电子废弃物回收治理的现实困境与制度应因——基于社会共治视角的分析

王志鑫

(重庆大学法学院，重庆 400044)

0 引言

随着电子科技的迅速发展和数字技术应用门槛的不断降低，电子产品更新换代速度和市场需求日益提高，电子废弃物数量随之持续增长且已成为全球增速最快的固体废弃物之一。中国既是电子产品的主要制造地和消费地，也是电子废弃物的主要产生地。据统计，中国列入 《废弃电器电子产品处理目录》 (2014年版) (简称 《目录》)的14种电子废弃物，在2019年的报废数量达到6.74亿台，而相应的回收利用率却只有20%左右，手机回收利用率更是不足10%[1]。电子废弃物在包含大量可再生利用材料的同时也含有众多有毒有害物质，如不妥善回收处置将会严重危害生态环境和人体健康。国务院2016年出台的 《生产者责任延伸制度推行方案》已将电子废弃物回收纳入政府引导下的市场机制调节范围，但碍于市场机制不成熟，电子废弃物回收活动实际仍处于行政机制主导之下。随着近年来因电子废弃物不规范回收处置而引发的土壤重金属污染、水体污染、电子垃圾围城等致害事件屡见报端，表明现有治理机制依然存在失灵或失效问题。因此，如何有效克服电子废弃物回收治理领域的行政失效及市场失灵已成为保障公众健康安全和促进绿色发展急需解决的重要议题。

国外学者较早关注电子废弃物回收治理问题，主要从逆向物流网络[2]、公民回收态度[3]、清洁生产[4]、利益主体责任[5]、技术管理[6]等角度展开分析，并提出在产品生命周期评价流程内建立环境押金制度、推行财政金融优惠政策、实施税收减免和专项补贴等应对建议。中国相关研究始于20世纪90年代，学者立足本土状况分别从电子废弃物的回收拆解与再利用角度提出推行生产者责任延伸制度[7]、完善回收产业协调机制[8]、强化行政引导激励[9]、优化回收模式[10]等应对建议。总体看，虽然国内外学者针对电子废弃物回收治理提出许多应对建议，但对治理机制的研究涉及较少；且现有研究大都倾向于将该问题视为纯粹的经济、知识或技术问题，较少从主体规则、行为规范、价值意识等制度层面探讨与分析。

电子废弃物回收不仅关涉设计、生产、物流、拆解、贮存、处置等经济或技术环节，且已被嵌入社会关系与社会结构中，与公众、自治组织等社会主体关系密切，且受法律、政策等社会制度的影响与制约。同时，作为现代风险社会的产物，电子废弃物风险不仅与其所固有的致损元素有关，更与利益主体在回收利用上实施的机会主义行为和外部性行为密切相连，其本质属于制度性、结构性风险。显然，面对极度复杂的电子废弃物回收治理问题，单纯依靠注重政府监管的行政机制或强调生产者延伸责任的市场机制，而将社会力量排斥在治理主体之外，且不重视社会制度因素，势必难以有效应对。因此，应将多元社会力量纳入治理主体范畴，以促使电子废弃物回收社会共治的生成，并通过相应制度的变迁或变革，才能有效规制电子废弃物风险和约束回收行为主体的机会主义行为。正如党的十九大报告提出 “要加强固体废弃物和垃圾处置。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”基于此，本文基于社会共治视角，探究电子废弃物回收社会共治的应然逻辑，结合中国实践剖析电子废弃物回收治理的实然困境及其制度根源，尝试从社会共治的制度维度提出具体建议。

1 电子废弃物回收治理的现实困境

1.1 治理结构的异化

在电子废弃物回收治理实践中，虽然政府、企业、公众、社会组织等治理主体并未缺席，但日趋严重的回收利用状况昭示着妥善的治理结构尚未形成。

首先，政府角色错位。受管制型环境治理模式影响，当前电子废弃物回收治理结构呈现单向度特征，即行政机制主导电子废弃物分类、运输、回收、存储、循环利用及最终处置等治理环节；其他主体看似为政策或法律所提及，但因信息公开、社会参与、利益引导等辅助机制不完善，其更多是浅度、有限、被动参与。

其次，企业角色缺位。尽管电子产品生产、销售、维修及回收等企业已为相关法律与政策要求或倡导参与电子废弃物回收治理，但无序、混乱的回收市场依然映衬出市场机制的失灵与弊端。这除受个体小商贩等非正规回收群体影响外，更与某些企业为最大化追求经济利益而选择忽视、逃避生产者延伸责任有关。

再次，公众角色虚位。公众既是电子产品的重要使用者，亦是电子废弃物的主要制造者。发挥公众的环境保护和资源节约意识，有利于电子废弃物妥善回收及合理处置。但现实中公众使用频率较高的电子产品报废量和丢弃量逐年递增反映出公众不理性的消费和回收利用行为依然广泛存在。这既与公众对电子废弃物的认知存在偏见有关，即公众只关注电子产品的使用价值及其废弃物的经济价值而忽视它们所共同蕴含的生态价值，导致电子废弃物常被认作 “垃圾”而随意丢弃或不合理处置；也与绿色消费理念、资源社会性理念尚未成为全社会的价值共识有关，即公众并未认识到 “资源为全社会成员共同享有且个体的资源利用行为应当以增进全社会福祉为价值目标”[11]，导致其未能主动、积极参与电子废弃物回收利用活动。

最后，社会组织弱位。2009年国务院颁布的 《废弃电器电子产品回收处理管理条例》 (简称 《条例》)第7条要求政府在制定电子产品处理基金征收和补贴标准时，应充分听取相关企业、行业协会或专家的意见。但 《条例》并未明确规定政府违反 “听取意见”之义务所应承担的不利法律后果，也未在参与时间、地点、方式及途径等方面赋予社会组织更多自主权，导致现实中社会组织无法有效参与。

1.2 风险知识信息交互的滞涩

技术的日新月异促使电子废弃物的成分、危害性及回收处置信息已远超社会主体的知识框架,普通公众难以理解那些专业性很强的信息、数据和指标的准确含义，其认知极易出现偏差。以 《目录》以其释义为例，该目录规定14类需要回收的电子产品，释义对目录内产品的定义及范围作了具体解释与限制。但实践中，针对该目录及释义所涉及的洗衣机、电冰箱、电视机、手机等电子产品，绝大多数公众既不知它们的组成部件及可能危害性，也不知该如何妥善回收处置。同时，电子废弃物回收风险治理决策往往由技术官僚和专家所垄断，社会主体对电子废弃物的感知极易被当成 “非理性” “非科学”而被排斥在风险治理决策之外，导致其话语流于形式或被忽视与否认。此种认知偏差和决策垄断出现原因在于电子废弃物回收处置的知识生产、运用渠道滞涩及信息交互不顺畅。

政府、企业作为风险信息公开与交互的主要推动者和执行者[12]，理应保持电子废弃物回收信息公开和交流渠道的有效畅通。但实践中电子废弃物回收信息披露及交互存在诸多掣肘。首先，信息披露单向度。电子废弃物回收信息往往是从政府向社会的单向传递，忽略了其他社会主体的信息发布需求与作用。其次，信息发布滞后。受技术、知识、行动力、成本及监管等因素所限，政府难以从管线前段对具有潜在危害性的电子产品进行风险识别、评估及预警，在管线后端也无法及时向社会披露电子废弃物回收利用信息。再次，信息公开不透明。基于对技术理性的盲目崇拜，政府发布有关电子废弃物回收信息大多以陈述罗列为主，缺乏结果产生的过程和依据。最后，信息交互不足。由于信息交流平台缺位，不仅致使政府所公布信息分散且碎片化，而且也阻断政府与其他社会主体之间信息交流与互动，导致后者难以顺畅表达利益诉求。

1.3 治理规则能力限制与有效监管缺失

电子废弃物回收治理不应是无序博弈，而应是在法治框架内的规则之治和文明善治。但从现实情况看，电子废弃物回收治理规则设置及运行依然存在问题。一方面，国家层面有关电子废弃物回收法律规范难以满足实践需要。自 《环境保护法》颁布以来，中国已出台 《清洁生产促进法》 《循环经济促进法》 《再生资源管理办法》 《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等多部有关电子废弃物回收的法律法规及政策，为规范回收市场、提高回收效率发挥了显著效能。纵观现有立法及政策，除立法层级不高的 《条例》直接涉及电子废弃物回收外，其他法律规范或政策要么仅从宏观规划层面提及电子废弃物回收，要么对电子废弃物认定、回收程序及责任主体的规定过于宽泛和模糊，导致可操作性不强且内容重叠问题出现。此外， 《目录》更新速度较慢和内容涵盖范围较窄，已然落后于现实回收需要。另一方面，社会层面的柔性规则面临缺失、冲突及效力不足问题，难以规范电子废弃物回收关系并为其治理提供理据和保证。

由于治理规则不健全，电子废弃物回收监管在实践中也处于悬置状态。首先，被动性监管特征显著。监管部门对电子废弃物回收的日常管理不足，且只有在污染后果明显、人员及财产损失严重时才会介入调查。其次，各监管部门定位不清、职责不明，协调性和配合度较差。例如， 《条例》规定工信、财政、工商、税务等部门在各自职责范围内做好电子废弃物回收监管工作，但因联动和协调机制缺失而致使这些部门依然处于各自为政的局面。再次，地方政府监管不到位。实践中普遍缺乏环保意识和回收专业知识的个体小商贩野蛮生长，不仅导致正规回收企业常出现 “无米下锅”局面，还加剧了回收市场的无序混乱。这些局面的出现实质上是由地方政府监管不到位、未规范非正规回收渠道所引发。

1.4 利益分配与责任承担的失衡

由于多元主体间的利益价值冲突以及对利益的非理性认知与非科学实现，导致电子废弃物回收治理主体之间的利益分配呈现不均衡状况。一方面，电子废弃物回收治理涉及多方主体，但因各主体的利益诉求差异较大且存在诸多排斥或对立之处，一旦未得到有效调整、表达、协商时就很可能诱发利益冲突；另一方面，虽然当前电子废弃物回收治理主体正走向多元化，但不可否认的是行政机制始终掌握电子废弃物回收治理的话语权，公众、自治组织等社会主体往往在利益博弈中因话语不充分或博弈能力缺失而无法有效表达，甚至追求自我利益诉求。

由于利益分配不均及制度设计不合理，各主体的责任分配呈现出不协调状态，即现有规则只涉及政府与企业的电子废弃物回收治理责任，致使社会主体游离在 “二元”责任体系之外。此种对主体责任的分配偏差不仅容易促使社会主体形成电子废弃物回收治理责任只属于政府与企业的错误认知，降低其参与意愿，而且也影响政府、企业治理责任履行意愿及效果，导致企业逃避回收责任和政府怠于履行监管责任。同时，由于在法律规范、价值追求、责任承担、行政监管等领域的冲突，企业与政府往往在环境责任问题上协调性不强[13]，两者合力规制电子废弃物回收问题的成本较高。

2 社会共治：电子废弃物回收治理的全新向度

2.1 多元主体：强化风险的社会协同应对

不同于其他产品废弃物回收逻辑的单维度，电子废弃物回收治理因其来源广泛性、处置专业性及后果严重性而成为公共治理不可回避的难题之一。一方面，电子废弃物种类繁多、成分复杂、使用者众多，且广泛分布于居家场地、办公场所、商业休闲区域等不同场域。这意味着任何单一主体极有可能因问题复杂或成本高昂而无法持续开展治理行动；另一方面，电子废弃物风险的公共性、系统性极易引发社会多维度的连锁反应，对其处置不当不仅严重浪费社会资源，还会对生态链与人体造成不可逆损害。因此，基于单一治理绩效不足的现状和风险应对的系统性要求，强调多方力量参与和互动的社会共治便成为电子废弃物回收治理的新范式。

电子废弃物回收共治的有效展开，是在承认社会力量合理性及合作可能性基础上，将依赖政府单一主体供给转变为以行政机制为主导、市场及社会主体协作参与的多元互补治理机制，从而集中运用它们的资源、知识、工具以应对电子废弃物回收利用的系统风险并共享成果及共担责任。同时，社会共治在动员所有力量共同抵御电子废弃物风险过程中，也将原本各主体间呈现的对立、紧张、不信任的关系重塑为平等、协商、信任的合作伙伴关系，并对传统电子废弃物回收治理结构产生冲击，即由命令控制型、市场调节型向各方主体相互制约与制衡结构转变。在此结构中，控制是松散的，权力是分散的，决策中心是多元的[14]。

2.2 规范框架：促进权力与权利的互动协调

电子废弃物回收社会共治的展开，仰赖于政府在宏观规划与微观实施层面保持公正。因为存在公地悲剧，电子废弃物回收治理无法通过简单合作而解决，所以具有强大公权力的政府受到各方主体的广泛认同[15]。因环境权力 “有限性”的存在，即行政机制基于自身利益偏好或受到其他利益团体的某种 “利益捕获”等因素影响，并非总能公正地代表公共利益[16]。故有必要通过权力制衡机制以及多元主体协商合作保持环境权力不偏倚[17]。因此，社会共治通过赋予社会主体治理权利，促进其与行政机制协调配合，并从 “权利—权力”互动角度搭建规范架构，从而保持社会主体利益保障与回收治理权力规制间的平衡。

保障社会主体的环境权益是推进电子废弃物回收社会共治的根本驱动力，而主体权利与行政权力的良性互动是保障主体权益的重要路径。由于环境权益呈现普遍性与不稳定性特征，法律无法对其直接确认和调整。而共治通过赋予社会主体参与电子废弃物回收治理的程序性权利，即以社会主体充分表达、陈述或主张环境权益的诉求作为治理展开的程序性条件，并运用制度工具确认其权益，以达到保障社会主体实体性环境权益的目的。同时，虽然保障社会主体在电子废弃物回收治理中的环境权益本属政府职能，但行政机制在单一型环境治理模式中极易受到主观性、片面性及独断性决策机制影响，难以为社会主体权益提供主动且稳固的保障。而共治在社会主体与政府之间搭建的沟通协调机制有效解决了此种问题，即社会主体不仅可向回收管理决策者的政府及时表达有关环境权益的诉求，也可依据规范直接获得参与和监督相关决策的权力。

2.3 利益均衡：形塑多元主体的外部行为

随着治理主体从一元扩展至社会多元，不同利益主体正以其所拥有的资源及行动推动电子废弃物回收治理领域的制度变迁，即对构成电子废弃物回收的制度框架规则、行为准则及实践组合的边际调整。实践中制度变迁虽可能通过分散的个体行为来实现，但更多是通过集体行动来实现[18]。而集体行动往往面临逻辑上的困境，即个体在实现集体共同利益时所具有的搭便车倾向。因此，政府、市场及社会主体在参与电子废弃物回收治理中往往容易面临来自水平和功能两个层面的逻辑困境，如因集体规模过小而无法有效提供治理服务、因个体差异而产生的协调成本以及不同属性组织功能目标的碎片化等[19]。故有必要通过选择小规模集团、选择性激励或强制性制度安排等措施保证各参与主体的利益均衡，以使个体能按照共同利益行事[20]。

实质上，强调电子废弃物回收社会共治中各主体利益的均衡与协调，不仅契合利益主体多元化、社会化发展要求，也能从根本上解决各主体开展回收活动所面临的困境。首先，社会共治主张增加共荣利益以理顺个体理性与集体理性关系，引导两种理性发挥合力。因为只要存在共容利益，公众就能发现用政府状态取代无政府状态会带来产量的巨大增加，进而提高他们组建政府和制定规则的积极性[21]。其次，社会共治既强调通过法律、政策、习惯、行动指南等正式或非正式制度，推动回收主体建构起稳固社会网络关系，以保证回收行为实施和回收规则确立，又强调发挥利益共享、价值共情、环境伦理等意识形态机制的作用，引导各主体以协商对话及谈判妥协等方式确立共同价值目标并形成回收治理的利益共同体。

2.4 信息交互：提升治理工具的效能

由于行政、市场或社会机制等治理机制在生成环境、制度价值及知识资源上的差异性，意味着如将市场或社会主体强行嵌入行政机制所主导的治理结构中，并不一定能发展出符合电子废弃物回收实践的治理体系。而社会共治的出现，不仅意味着对主体利益、多元价值及多样知识资源的精准把握以及对行政决策权的共享，还意味着对这些要素不断调和与突破多元主体治理可能产生的合法性危机。社会共治本就是通过信息共享打破治理边界，对治理的组织结构进行系统化改造，打通政府内部的层级、职能、部门之障碍，突破政府与社会力量、市场主体之间的功能区隔[22]。此外，强调信息公开及交流，对建立电子废弃物回收正当法律程序，保障公私双方尤其是企业及公众的程序性权益发挥着关键性作用。

电子废弃物回收社会共治主要涉及3种相互关联与影响的信息机制。首先是信息公开机制。信息公开有利于规避在回收治理过程中产生的有关重要信息、关键信息的公开失效或不全面问题，进而避免产生不必要交易费用。其次是信息交互机制。信息交互机制通过强化信息沟通和交流，消弭实质性价值判断相异所引起的对抗，为决定提供各方承认的正当性基础[23]，有效避免各主体某些重复信息投入，从而降低电子废弃物回收治理的交易成本。最后是信息反馈机制。信息并非孤立存在，而是通过人们所独有的知识系统、价值体系及认知背景与他人形成某种联系[24]。可见，通过回收信息的公开、反馈及交互，既能掌握电子废弃物回收利用的基本情况，也能了解共治主体的争议焦点，并通过预设的协商机制予以解决。

3 电子废弃物回收社会共治的制度因应

3.1 构建电子废弃物回收社会共治模式

(1)行政引导与市场自主规制相结合。在电子废弃物回收社会共治中，政府与市场主体应当在制度框架内进行正确角色定位，以便发挥各自功能并实现协作共治。对政府而言，其角色定位应从 “命令控制者”向引导者、服务者、激励者转变，即不仅要严格落实污染者负担、破坏者恢复、利用者补偿等基本原则，以防范电子废弃物污染成本外部化，也需加强激励规制与政策引导力度，激发社会主体参与积极性。进一步地，政府可灵活运用金融、财政、税收、绿色采购、信用评价、绿色产品标准等政策工具，引导生产者、回收者、销售者、消费者等市场主体开展生态设计、循环生产、理性消费、绿色回收等活动。政府角色转换也随之引导市场主体角色变化，即从传统受管制者、受规制者向积极参与者、自我规制者转变，以实现环境治理中的自主治理[25]。这不仅要发挥市场在电子废弃物回收处置资源配置中的作用，积极运用市场竞争机制和价格杠杆机制，提高市场主体的风险防范意识与能力，也应通过制度、价值、意识、契约的统摄，强化市场主体的自我规制能力。

(2)政府分权与社会资本嵌入相结合。现代科技复杂化、系统化的发展趋势致使电子废弃物回收治理决策变得愈发困难，显然需要具备专业知识、特别信息及专门技术且既代表 “公”利又代表 “私”利的组织和个人共同参与才可成行[26]。因此，政府应转变职能并向社会主体赋权增能，即不再包揽回收治理的所有事项，而是充分利用自身优势服务于社会共治，真正激发调动社会主体参与的能动性。虽然共治已成为社会主体参与电子废弃物回收治理的普遍共识，但促使他们产生共荣利益并开展集体行动的前提条件除共识外还应是以信任为基础的协商合作。因此，政府在培育社会主体共治认知，搭建制度化交流平台，并在管理、技术、知识、政策等方面提高主体参与能力外，还应将包含信任、关系和规范等要素的社会资本嵌入电子废弃物回收治理中，通过重塑各主体外部行为，缓解各主体间利益冲突和行动矛盾，以推动多元主体协同共治。

(3)专家理性与公众理性相结合。鉴于电子废弃物回收兼具技术性与社会性特征，必须结合具备技术理性的专家和社会理性的公众的力量才能有效规制。随着社会共治展开，公众、环保组织、行业协会等社会主体被引入电子废弃物回收治理结构中，这预示着组织结构不再是对立而是协作互动的关系，而协作不仅包括行动上的一致，也包括主体理性上的互动。首先，在赋予公众与专家、技术官僚平等认知能力基础上推动多方主体协商对话，以实现风险决策知识的合作生产，从而发挥公众理性共识的作用。其次，通过规范化、标准化、精细化的程序设置，将专家知识和公众经验引入电子废弃物回收决策过程中，以预防政府某些偏好选择行为的出现。同时，排除利益干扰，保持专家意见中立与客观，消除社会主体对专家理性的质疑。

3.2 健全电子废弃物回收治理的规范体系与监管体系

(1)法律规范与自治规则相结合的治理规范体系。法律是一种使 “人们事业持久和稳定”的制约机制，法律规则持久和稳定的优点，使私人事务变革和公共事务变革不断向前推进[27]。因此，有必要通过立法或修订活动，逐步健全电子废弃物回收法律规范体系和自治规则体系。

首先，修改完善 《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》 《废弃电器电子产品回收处理管理条例》 《电子废物污染环境防治管理办法》 《再生资源回收管理办法》等法律规范，克服层级不高和内容冲突的缺陷，提高法律规范的可操作性。修改 《条例》第2条之规定，拓宽电子废弃物回收处置范围，使其适用于包括电子废弃物拆解、提炼、填埋在内的所有活动。

其次，在全面评估风险和完善技术标准基础上对 《目录》进行修订，并建立常态化调整机制。

再次，修订完善电子废弃物回收治理关联法律，将有关电子废弃物信息披露、回收程序、循环利用标准、源头预防责任、公众参与程序和步骤等内容融入 《环境保护法》 《循环经济促进法》 《清洁生产促进法》等法律规范中。

最后，由于法律的适用总有局限性，因此在强调其规范作用外，决不能忽视道德、习惯、行业准则、组织规范等社会自治规则的权威与功能。为此，除社会主体参与电子废弃物回收治理的方式、途径等内容明确需要刚性的法律确认外，有关个体间协作风险、关系协调等内容可交由柔性的自治规则把握，以此调动、组织社会主体有序参与。

(2)纵向监督与横向协调相结合的监管体系。随着社会主体加入和政府权力分化转移，电子废弃物回收社会共治在主体、规则等方面走向开放性，预示着优化监管体系、提高监管效能成为当前亟需解决的重要问题。

首先，树立回应型监管理念。通过发挥电子废弃物风险评估与预警机制作用，强化对重点区域、行业、人群的日常监管巡查力度，及时回应公众、企业利益诉求，并通过严厉打击非法拆解、提炼、填埋电子废弃物行为等举措提高监管效率。

其次，疏通 “央地”合作监管渠道。国家可通过财政转移、人员培训、基金扶持、制度供给等举措对地方监管予以支持，并通过环保约谈、督查、巡视、考核及问责等方式有效引导或纠正地方政府监管行为，防范地方政府在 “GDP至上”观念驱动下产生 “形式化”或 “选择性”监管行为。

再次，完善多部门合作监管机制。通过立法明确环保与市场监管、工信、税务、海关等管理部门在回收监管中的职责范围及合作事项。同时，建立多部门协同机制，消弭各部门隔阂与误解，以有效应对电子废弃物回收处置中的重大事项或问题。

3.3 建立电子废弃物回收治理的信息交互机制与风险决策机制

(1)向外扩散与向内聚合相结合的信息交互机制。电子废弃物风险的公共性、现代性决定了对其回收问题的规制应从行政规制向风险规制的进路转变，而风险规制的基础则源于信息公开及交互机制的建构。

首先，明确多元化信息扩散主体。在提高政府信息公开力度基础上，引导社会主体编制与发布有关电子废弃物回收利用信息，并根据信息的负面、正面及中性等特性，相应明确信息公开主体的责任与义务。

其次，将信息公开贯穿于电子产品的全生命周期，包括从产品设计、生产、消费到回收利用，并明确各阶段信息公开重点。

再次，将信息公开融合至电子废弃物回收的各项具体制度中，如集中处置制度、回收资格许可制度、产品处理基金制度、环境监测制度等，使其成为这些制度的内在规范和逻辑要义，进一步发挥信息的治理工具效能。

最后，建立信息交互平台。可借鉴国外有益经验，建立类似德国 “垃圾交易所”的信息管理系统，及时向消费者、环保组织、生产者、销售者、回收者等利益主体收集、发布电子废弃物数量、特征、价格等内容，以防止因信息不对称而引发的政府决策失误和企业回收行为偏差等问题出现。

(2)民主协商与公众参与相结合的风险决策机制。电子废弃物风险的公共性和现代性特征，不仅引导回收问题规制范式的转向，也要求回收治理的风险决策应当采用与现代社会结构相匹配的方式和手段，即民主决策和公众参与。

首先，通过立法明确社会主体在电子废弃物回收治理中的参与权，包括在发展规划编制、风险评估、技术标准制定、信息收集、污染防治、回收处置等方面的参与。

其次，明确社会主体参与方式与途径，如社会主体既可通过环保协会、行业协会、社区组织等合法组织表达诉求或反馈意见，也可通过参加咨询、调研、座谈、网络投票等方式参与决策。

再次，明确标准化、规范化的风险决策程序，使电子废弃物回收利益决策的各个阶段如信息发布、风险论证、专家咨询、听证、意见反馈及策略选择等都有迹可循，以程序的规范增强决策 “民主化”水平。

最后，强化环境协商制度、风险交流制度、环境动议制度等风险规制的理论制度建设和技术专家研讨会、共识会议等风险规制的操作性制度建设[28]，不断提高电子废弃物回收处置风险决策的规范化与理性化。

3.4 完善电子废弃物回收治理责任体系

(1)受益者分担与适度从紧相结合的责任原则。通过合理分配回收治理责任以实现各主体利益均衡，是电子废弃物回收社会共治的重要价值追求，故应妥善设定治理主体责任的分配原则。

首先，应明确 “受益者分担”原则。从环境正义视角看，为避免因受益者的无偿受益而造成环境物品短缺及受益者与其他主体的不公平竞争关系，受益者理应支付与其所得利益相当的对价。为此，有必要从单向度苛求某一主体的治理责任，转向从共建共享的社会共治格局出发注重全过程治理。进言之，虽然法律已明确规定生产者的回收利用责任和资金保障责任，但从成本与收益角度看，单纯由生产者承担回收治理责任显然成本较高，尤其对那些经济规模较小的生产厂家而言明显负担过重。而一个包含政府、销售者、消费者及回收者在内的所有受益者共同分担责任的体系更合适解决当前回收责任分配所面临的难题[29]。

其次，应明确适度从紧责任原则。如美国在危险电子废弃物的责任规定上较为严格，尤其注重对那些潜在责任者实行严格、溯及既往和连带责任原则，有效改变了政府的监管行为、公众的使用行为及企业的回收利用行为，从而在电子废弃物回收治理实践中取得良好社会效果。考虑到当前严峻的电子废弃物回收现状，以及更好督促各治理主体在设计、生产及销售环节预防回收问题产生，有必要在责任构建时坚持适度从紧原则，让直接造成回收处置问题的单位和个人真正承担起治理责任。当然，为避免责任划定过重而引起权利冲突或阻碍电子产业持续发展，可通过法律先行设定免责事由以适当减少治理责任的主体[30]。

(2)主管者与生产者、销售者、消费者等相结合的责任主体。为促进各共治主体履行相应的治理责任，有必要厘清政府、市场及社会主体的责任边界。

首先，政府应承担主管者的环境责任。为打破当前电子废弃物回收治理中集体行动困境，依然需要处于主导地位的政府积极发挥自身优势对市场及社会主体适当干预并加强制度供给，从而对电子产品生产和消费行为以及电子废弃物回收行为进行强制性绿色化校正。基于此，除常态化的行政监管外，政府还应积极履行回收技术标准设立、发展规划编制、回收资质管理、法规政策制定、绿色生产及消费理念宣教等方面责任。

其次，生产者应履行延伸责任。基于生产对消费的决定性作用，生产者履行延伸责任的核心要义在于其对电子产品所承担的责任应扩展至回收利用领域。因此，生产者应严格执行 《目录》及有关回收处置技术标准、践行循环利用理念、优先选用再生环保材料、优化产品设计、开展绿色生产、公开回收信息、建立回收利用体系、加强信息披露等。

再次，销售者和回收者应履行为消费者提供高效便利的回收服务和妥善收集、处置电子废弃物的责任。

最后，消费者应积极履行环境保护义务和社会责任，包括理性购买、使用电子产品及交返电子废弃物等。同时，社会组织也应承担一定的参与、引导或监督责任，包括参与电子废弃物回收法律规范与政策制定，指导或帮助其他社会主体积极开展回收活动，督促政府、生产者及消费者积极履行相关责任等。

(3)选择性激励与强制性约束相结合的责任保障机制。为解决各主体通过搭便车谋求自身利益最大化而不愿主动履行责任致使电子废弃物成为生活垃圾之问题，有必要在责任制度建构上对各主体进行选择性激励，同时运用强制性约束予以保障。

首先，健全约束机制。客观上，约束机制的设计与完善并非一蹴而就，而应当充分考虑责任履行的合理性和目的性：前者包含内容、程序及负担上的合理，后者体现为回收秩序的维护和各主体关系的衡平。为此，有必要将消费者纳入制裁对象，使其与政府、生产者、销售者一样，面临因不履行回收治理责任而承担不利法律后果的境况。同时扩大制裁的适用范围，使其从生态设计、清洁生产、绿色消费行为扩展至回收利用行为，对那些拒不履行回收义务的生产者，视情节轻重可分别给予罚款、停业整顿等处罚。当然，鉴于实践中因强制性规则匮乏而难以对某些逃避回收利用责任的生产者产生威慑的境况，还应通过增加强制性法律规定以加大制裁惩罚力度，从而督促生产者更好履行回收责任。

其次，完善激励机制。由于现有激励措施呈现出重生产者而轻消费者、重倡导而轻执行的特征，已然无法适应电子废弃物回收社会共治的需要，亟需予以完善。为此，应加大对消费者的激励力度，以激发他们参与治理的主动性和积极性，如采取经济措施鼓励其生态消费和妥善回收电子废弃物、对认真履行责任的消费者给予一定荣誉或精神奖励等。同时，进一步完善对生产者的激励方式，如对那些积极履行回收利用责任的企业，可通过扩大政府采购规模、减少纳税数额、降低环境责任保险费率等举措予以支持。

3.5 确立规范有序的电子废弃物回收体系

(1)公共废弃物管理机构与生产者、回收者等相结合的回收主体。鉴于当前电子废弃物回收市场的无序和混乱，有必要通过回收主体认定及其功能发挥以阻断具有回收利用价值的电子废弃物流向生活垃圾处置场域、不规范的二手市场或个体拆解作坊。

首先，明确生产者的回收主导作用。根据生产者责任延伸制度可知，生产者不仅要承担电子废弃物回收治理前端的生态设计、绿色生产、信息披露等责任，还应承担管线末端的回收利用及无害化处置责任。而无论是生产者发挥自身优势自行回收抑或是委托第三方 (回收者、销售者、维修者)进行协议回收，其在整个回收过程中应处于主导地位。

其次，发挥公共废弃物管理机构的回收保障作用。客观而言，电子废弃物回收是一项对生产者综合实力要求较高的活动，而现实中诸多生产者因资金短缺或技术匮乏而无法有效执行，因而需要政府的兜底保障，而拥有完备回收网点及队伍的公共废弃物管理机构无疑是政府发挥保障作用的有力代表。正如德国法律规定垃圾管理机构负责建立回收设施或场所对电子废弃物进行回收，而生产者负责放置回收设施、运输、拆解及循环利用[31]。具体说，可将公共废弃物管理体系 (环卫机构)与再生资源回收体系 (生产企业、回收企业)适度融合，充分发挥前者在电子废弃物收集分类上的优势和后者在拆解、处理及循环利用上的优势，从而将电子废弃物从生活垃圾中分离出来并单独回收处置。

最后，整合个体商贩的回收辅助作用。通过引导、支持生产者或回收者将个体商贩融入自身回收系统，从而将前者的技术优势与后者的规模优势结合起来，即可解决正规回收企业货源不足的难题，也能有效避免因非正规回收者不规范操作而带来的环境污染问题[32]。

(2)生产者负担与消费者负担相结合的付费机制。当前电子废弃物处理基金的征收与使用都存在不平衡现象,严重制约着电子废弃物回收产业的可持续发展[33]。对此，有必要构建科学合理的付费机制。当今世界主要存在两种电子废弃物回收处置费用负担模式：一是以德国为代表的生产者承担所有费用的模式；二是以日本为代表的消费者承担所有费用的模式。但无论选择适用哪种付费模式，在当前中国消费者习惯尚未改变和企业发展任务较重的前提下均面临诸多问题，无法真正落地实施。因此，在结合中国电子产业发展实际及公众消费习惯基础上，可建立生产者负担与消费者负担相结合的付费机制。

对生产者而言，可采用 “附加价格”的方式将电子废弃物回收处理成本内部化，充分运用市场机制调节电子产品价格，促进生产者采用利于回收利用的原材料、产品设计及生产工艺等，不断降低回收成本。对消费者而言，采取将电子废弃物回收处理费用计入产品价格之中的隐性付费方式或许是他们较为容易接受的举措。当然，付费机制的良性运转离不政府的支持和保障。政府应按照一定标准对 《目录》里各类电子废弃物回收处理费用进行准确计算，并按一定比例确定消费者和生产者应承担的具体数额。一般而言，由生产者负担绝大多数费用，消费者负担少部分费用。

(3)线上交互平台和线下智能网点相结合的回收模式。社会共治并非力量的简单叠加，而应是所有参与力量的协同增效，这要求多元主体在电子废弃物回收活动中保持高度协同。而以生产者自行回收、委托回收和个体回收为代表的传统回收模式，因在回收效率、服务观念、回收方式、回收平台等方面存在缺陷而难以实现各回收主体的协同化，亟需对其改写和重建。

随着互联网、大数据、人工智能、云计算等现代技术的发展和社会物流体系的完善，以线上交互平台和线下智能网点相结合的回收模式开始显现，并凭借融合变通、协同创新和高效便捷的特征而在电子废弃物回收领域呈现出巨大优势。该模式以电子废弃物线上回收平台和信息交互系统为基础，通过线上信息传递、交流沟通、支付兑换等活动完成回收过程中信息流和资金流的流转，借助线下智能回收网点及设备和现代物流系统完成物流的转换。它突破了传统回收模式的时空限制，降低了回收的收集及交易成本，提高了回收服务质量和效率。更为重要的是，该模式为生产者、销售者、维修者、回收者乃至公共废弃物管理机构等回收主体进行沟通协商、互动协作搭建了桥梁，同时赋予消费者回收议价能力和交易主动权，为各主体提供一个安全、便捷且环保的回收渠道，极大提高了社会主体参与回收的积极性。当然，该回收模式目前仍处起步发展阶段，亟需政府在行业引导、政策设置、宣传教育以及回收主体在技术更新、回收网点智能化建设方面改进完善。

4 结论

电子废弃物回收不仅是与生态性、资源性及经济性相关的技术或知识议题，更是深刻嵌入社会关系及社会结构的社会问题。这既是关涉生态安全的环境风险，也是涉及行动主体、行为、规则、制度的现代性社会风险，故强化行政单维管制而排斥社会力量参与的传统治理模式已然无法有效应对。为此，有必要将多元社会主体纳入治理结构中以促使电子废弃物回收社会共治的生成，并通过制度变迁与创新予以保障，即通过构建社会共治模式、健全规范体系与监管体系、建立信息交互机制与风险决策机制、完善治理责任体系、确立回收体系等措施，构建起电子废弃物回收社会共治的制度保障体系，进而为规制电子废弃物风险、管束行为主体的机会主义行为、重塑回收利用秩序、促进资源利用最大化奠定坚实的制度基础。