原因，积极采取有效措施，将各类风险控制在可控范围之内，防止风险形成系统性风险，重大风险事项要及时上报公司总部。

严防投资和经营风险。要重视预算远投策划，做好风险防范，确保不发生重大经营风险，要合理安排投资预算，严禁超越财务能力的投资活动，严控非主业投资和产能过剩行业投资，严禁表外业务预算，严禁表外业务风险，要始终把高风险业务作为经营管理的高压线，严禁在预算中安排占资多、毛利低、风险高的业务。

4 结 语

综上所述，全面预算管理作为落实企业的主要工具，要与国有企业经营实际环境、与战略有效衔接，充分体现国有企业的战略意图促进战略规划有效落地，同时通过与战略目的对焦，与市场衔接，复盘推演市场形势变化和战略得失，分析战略构想和实际情况的差异，对于提升战略制定水平，对于战略把控能力，对于即将制定的十四五战略，都具有非常重要的意义。