新时代基层社会治理创新的陕西探索与实践

杨蕊 吕雅琴

（中共西安市委党校管理学教研部）

一、提升基层社会治理效能是新时代社会治理的重要任务

改革开放以来，我国社会深刻转型，最大的特点就是从单位制到社区制的转变。随着城市流动性的日益加强、国有企业改革的深化，越来越多的“单位人”转变为“社会人”。社会治理的重点和难点都在基层，为更好地适应我国社会结构的深刻转型，基层社会治理创新成为必然要求，社区因此成为国家与社会交接的最广阔的领域，以及观察中国发展的绝佳窗口。[1]

2015年2月，习近平总书记来到陕西进行考察和调研，提出陕西“追赶超越”的定位和“五个扎实”的要求，为陕西社会治理发展指明了方向。基层治理是关乎陕西发展的重要领域，对吸引人才、提升人民生活质量、构建协调可持续发展产业具有重要的保障功能。当前，总结研究如何增强社区的韧性和抗逆力，是提升基层社会治理水平、进一步探究中国社会的良机。[2]基层社会治理的最大特点是在各项事务中直接面对人民群众。在新时代，全方位提升基层社会治理效能对于推动区域协调发展、撬动基层活力、提升城市的和谐宜居性具有相当重要的意义。因此，提高基层治理效能是社会治理现代化建设的迫切使命。

二、陕西基层社会治理的探索与实践创新

党的十八大以来，党对社会治理的理论创新逐渐系统、丰富和完善，社会治理内涵更加深刻全面。十八大提出要“进行社会管理体制改革”，并且注重“法治保障”。十八届三中全会上，第一次以正式文件的形式用“社会治理”代替了“社会管理”。十九届四中全会将社会治理体系的内涵从原来的“五位一体”更新到“七位一体”，增加了“民主协商”和“科技支撑”，即“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。[3]强调在基层社会治理过程中，需要树立“人人有责”的意识,落实“人人尽责”的行动,保障“人人享有”的结果。在公共事务治理中，各个主体互相信任、依赖,形成合作伙伴，进而在社区居民的良性互动中提升社区社会资本，最终形成一个持续互动的有机系统，即社区治理共同体。[4]

新时代背景下，陕西省各地市在基层治理创新的实践中勇于开展体制创新，以社会再组织化为路径，坚持基层党建创新、资源服务下沉、工作重心下移，涌现出了大量的创新做法和优秀经验，可谓是百花齐放、因地制宜、各有特色。

（一）基层社会治理主体创新

1.充分发挥基层党组织领导核心作用

面对党建引领的全新命题，建立具有当地特色的引领方式和引领机制，成为了陕西各地基层治理的新亮点。在基层社会治理中，发挥好“中国共产党的领导”这项制度的优势是基层治理的关键所在。如西安市为加强城市基层党建，着力推动非公党建综合体“红色会客厅”的建设。通过构建开放、融合、共享的党建模式，推动党组织在非公领域的全覆盖，填补了基层党建的空白。延安市利用大数据技术搭建起智慧党建“云平台”，开启了全市智慧党建“新时代”。把支部建在网上，党员可以通过移动终端实现随时在线学习、检验成效、收缴党费等功能，各项党务工作也可以通过云平台即时交办，极大地提高了党建工作效率。铜川市近年来探索创立了“党建工作绩效第三方评估”机制，其创新之处在于遵循“开放式党建”的理念，把来自不同专业和领域的评价结果作为重要考量，纳入党建工作绩效考评结果，有力提升了考评结果的关切度、参与度、透明度，其创新探索受到了中组部的充分肯定。

2.强化政府基层社会治理的负责体制

陕西省各地积极落实政社分开，明确清晰地界定政府职能，并敢于给社会放权，着力去除传统社会管理的弊端，逐渐把专业的公共服务剥离出来，由社会组织承接。以西安市为例，政府通过大力培育社会组织、释放社会活力、发挥社会自治功能，促进政社的良性互动，成立了专门的社会组织培育中心，支持孵化社会组织并对其进行能力建设。通过开展公益创投、完善购买流程和制度，促进了社会组织的发展和成熟。有力提升了社区治理和公共服务水平，培育积累了社区社会资本，为社区治理共同体的构建打下了良好的基础。通过政府购买社会组织服务，不但提升了社区服务质量和效率，还进一步激发出社会活力，构建了政府和社会组织协同共治的社会治理体系。

3.充分发挥社会力量的社会协同作用

陕西省在2016年开始倡导的“四社联动”服务机制——由社区、社会组织、社会工作专业人才以及志愿者联动发挥作用，为实现基层治理现代化迈出了坚实的步伐，社会组织也得到了较快的发展，给社会发展注入了新的活力。同时，专业持证社工人数不断增长，在社区治理中发挥的作用日益凸显，其中不乏年轻的“海归”投入社区治理工作。陕西省还探索成立了若干枢纽型社会组织，如社会工作协会、陕西省社会组织服务中心等，这些组织为整合社会资源发挥了极其重要的作用，为广大社会组织机构相互支持、并肩发展提供了重要平台。社会组织服务中心每年开展人员能力培训、业务交流会、学术沙龙等活动，在各地助力脱贫攻坚方面，社会组织也颇有成效。如宝鸡市社会组织在脱贫攻坚中发挥专长，助力城市社区贫困家庭的精准帮扶，通过聚焦重点家庭，解决好“帮谁”“帮什么”“怎么帮”的问题，以解决“吃穿住行用”为着力点，精准、扎实、高效地开展工作，为脱贫攻坚作出了积极贡献，受到了国务院、民政部的充分肯定并在全国推广。

4.人民群众成为社会治理的主体力量

一是建立健全基层群众自治制度，畅通居民参与途径，鼓励业主参与社区重大事务的决策，培育业主委员会，制定小区业主参与物业管理制度。2019年1月，陕西省新修订了《陕西省物业管理条例》，对群众普遍关注的物业管理活动进行了进一步规范。二是加强社区协商民主制度建设，因地制宜创建协商形式，鼓励“人人尽责”。如在“三无院落”建立“居民自管小组”，建立完善的协商制度，调动居民自我管理和服务的积极性，真正解除了社区许多“老难题”，让居民得到实惠。三是鼓励居民参与社区志愿服务，注重发挥社区能人在社会治理中的示范作用。如西安市的“萤火虫志愿者团队”“小蜜蜂志愿者团队”在平安社区建设、垃圾分类、矛盾协调等方面作出了重要贡献。四是因地制宜策划和实施活动项目。通过开展各类内容丰富的活动，挖掘社区精英，激发居民参与热情。如宝鸡市通过“义仓”“义集”等活动，加强了居民之间的交流和联系，在参与劳动项目的过程中培育提升了社区社会资本，增强了居民对社区的认同感，传承和发扬了邻里守望、崇德向善的传统文化精神。

（二）基层社会治理方式创新

1.民主协商是凝聚社会共识的重要渠道

民主协商是开展社会治理的有效方式。在解决老旧小区改造提升、社区邻里纠纷、环境卫生改善、小区加装电梯等和群众切身利益密切相关的问题时，民主协商发挥了非常重要的作用。各地民主协商的具体形式各有特色，如西安市未央区坚持“把协商民主落实到基层”，建立起“政协委员协商民主工作室”，政协委员定期到社区开展调研、走访，倾听民意，畅通社情民意表达的渠道。

2.发挥法治对基层社会治理的源头作用

法治化是实现社会治理现代化的关键所在，也是社会治理共同体建设的重要保障。陕西省政府颁布了一系列相关法律和规范性文件，如《陕西省关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》《铜川市关于加强城镇社区专职工作人员管理使用工作的意见》《咸阳市关于加强和改进城镇社区居民委员会建设工作的实施意见》等。未来各地市还要进一步完善社区治理领域急需的各项法律法规。除此之外，着力推动基层“德治、法治、自治”三治合一。道德支撑能够增强社区居民的法治自觉，使得“法治”与“德治”相得益彰。如榆林市坚持因地制宜，在考虑本地文化传统、风俗习惯、民族特色等因素的基础上，结合村情居情，制定重点突出的居民公约、村规民约，让群众能够遇事找法、依法办事，依靠法律化解矛盾。

3.科技支撑成为基层社会治理的技术保障

大数据、云计算、物联网等现代信息技术是创新社区治理的必然趋势。西安市发布了《西安市智慧社区建设评定标准（2020）》，从全市整体规划的角度，以顶层设计和制度建设为基础，在全省智慧社区建设的探索中迈出了关键的一步。铜川市在智慧社区建设和应用领域也做出了富有成效的尝试：以信息化为引领，搭建起智慧社区信息管理平台，为大数据技术的应用打好数据基础，积累了大量有益经验。西咸新区空港新城幸福里社区被确定为西北第一个全国性“绿色智慧社区”试点，在智慧社区的规划建设中做出更多探索，让社区居民享受到便捷服务和美好生活。互联网的普及还畅通了民意诉求表达渠道，线上开展民主协商快速及时，提升了决策的时效性。社区微博、微信、论坛等新媒体加强了社区居民的日常交往，极大地方便了群众联系。

三、以十九届五中全会精神为引领，谱写陕西社会治理发展新篇章

（1）切实推动社会治理重心向基层下移。为基层赋权增能，是社会治理现代化的必然要求。如北京市2018年开始实行的基层社会治理新机制——“街乡吹哨、部门报道”，即街道乡镇一声“哨响”，相关委办局就集中力量到基层一线破解难题，其核心就是强化街道的治理能力，为街道扩权赋能。2019年，在原来的基础上又将其做法升级为“接诉即办”，即“群众各种操心事、烦心事、揪心事，有人办、马上办、能办好，做到 “部门围着街道转，街道围着居民转”。通过持续推动工作重心下移、资源服务下沉，夯实了北京这样一个特大城市的基层治理基础。

（2）以人为核心重塑现代新型社区关系。高水平的现代化，必然是以人为核心的现代化，一是社区建设要以人为核心，注重高质量发展、高品质生活。习近平总书记指出：“社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴。”其关键在于居民要树立“以善为先”的理念，这也是举国上下、万众一心战胜各种困难的内在力量。如浙江省规划的“未来社区”，其最大的特色在于以社区居住的“人”为核心，致力于打破现代城市社区邻里之间的疏离和冷漠，进行一场关于“熟人社区”的探索，这是省级层面对基层社会治理的顶层设计，也是浙江省发展的新的着力点。二是着力推动城市有机更新行动。当前，我国城镇化已经进入高质量发展阶段，急需通过城市更新，进一步增强城市韧性，这也体现社会治理以人民为中心的思想，符合陕西高质量发展的要求和人民群众的意愿。如老旧小区改造就是满足人民宜业宜居需求的重要民生工程，应坚持因地制宜、精准施策，做到老旧小区改造“好看更要好住”。

（3）切实推进市域社会治理现代化。基层治理的成效如何在很大程度上取决于市域社会治理的能力和水平，提升基层治理能力需要市域层面的理念先行、制度先行、规划先行。如成都市出台的市域社会治理规划《城乡社区发展治理总体规划（2018-2035）》，其核心在于把社区发展治理作为城市转型和发展的着力点和突破口，通过社区规划来落实、落细城市发展的各项战略。切实转变经营城市的理念，通过打造和谐、宜居的高品质社区，提高整个城市的功能品质，进而推动城市高质量发展。

（4）构建自治、法治、德治相结合的基层治理体系。“三治合一”基层治理体系的发源地浙江省桐乡市，从2013年起，桐乡市探索出一条基层社会治理的道路，通过“三治”融合来提高治理的效能，最后形成乡规民约。这一基层实践的有效经验已经吸收到了国家政策中，在全国进行推广，并且从乡村推广到了城市社区。其中，“德治教化”在我们国家的治国理政中体现了传统文化的精髓，社会主义道德的集中体现就是社会主义核心价值观，在基层社会治理当中，要建立健全以社会主义核心价值观为内核的德治体系，形成人人讲道德、人人重修养、人人促和谐的社会风尚。