激励机制与基层工会改革*——上海顾村经验的理论与政策意义探析

袁红君，吴建平

( 1.中车株洲车辆有限公司 群团工作部，湖南 株洲 412003；2.中国劳动关系学院 社会工作学院，北京 100048 )

一、引言

2015年7月，中央召开了党的群团工作会议，并随后颁布了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，中国工会新一轮改革的序幕也被拉开了。在这种自上而下的政治要求和推动下，工会改革试点工作在全总及地方工会中陆续铺展开来，一些改革经验也陆续出现，而其中最令人瞩目的莫过于上海市宝山区顾村镇总工会的改革经验。

宝山区顾村镇总工会将改革的突破口放在非公企业工会上，于2016年7月下发了《关于搞活非公企业工会的改革方案（试行）》，尝试通过改革来探索解决非公企业工会组建难、职工入会难、维权服务难、工会经费收缴难、干部履职难等问题[1]5。同年11月中旬，时任全总主席李建国在上海对工会改革试点情况进行调研时，对顾村镇总工会非公企业工会改革的做法予以了高度肯定。全国总工会基层工作部即刻对其改革经验进行了总结，并由全国总工会办公厅向各地方工会印发了《上海市宝山区顾村镇加强基层工会建设的经验做法》，要求各地工会学习顾村经验，并结合实际情况推动基层工会改革[2]36。

2017年1月，在全总十六届五次执委会议工作报告提出的2017年工会的主要任务中，就特别强调要推广上海宝山区顾村镇等的非公企业建会经验，真正使基层工会建起来、转起来、活起来[3]。同年2月全国工会基层工作会议进一步提出要推广上海宝山区顾村经验[4]，5月全总又在上海召开全国工会推广顾村经验的观摩交流会。此后，顾村经验在推广、发展和完善过程中，也逐渐扩展为“上海经验”[2]38。

顾村镇总工会的改革能在短短几个月取得如此成效，在很大程度上与此次改革试点所具有的运动式特点密切相关。正如有研究者所指出的，运动型机制通过采用大张旗鼓制造舆论声势和全面动员的形式，在短期内将中央的政策主张和信号传递到各个领域和部门，从而能够集中资源和注意力[5]，一些改革举措就会在这种特殊的动员氛围中迅速见效。

事实也的确如此。中央对群团改革的政治要求直接推动此次工会改革的试点工作，为其营造了一个政治动员氛围，让试点地区成为政治关注焦点，各级党政以及各级工会领导机关也相应地从政策、资源和舆论等方面提供最大限度的支持。就地方党政的支持来说，宝山区及各街道和园区都是以党委的名义召开非公企业工会改革会议，下发相关改革文件，并将基层工会改革纳入党委重点推进和督查工作范围，在对园区或街镇的年度绩效考核、党组织书记抓基层党建工作的述职评议考核时，基层工会改革成为考核指标之一。而为了推动企业的支持，宝山区委要求在推荐企业经营管理者为党代表、人大代表、政协委员或工商联执委，以及对企业进行各种评优评先时，必须征询工会的意见，对于一些市级或区级财政扶持的非公企业，还将是否支持工会工作作为重要的审核条件[2]43。就上级工会的支持来说，在市总工会和区总工会的“让利”下，顾村镇总工会得以对工会经费进行分成比例的改革，将80%以上的工会经费留在了基层[6]94。

如果顾村镇总工会的改革举措只能基于动员机制才能取得成效，那么这些举措就几乎无法复制或推广了。事实上，在各地学习推广顾村经验的过程中，也的确出现了一些怀疑的声音，比如有些地方认为顾村经验适合发达地区，不适合经济落后地区，容易出现“水土不服”问题，或者在推广顾村经验时出现不能与本地工会改革紧密结合，导致“两张皮”现象[1]8。但无论如何，顾村镇总工会的改革举措能够成为一种经验得到全总的认可和推广，其中必然抓住了当前工会的某些实质性问题，且一些改革举措是适用于常态或常规机制的，因而具有可复制性和可推广性。只不过这些具有常规机制特点的改革举措，与那些具有动员机制特点的改革举措通常是混合在一起的。这就需要对二者进行识别，并将前者分离出来，形成具有一般意义或常规意义的制度与机制。这不仅有益于这些制度与机制的推广，而且对于探索工会深化改革工作具有很强的政策意义。

事实上，在顾村经验被全总认可后，很快就有一些研究者陆续对顾村经验进行了分析和概括。有的研究主要从宏观层面来概括顾村经验，比如强调顾村经验主要在于坚持党的领导和坚持职工主体地位[1]5；有的研究则是注重具体改革举措的介绍，比如基层工会组建模式的创新、机关干部来源的优化、经费向基层的倾斜、社会服务的购买、职业化社会化工会工作者队伍的建设等[7][8]16-18；也有研究者将顾村经验嵌入整个上海工会改革体系中来分析，认为经过此次“提质增效”的改革，一个由党政支持的、更全能的、天网式的、上下联动的工会组织体系呈现在职工群众面前，通过不同层级工会组织精确的职能定位和更广泛编织起来的工会组织网络，以实现对职工队伍更高水平的维护、服务与控制，从而缩小了民间组织和工人自发的活动空间[9]83；还有研究者从制度变迁的视角指出顾村经验是改革开放以来工会不断改革的必然延续和发展，通过基层工会“瘦身减负”和上级工会“以上代下”来实现工会内部的上下分工和互补，这是在不改革现有工会组织体制的前提下所能进行的最大效能的改革[6]98；等等。

不过，已有研究在不同程度上存在如下两个彼此相关的问题：首先是没能很好地将具有动员机制特点的改革举措和具有常规机制特点的改革举措进行分离，唯有从后者中才能概括出具有复制和推广价值的改革举措；其次是这些研究大都没有透过这些改革举措来反思中国工会的理论独特性，进而在这种理论反思基础上提出进一步改革的可能性。而要避免或解决上述两个问题，就必须重新回到顾村镇总工会改革的具体经验上来，系统分析其所要解决的问题以及背后的深层原因，然后考察顾村镇总工会改革举措的合理性，而不是像已有研究那样只是简单地罗列一下各种改革举措而已。唯有如此，才能从中识别并分离出具有常规意义的制度安排，确立其合理性、可持续性和可复制性，并在此基础上思考中国工会的理论特性和改革方向，这也正是本研究的主要目标。

二、中国工会体制特性与基层组织困境

顾村镇总工会此次改革主要针对的是什么问题呢？全国总工会给出了一个客观准确的概括，认为顾村经验在于 “破解非公有制企业工会组建难、职工入会难、经费人员保障不足、维权服务不到位等基层工会面临的突出问题，以此打通了联系服务职工的‘最后一公里’，扩大了工会有效覆盖，激发了基层工会活力”[9]82-83。简言之，顾村镇总工会的改革举措在很大程度上是直指基层工会问题的。事实上，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》已指出，群团组织 “基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够问题突出，特别是在非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体中的影响力亟待增强”[10]。这种基层组织的薄弱现状，甚至在一定程度上引发了工会组织“毛细血管堵塞，神经末梢坏死”以及“高位截瘫”的问题[9]73。换言之，容易出现脱离职工群众的危险。其实，中国工会一直对这种危险保持高度的警惕，并不断通过自身的改革来解决或避免这一危险[11]。但为什么经过这么多次的自我改革，中国工会还是未能很好地解决基层组织问题呢？这就需要回到中国工会的组织结构、领导原则和干部或人事制度等体制特点上来分析。

中国工会在组织结构上的一个重要特性，就是其基层组织的建制在很大程度上仍沿袭单位制时期的模式，即单位建会仍是基层工会的主要组建模式。这种建会模式不是以行业或职业为基础建立工会，而是以用人单位为基础，即依托于各种企事业单位、党政机关和其他社会组织等，建立起基层工会组织或单位工会。虽说近些年来，为了扩大工会的覆盖面和入会率，尤其是针对小微企业或各种灵活就业人员，一些地方创造性地组建了新型的基层工会组织，比如楼宇工会、街面工会、社区工会、园区联合工会，甚至区域性的行业工会等，但无论是从数量规模上看，还是从实质的组织运行来看，依托于用人单位组建的基层工会仍然占据绝对的主导地位，所以通常所说的基层工会主要是指各种单位工会。

那么这些基层工会的领导归属关系是怎样的呢？一般来说，大多数基层工会是按照属地化管理原则，由相应的地方工会来领导，这样也就形成了一个从基层工会到各级地方工会，再到全国总工会的层级化组织结构。这种层级化组织结构也直接反映在《中国工会章程》的结构上，其第三、四、五章的标题即分别是“全国组织”“地方组织”和“基层组织”。

不过，基层工会归上级地方工会（比如县市级总工会）管理，这只是局限于工会系统内部的领导原则。而众所周知，中国工会的另一个重要特性，就是强调坚持中国共产党的领导，那么这一领导原则又是如何实现的呢？特别是如何与工会系统内部的领导原则相协调呢？对这个问题的回答，可追溯到1958年的《中共中央关于工会组织问题的意见》，该意见指出“各级工会组织应该以由同级党委领导为主，同时接受上级工会的领导”[12]，这个原则一直持续至今。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》也特别强调，“群团组织实行分级管理、以同级党委领导为主的体制”。

在这种领导原则下，对于任何一级工会比如县总工会来说，一方面要接受上级工会即市总工会的领导，另一方面也要接受同级党委即县委的领导，且以后者的领导为主。这就意味着，上级工会的领导更多的是业务上的指导和要求，而同级党委的领导则更具有决定性，直接影响或决定该级工会的实际组织目标和工作手段等。因此，虽说中华全国总工会及其领导下的各级工会在组织体系、指导思想和制度要求等方面存在一定的统一性，但在“同级党委领导为主”的领导原则下，其组织内部存在较为明显的层级差异，即不同层级的工会因为所处的结构位置不同，在组织目标、工作手段和行动资源上会有很大差异。事实上，这种差异已经得到了越来越多的中国工会研究者的关注，他们明确地将工会领导机关和基层工会区分开来[13]105。

在这种领导体制下，基层工会对用人单位就具有较强的政治或行政从属性。这种组织层面的行政从属性，因为基层工会的干部或人事制度特性而进一步得到强化。基层工会干部首先是用人单位的雇员，然后经过选举程序才成为工会干部，因此，即便是专职工会干部，他们的工资福利都来源于用人单位，至于兼职工会干部，则其工资福利不仅来源于用人单位，而且还是基于其行政岗位获得的，与其工会职务基本没有关系。这意味着基层工会干部在经济上完全依赖于用人单位。这种经济依赖性不仅表现在工会干部个体身上，而且也表现在组织层面。虽然根据《工会法》的规定，用人单位必须向工会提供办公场所和基本设施等，同时必须按照职工工资总额的2%拨缴工会经费，但事实上，办公场所和设施好坏，工会经费能否及时和足额拨缴，在很大程度上都取决于用人单位。

由此可见，中国工会体制的独特性，使得基层工会在行政和经济层面对用人单位存在很大程度的从属性或依赖性。这种从属性或依赖性在企业，尤其是非公企业中表现得最为明显，并对其实际运行产生较为重要的制约作用，其结果就是企业工会在维护职工合法权益以及协调劳动关系时，容易出现一定程度的困境[14]33[15]，或者因此往往把工作重心放在协助企业进行生产管理上，并以此作为自己的主要工作“政绩”[16]。

由于工会的上述体制特性自计划经济时期以来，就基本没有发生过变化，因此，当前基层工会的这种组织困境仍然存在。只不过在计划经济时期或者改革开放初期，基层工会的这种困境并没有引发各界的高度关注，因为当时的劳动关系在很大程度上还没有发生市场化转型，国家、企业和职工的利益具有较高的一致性，虽然也会出现一些利益矛盾问题，但处于较低水平，而且在性质上更多地被定性为一种公私矛盾或干群矛盾，而不是劳资矛盾。但是，随着市场化改革的不断深化，劳资矛盾或劳动关系紧张成为影响社会和谐稳定的重要问题。在这种情况下，基层工会的组织困境也就越来越凸显，并得到越来越多的关注。

不仅如此，随着非公企业的不断发展，中国工会的基层组织甚至都面临无法组建的困境。从企业的角度看，工会的组建意味着需要拨缴工会经费、提供办公场所和设备等，这会被认为是增加运营成本，而工会的一些活动也会被看作非生产性活动。此外，对于一些外资企业来说，它们甚至担心工会成为一种对抗性的组织。还有一些阻力甚至来自地方党政部门[17]154，因为个别党政部门为了在地方经济增长竞争压力下，营造“良好的”招商引资环境，对地方的用工状况不进行干预或协调，甚至会抑制一些被认为会破坏招商引资环境的做法，其中就包括基层工会的组建。

总而言之，由于中国工会的体制特性，基层组织在不同程度上一直面临着一些组织困境，特别是非公企业，存在工会组建难、职工入会难、经费收缴难、维权服务难等问题。

然而，上述困难并非一成不变。事实上，随着劳动关系紧张逐渐成为重要的社会问题，从中央到地方都开始高度重视劳动关系的协调和治理，特别是在党的十六届四中全会提出加强社会管理、建设和谐社会的要求之后，各级党政部门也开始把劳动关系领域当作践行科学发展观、构建和谐社会的一个重要突破口[18]153。在这种情况下，工会也就成了劳动关系治理的重要参与者，而这就需要扩大工会的覆盖面和提高职工入会率。为此，1998年，中国工会十三大正式提出“哪里有职工，哪里就必须建立工会组织”以及“最大限度地把职工组织到工会中来”的要求。1999年底召开的全总十三届二次执委会又提出，把新建企业的工会组建工作作为重中之重的任务。2000年6月，全总十三届五次主席团（扩大）会议提出，把新建企业工会的组建工作作为重大紧迫的第一任务。如前所述，由于有些阻力来自地方党政部门，所以全总认识到，必须借助国家自上而下的力量来推动这项工作，即要求各级工会争取形成 “党委领导、政府支持、工会主抓、各方配合的新建企业工会组建工作格局”，而且争取将新建企业工会的组建工作纳入党建工作目标中，“以党建带工建”。在2000年11月召开的全国新建企业工会组建工作会议上，这种建会的运作机制得到了肯定并开始推广，即把工会组建率、职工入会率纳入党建工作的考核内容[17]167。

总体上，这些年经过全总的大力推动，基层工会组建问题在一定程度上得到了解决。而如前所述，企业不愿或阻挠工会组建的一个重要原因，就是不愿拨缴工会经费。显然，没有工会经费，就无法开展工会活动。事实上，工会经费收缴问题也一直是一个难题。地方工会为了督促各用人单位拨缴经费，往往需要投入巨大的精力。为此，各地方工会开始陆续实行工会经费税务代收制度，尽管这种制度未能实现“应收尽收”，但在很大程度上解决了工会经费收缴难题[19]。

总之，时至今日，中国工会基层组织所面临的诸多困境中，建会难、入会难和经费收缴难等问题，其实已经在较大程度上得到了缓解，而当前真正的困难在于工会组建起来后，如何有效运行或如何激发基层工会（尤其是非公企业工会）活力。就目前的体制来看，要解决这个问题，关键在于如何调动工会干部的积极性和主动性[20]21，让他们有意愿、有能力去履行其职责，从而较好地代表和维护职工合法权益，这也被认为是各项工会改革举措能否落地的关键[8]19。

三、顾村经验：基层工会干部的激励机制

（一）基层工会干部的行动困境

如前所述，中国工会体制特性决定了基层工会主要依托于用人单位组建，而工会干部首先是用人单位的雇员，其次才是专职或兼职的工会干部，这种组织结构和人事制度决定了基层工会干部在经济和行政上都极大地依赖于或从属于用人单位。同时，基层工会干部的兼职化在非公企业中表现得尤为突出，这显然不利于激发他们的工作积极性。

以顾村镇所在的上海市为例，据统计，2018年底，上海市工会基层组织的专兼职工会干部共168,912人，其中专职的只有4954人，占比为2.93%。而这些基层工会干部面对的是46,304个基层组织，697.08万名会员[21]41-42。基于经验可以推测，这为数不多的专职工会干部，大多集中在党政机关、国有企事业单位的工会中，而在非公企业中，专职工会干部更是凤毛麟角。这种工会干部结构必然导致如下一些问题：

首先，基层工会干部对用人单位的依赖性太大而引发的“不敢为”的问题。有研究者对上海市非公企业工会主席进行过调查，发现非公企业工会主席基本都是兼职，其中由中层正职领导兼任的约占60%，由副职领导兼任的约占15%，由一般管理人员或专业技术人员兼任的约占25%[21]44。这些工会主席的薪酬完全是基于其担任的行政职务来确定的，因此他们在角色认同上，会更认同自己首先是企业雇员而非工会主席。当他们面对企业主时，处在一种被管理者与管理者的关系处境中，企业主直接决定其工资待遇、职业发展以及是否续签劳动合同等问题。在这种处境下，只有因企业管理的需要且在企业主同意时，工会主席才会组织职工开展一些文体、福利和帮扶等活动，而一旦发生劳动纠纷，约37.70%的工会主席会担心，如果自己为职工说话办事，可能会损害自身利益。

其次是“不愿为”的问题。由于非公企业工会主席通常是应企业行政方的要求而参与并当选的，这是一项额外的工作任务，往往没有经济回报，因此他们对工会工作的积极性并不高。加上他们大多是兼职的，也缺乏应有的时间。上海市总工会的调查也表明：仅4.74%的非公企业工会干部可以全职从事工会工作；每周有1—3天的固定时间从事工会工作的工会干部只占7.91%；有24.11%完全利用业余时间来工作；56.52%结合业务工作一并处理工会工作；还有5.93%在职工有诉求时才予以处理；其他情形占0.79%[21]44。可以看出，基层工会干部需要付出额外的时间和精力来从事这样一份基本没有经济激励的工会工作。不仅如此，他们的职业生涯前景也不明朗，44.78%的工会干部认为 “职业发展空间有限，晋升机会少”。这是他们对工会工作不满意的最主要原因，同时他们也表示希望能够“落实应得待遇”，比如发放一些津贴，在评选一些荣誉称号时能有所倾斜等[21]45。这也间接表明，就目前实际情况来看，非公企业工会主席存在较为明显的“不愿为”态度，特别是年轻干部一般不愿从事工会工作。

最后是“不能为”的问题。非公企业工会干部在履行工会职责时，通常不具备相应的工作方法、协调协商能力以及相关专业知识等。虽然地方工会会对他们进行一些培训，但培训内容过于简单，主要是工会基础知识和工作内容的简要介绍。而且，不少兼职工会干部甚至连这种简单的培训机会都没有。据上海市总工会的调查，有9.8%的工会干部从未受到过相关培训，24.4%的工会干部没参加过每年的脱产工会业务培训[21]47。此外，这些兼职工会干部流动性大，能够相对稳定地长期从事工会工作的人很少。总之，在很大程度上，很多非公企业工会干部对工会工作是一知半解，缺乏应有的手段或能力来完成上级工会的任务或要求。

与此同时，各级工会的职责还存在“上下一般粗”的问题，工作任务大都自上级工会层层下达到基层工会，造成基层工会的职责出现“大而全”的问题。基层工会干部的这种任职特点和工作任务特点，必然导致这些精力和能力有限的基层工会干部“不能”履行“大而全”的工会工作。

（二）顾村镇总工会的激励机制

当然，以上三个方面通常都糅在一起，这是现有工会领导体制下基层工会干部兼职化、基层工会职责“大而全”等特点的必然结果[6]93。顾村镇总工会又是如何破解这三个问题的呢？其改革核心就是对基层工会激励机制的创新性改革。简单说，首先是合理界定基层工会主要职责，其次是在此基础上对基层工会干部进行考核，最后是辅以相应的激励举措。

首先，为了解决“不敢为”和“不能为”问题，顾村镇总工会对基层工会职责进行了重新界定，在此基础上制定了具体考核指标并规定了相应的分值。基层工会的第一项职责是“夯实基层基础”，考核指标包括吸引职工入会（15分）、为入会职工及时办理会员证与服务卡（10分）、建立女工组织和经审组织（5分）；第二项职责是“协调劳动关系”，考核指标包括定期召开职代会（10分）、落实好集体协商工作（10分），以及对劳动纠纷进行协调（5分）；第三项职责是“竭诚服务职工”，考核指标包括开展各种文体活动以及技能培训活动（10分）、组织职工参加上级工会举办的活动（5分）、组织有相关才艺的职工参加上级工会举办的各类文体协会（5分），以及对困难职工进行帮扶（5分）；第四项职责是“沟通报告情况”，考核指标包括在工作遇到困难时能及时跟上级工会沟通（8分），出现群体劳动纠纷时能做到是第一知情人、第一报告人和第一调解人（8分），遇到可能引发群体劳动纠纷问题时能及时向上级工会汇报并辅助上级工会解决问题（4分）。

这里需要对上述职责进行适当解释。第一项职责其实就是尽量吸引员工入会并为其办理相关手续，同时将工会基本组织架构建立起来。如前所述，经过此前全国总工会自上而下推动的建会运动，这项职责的履职难度并不大。第二项职责看似有些难度，但在上海市难度也并不大。因为有相应的地方法律，即《上海市职工代表大会条例》和《上海市集体合同条例》，加之上海市的法制化环境相对较好，企业法律意识较强，因此在其他地方或许较难落实的职工代表大会和集体协商工作，在上海则相对容易。此外还需要注意的是，这项职责的考核指标，并没有对职工代表大会和集体协商的内容和实效进行考核，而是对是否开展了这些工作进行考核。因此，这也无形中降低了考核难度。第三项职责因为是福利性的或者提升职工技能水平的，对于企业文化建设或生产经营来说都是有益的，因此不仅不会遭到企业的阻挠，反而很可能受到企业的欢迎。第四项职责主要是要求企业工会主席能关注企业劳资矛盾状况，及时将矛盾和冲突报告上级工会，并主要由上级工会来负责维权和协调工作，因此难度也不高。

由此可见，顾村镇总工会通过改变各级工会职责存在的 “上下一般粗”问题，不仅减轻了基层工会干部的工作负担，而且也降低了他们的工作难度，避免让他们因履职而陷入与企业行政方对立的状态，甚至有些做法还可能会受到企业方的欢迎。简言之，这是通过职责数量上的合理减负以及职责难度上的合理降低，来解决非公企业工会干部中存在的“不敢为”和“不能为”问题。

对于“不愿为”的问题，顾村镇总工会制定了一项非公企业兼职工会干部岗位补贴制度，即对上述工作职责的每个指标进行考核评分，并根据评分结果给基层工会干部发放相应的岗位补贴。补贴金额有两个上限标准，一个是不能超过企业拨缴的工会经费总额的15%，另一个是按照会员人数来平均计算，不能超过150元/人。结合实际调查情况来看，一个人数约100人的非公企业，如果工作开展得很好，那么仅工会主席个人每年能拿到补贴约5000元，甚至更多。另据统计，2016年顾村镇总工会对35家试点单位的工会主席发放岗位补贴13万余元[20]20。此外，顾村镇总工会还考虑到了经济激励之外的社会或政治激励，那就是在评优评先或相关政治荣誉评选时，对工作优秀的非公企业工会主席予以推荐[2]43。

综合来看，顾村镇总工会一方面削减基层工会的工作职责内容并降低其工作难度，这可以形象地称之为“瘦身减负”，另一方面则提供一定的经济激励、社会激励以及政治激励。通过这两方面的配合，来激发基层工会干部的工作积极性，从而在很大程度上解决基层工会干部“不能为”“不敢为”和“不愿为”的问题。

从激励机制的设计来看，顾村镇总工会的这种制度安排也符合基本的激励原则。激励机制是组织研究和制度设计中的重要方面，因为在信息不完备、不对称的情况下，委托方无法观察到代理方的努力程度，只能通过给予代理方一定物质的或精神的利益来促使对方尽可能在委托方的要求下努力。激励机制的设计须遵循一些基本原则，否则不仅不能起到激励作用，甚至会适得其反。其中一个非常重要的原则，就是在激励强度的设计上，需要考虑代理方的努力和产出之间的相关性，对代理方的努力表现进行准确测量的程度，以及代理方的风险偏好[22]。具体来说，如果代理方的努力与产出之间具有较高的相关性，而且其工作表现能够得到较好的测量，那么可以增加激励的强度。此外，如果代理方的风险规避意识较高，那么就不太适合过强的激励，特别是负向的激励。

从顾村镇总工会的激励制度设计来看，顾村镇总工会首先考虑到了尽可能减少基层工会维权方面的职责，因为在现有工会体制下，基层工会主席很难通过自身的努力来履行维护职责。在这种处境下，顾村镇总工会给基层工会主席安排的是一些只要适当努力就能履行好的职责。其次，顾村镇总工会安排的这些职责的履行情况也能够得到较好的考核。最后，考虑到基层工会主席本身就是兼职，需要付出额外的精力和时间，因此顾村镇总工会基本没有采取负向的惩罚举措来督促他们，而全部采取正向的激励举措。由此可见，上述改革举措有意或无意中都契合了基本的激励原则。

总之，顾村镇总工会基于工会现有体制特性，设计了合理的激励机制，来激发基层工会干部的积极性和主动性，而且这些激励机制的设计，并非一种动员式的改革举措，而是基于理性的分析和判断而设计的常规性的改革举措，具有内在的合理性，在很大程度上是适用于其他区域的，具有一定的可复制性和推广性。因此，顾村镇总工会的改革能够在较短时间内取得一定的改革成效，并得到全总的认可和推广。

四、顾村经验的理论意义：从宏观体制向微观制度的转变

自改革开放以来，中国工会就在不断地进行自我改革，以适应我国劳动关系协调和治理的需要。比如在工会的主要职责方面：改革开放初期沿袭的是计划经济时期的以生产为中心，生产、生活和教育三位一体的职责结构；20世纪80年代末开始提出建设、参与、维护和教育四项基本职责；进入20世纪90年代中期后，维护职责被当作了工会的基本职责，并被写入2001年修订的《工会法》中；进入新时代，随着社会主要矛盾发生变化，工会在强调维护职责的同时也注意到了职工群众社会需求的多样化和复杂化，因此也开始强调服务职责。又如在劳动关系协调方式上，在20世纪90年代中后期，中国工会就特别注重参考和借鉴发达工业国家的劳动关系协调经验，积极建立或引入劳资政三方机制和集体协商、国际劳工标准等制度或机制。此后，随着我国经济和社会生活日益全球化，面对更为复杂的国际政治经济形势，中国工会又逐渐形成中国特色社会主义工会发展道路，强调本土化的、党政主导下的社会化维权模式[23]126。

中国工会的自我改革在取得巨大发展和成就的同时，其基层工作薄弱问题始终未能得到很好的解决。基层工会缺乏活力，会导致上级工会的各项工作成果，因缺乏基层工会的配合而难以在基层得到充分贯彻，并因此导致职工群众对基层工会的认同度难以提高，拉大工会与职工的距离[13]125。

（一）基层工会改革的既有理论或尝试

针对基层工会组织的改革问题，此前曾有三种较为重要的理论观点或改革尝试。第一种改革思路是推行基层工会干部的直选，让会员直接选举工会干部。其经验曾在20世纪80年代中期就出现过，当时的吉林省梨树县总工会因试行工会主席的民主选举制度以激励工会干部，还曾先后受到国家领导和全总领导的认可和批示[24]，不过这种改革举措后来并没有得到系统的推广。近些年在沿海地区，作为一种协调劳资矛盾的可能方式，工会干部直选又被采用，并受到社会各界的高度关注，但这种举措仍然面临诸多障碍而难以得到普遍发展[25]。究其根源，是因为该举措预设了工会干部的产生方式会决定工会干部的立场或“对谁负责”。但如前所述，在现有工会体制下，特别是在非公企业工会中，工会干部兼职的普遍化使其无法真正摆脱对企业的依赖关系。为此，也曾有地方工会试图通过工会干部的社会化和职业化来化解或降低这种依赖关系，其中比较典型的是黄石市总工会的改革，并形成了“黄石模式”，即由市总工会通过社会招聘的方式聘用企业工会干部，然后经过民主选举的程序成为派驻到企业中的工会主席，并由市总工会支付其工资。这种职业化的外派工会主席也同样面临难以推广的问题，因为这种做法不仅可能会引起企业方的抵制，而且地方总工会通常也难以支付如此多的基层工会主席的薪酬。以上海的职业化工会干部为例，他们的工资远低于上海市的社会平均工资[26]。这间接表明，如果职业化工会干部普遍实施的话，地方工会根本承担不起其中的费用。

面对企业工会干部存在的这种对企业的依赖困境，加上对国外工会经验的参考，一些研究者提出了第二种改革方案，即组建行业工会或产业工会。这样做一方面可以解决基层工会的依赖问题，另一方面还能发挥其在行业标准制定、行业性的工资集体协商等方面的优势[27]。此前，一些地方工会为了扩大工会覆盖面，或者为了推动工资集体协商，也曾组建过一些行业工会，但是，出于维护政治稳定的考虑，在行业或产业工会的体制改革问题上，始终缺乏实质性的进展或变化[18]154。

还有一些研究者同样是针对这种困境提出了第三种改革建议，即改变工会干部的管理体制，从目前的同级党委和上级工会双重领导、以同级党委领导为主，改为以上级工会领导为主，从而实现“用人”与“治事”的统一[14]35。在本研究看来，无论是理论上还是实践上，这种建议都难以实现，其结果实质上类似于给企业外派职业化的工会干部，并因此陷入与前述的工会干部直选或工会干部职业化的类似困境。

总之，上述三种理论观点或改革尝试都试图在不同程度上突破现行人事管理体制或组织体制，显然，这种体制上寻求突破的改革必然面临较大阻力，因而难以实施，或者只能停留在局部试验状态而无法推广。这就要求新的改革举措必须以现有工会体制为前提。顾村镇总工会的改革也正是在这个意义上取得了一定的成功，即顾村镇总工会通过改变工会内部的职责分工，同时对基层工会干部进行适当的考核和激励，以此来调动基层工会干部的积极性，激发基层工会活力。

（二）顾村经验：转向微观层面的制度与机制改革

透过顾村镇总工会的改革经验可以看到，中国工会的改革必须在现有体制之下思考改革的可能性。这意味着，在对中国工会改革问题进行理论探讨或实践摸索时，必须将视角从宏观的体制层面向中观或微观的制度和机制层面转变。顾村经验正是在微观层面对工会内部的制度或机制进行了调整，而且整个改革过程也无须集中各方注意力或动员各种资源。因此，这种改革不是动员机制下的改革，而是具有常规意义的组织制度与机制改革，在很大程度上具有可复制性和推广性。

当然，顾村镇总工会的改革只不过是近些年来中国工会改革的一个很小的组成部分，在其他地方也在进行着一些其他的改革实践，一些研究建议也在不断出现，它们都不约而同地指向了基层工会问题，只不过提供了不同的解决方式。

比如：深圳市总工会的改革举措就是建立和发展实体化的、具有独立法人资格的社区（园区）工联会，以社区（园区）工联会为中心枢纽，在上级工会、企业工会、社区（园区）和工人之间建立起联系，并在这一过程中，针对不同的对象采取不同的工人组织策略[28]；有的地方注重的是通过给工人提供各种社会服务，包括向专业社会组织购买服务，利用精细化的服务来满足工人的多样化需求，以此来提升工人对工会的认同。因此，有研究者认为，新时期工会改革的一种可能模式是“以组织动员为内核、社会服务为外延”，这种模式旨在服务于党政体制下的国家治理能力提升[29]。还有研究者强调通过培育职工的参与能力和意识来实现工会改革的突破，比如在建会时动员职工参与，以集体协商为平台来发展劳资协商民主，从而提高职工参与质量和化解劳资矛盾[30]。此外，很多地方都已经开始建设“社会化招聘、契约化管理、职业化运作”的职业化工会工作者队伍，通过这些职业化工会工作者来提供更加专业的服务，以此缓解基层工会干部人手不足问题[31]52。

与顾村经验一样，这些改革实践或理论探索都是尝试解决基层工会薄弱或活力不足问题，以提高职工对工会的认可度，增进工会的群众性。与顾村经验不同的是，它们在不同程度上绕开了或没有深入到基层（企业）工会中，而是尝试在企业工会之外建立起地方工会和职工群众之间的联系。虽然这样能够对职工的维权和服务进行一定程度的回应，但并不能从根本上解决企业工会薄弱、缺乏活力的问题[31]53。而顾村经验之所以值得关注，就在于它恰恰直接指向企业工会，通过合理的职责分工和考核激励来激发企业工会活力，毕竟企业工会仍然是当前中国工会密切联系职工群众的最主要的组织。如果不激发企业工会的活力，那么任凭上级工会怎么努力，缺乏企业工会的积极配合和落实，其最终成效也必然大打折扣[13]124，很难对企业日常劳动关系协调发挥重要作用。

虽然上述改革举措或研究建议存在一些分歧，但在理论逻辑层面，它们表现出很高的一致性，即都是以现有的宏观体制为前提条件，探索如何进行中观或微观的组织制度与机制的改革。而纵观改革开放以来中国工会的改革实践与政策研究，就会看到一个逐渐清晰的转向，即从对宏观体制或理论模式的关注向对中观或微观的组织制度和机制的关注转变。

首先，从中国工会的实际改革进程来看：在改革开放初期，特别是在20世纪80年代末体现在《工会改革的基本设想》中的改革举措，具有较为明显的体制改革特点，包括试图改革工会的组织原则和管理体制等；到20世纪90年代中后期，市场化改革的不断深化导致劳动关系紧张问题凸显，工会的改革倾向于借鉴一些国际劳动关系协调经验来改革现有工会制度，而且较多地关注宏观层面的问题；而进入21世纪后，特别是中国特色社会主义工会发展道路提出后，本土化的、党政主导的劳动关系协调体制成为基本前提，因此工会的改革和发展也就越来越注重具体的制度和机制的改革和创新了[23]126。

其次，从学界研究的发展变化来看：大体上，在改革开放初期，甚至直至21世纪初，研究者对中国工会改革的探讨会比较多地触及工会体制问题[32]，特别是一些海外研究者，更是倾向于从一些现有的国外工会理论模式来理解或预测中国工会的发展，其中比较典型的是用法团主义或市民社会理论来理解中国工会的特点或发展趋势[23]27-29。国内研究者也在不同程度上受其影响，按照某种工会模式或理论来对中国工会进行评判或提出政策建议。然而，近些年来，越来越多研究者开始转变思维模式，注重客观理解和解释中国工会的角色和职责特点[23]66，考察在现有体制下中国工会的实际运行特点或问题，并在此基础上寻求可能的改革举措。换言之，研究者更多地寻求一些中观或微观层面的制度与机制改革举措。

五、结论

顾村镇总工会的改革通过对基层工会职责的合理界定以及考核和激励机制的适当设计，来调动基层工会干部的积极性，再通过他们的主动作为来激发基层工会的活力，提升职工群众对工会的认同感，从而达到增强工会群众性的目的。这种改革的主要特征，就是在不触动工会基本体制的前提下，通过工会组织内部的制度与机制调整，实现激发基层工会活力的改革目标，而且这种改革直接指向基层工会组织内部，而不是绕开基层工会组织。因此，顾村镇总工会的这种改革举措属于常规机制改革，具有很强的复制性和可推广性。

顾村经验首先具有重要的现实意义，这直接表现在自上而下的全国推广中。其次，顾村经验也折射出重要的理论意义，那就是中国工会改革或制度变迁研究需要进行思维模式的转变，即关注焦点应从宏观体制层面向中观或微观的制度和机制层面转变，应该以中国工会的现有体制特性为前提，更多地探索中国工会具体的组织制度与运行机制的创新问题。而这种从宏观体制向中观或微观制度和机制的思维模式转变，并非局限于顾村镇总工会的改革经验中。事实上，近些年来，无论是地方工会改革实践还是各种学术或政策研究，都在较为普遍地进行这种转变，而且可以断言，正是有了这种转变，中国特色的工会理论或模式才有可能得以发展起来。