区块链技术与政府数据开放制度的冲突及立体消解

童云峰

(东南大学法学院，江苏 南京 211189)

0 引言

《中华人民共和国数据安全法》 (简称 《数据安全法》)对政务数据开放进行重点规制，确立了政府数据开放与利用制度。政府数据开放的价值已引起各国高度重视，2013年八国集团领导人共同签署 《八国集团开放数据宪章》，2013年欧盟通过 《欧盟公共部门信息再利用指令》 (又称 《防扩散安全倡议指令》)[1]。之后，德国于2017年将 《电子政务法》升级为 《开放数据法》，美国于2019年颁行 《开放政府数据法》。可见，如何充分发挥政府数据开放的价值已成为国际化的时代课题，其中，借助区块链技术是一个新方案。然而，当前有关 “区块链+政府数据开放”的研究存在共性问题：其一，不是夸大区块链技术对完善电子政务、政府数据开放的诸多优势，就是过于忧心区块链技术对政府数据开放带来的安全隐患，形成 “积极论”和 “缺陷论”对立的局面。其二，鲜有关注到区块链技术特征与既有政府数据开放制度的具体冲突，更未提出切实有效的兼容之道。鉴于此，本文不讨论区块链技术对政府数据开放的优势与不足，而是揭示区块链技术与既有政府数据开放制度之间的具体冲突，寻找化解冲突的立足点，回答如何实现区块链技术与政府数据开放制度的有效兼容。

1 区块链技术与政府数据开放制度的冲突

在国外，开放数据是指以能够被用户最终发现或使用的方式构建的公共可用数据[2]。而政府数据开放，一般是指按照政策或法律保证政府持有的数据能够以免费或名义成本使公众获得和使用。 《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》 (国发〔2016〕51号)第2条规定，政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源。当前区块链技术尚处于探索阶段，它虽对政府数据开放有积极贡献，但另一方面也可能抵触既有制度。成文法律具有天然的滞后性，区块链技术的引入难免会与现有政府数据开放制度存在诸多冲突。本文在概览既有研究成果的基础上，从3个方面展开论述。

1.1 “区块链技术+政府数据开放”的研究现状

国内外关于 “区块链技术+政府数据开放”的现有研究已逐渐深入，主要包括积极论和缺陷论。一方面，当前学界对积极论的研究已汗牛充栋。积极论，即肯定区块链技术对政府数据开放的积极贡献，提倡政府应采取区块链技术推动政务数据开放，强调区块链技术在政府数据开放共享过程中具有制约行政行为、可靠性强、透明度高、信用好和可延展性强等优势[3]。具体而言，揭示区块链可在多个方面革新政府数据开放，能够确保政府遵守法律和保障人权，更能对政府产生较大的监督作用，防止政府超越授权，域外诸国政府已将区块链技术植入治理体系[4]。当政府数据被编译至区块链平台上，政府将无法在编码之外运作，可以防止政府越权和过度干预[5]。同时，阐明通过区块链技术实施政府数据开放，能够保证数据的安全性和可靠性。区块链技术的概念更接近开放政府概念，形成 “公正透明制度”，能以可靠且完整的形式公布数据[6]。

另一方面，缺陷论主要指出以区块链技术进行政府数据开放也存在问题。首先，强调区块链技术不可更改性的弊端。不可更改性在某些方面是其优点，但也可能给用户身份识别和记录带来困难，一旦出现黑客攻击将很难纠正错误和挽回损失[7]。其次，强调政府过度依赖技术会产生系统性风险。区块链技术也存在安全隐患，一旦私钥丢失，用户的数据交互权利也便丧失。对算法的过度依赖会引发技术异化，偏离人类设计的原初目标，对现代社会安全构成威胁。由此人们不仅质疑算法，更会批判过度依赖算法的政府，使人们对政府的信任度大打折扣，从而制造法治破坏力，由此可见，政府难以单纯通过技术 (算法)达成法治化目标[8]。再次，强调区块链技术加速政府权力转移。区块链的技术特性会淡化国家监管概念，对现有政府信息公开体系和管理机制带来冲击，监管部门缺乏充分认知，制度构建相对滞后，技术与制度的整合成本相对较大。对政府的信任可能会转移至对区块链技术的信任，区块链技术的实施会衍生自我运行的规则体系，大有取代传统法律秩序之势[9]。最后，区块链技术仍有其自身局限性。建造、维护和利用区块链系统将会消耗巨大成本。例如，激励交易处理所必须的挖掘过程需要每一个交易支付费用，才能验证交易块的完整性[10]。在数据量庞大的区块链数据库中，如果平台没有与参与者建立起良好的协调、沟通机制，那么电子政务的信息孤岛现象不但难以消解，甚至会进一步加剧。

1.2 区块链技术与政府数据开放制度冲突的三重面向

本文不评判区块链技术对政府数据开放的优劣，而是绕过争论去寻找推动二者兼容的方案。为此，先要细致观察区块链技术与政府数据开放制度的具体冲突。既有关于 “区块链技术+政府数据开放”问题的研究较为凌乱，可以从3个方面概括和提炼二者的冲突要点。

(1)去中心化抵触政府中心权威。一方面，去中心化使得政府数据开放管理者的角色弱化。区块链技术的去中心化特征将使政府不再占据核心和支配地位，与其他参与者处于同一起跑线，冲击政府传统服务功能和管理权威。诸如知识产权登记、产权登记和公证等端赖政府监管和服务的职能将会消解或转移至区块链平台，政府只是区块链系统中平等参与节点之一。在政府一元权威时代，政府以公共利益最大化为宗旨，对社会共同利益负总责，是公民参与社会活动的保障。因此，绝对的去中心化会重新走上无政府主义，可能塑造出无政府、无国籍的全球社会。另一方面，政府数据开放的去中心化天然地排斥监管。政府监管天然具有中心化，而 “去中心化”则被视为区块链技术的核心优势，因此政府借助区块链技术实施数据开放将会面对 “中心化”和 “去中心化”的角力，可能会给政府监管制造一些障碍。如果监管者对区块链技术这一属性未能掌握，那么政府监管将面临僵局。因此，政府在运用区块链技术之前必须深刻领略其算法特征，只有精确监控区块链技术的算法规则，才能全面把握利用区块链技术实施数据开放的逻辑。如果在区块链场景下，仍像传统环境下只注重监管具体行为，则会走入舍本逐末的怪圈，使得技术霸凌和算法妨害甚嚣尘上，可能招致数据开放过程中个人信息与隐私被侵犯。因此，区块链场景下政府数据开放在 “去中心化”的同时可能会暗中践行 “去政府权威化”，部分技术精英们将借助算法优势垄断和主导公共事务。实际上是以去中心化为借口遮蔽新的技术中心化。

(2)代码自治排斥法律人本主义。法国学者雅克·马里旦认为，人本主义逻辑建立在人的本性以及人的人格性与实在性基础上，并且它是以一种必然方式从其自身的原则中发展出来的[11]。如果完全遵照区块链技术的代码自治原则，会与以人本主义为核心的法治观格格不入。具体到政府数据开放过程，也会滋生诸多技术异化的弊端。最直接表现是，绝对代码自治消解政府行政行为。互联网初兴时代，约翰·佩里·巴洛在 《网络空间独立宣言》中敦促政府权力离开网络空间，宣扬代码自治论[12]。区块链技术兴起后，再次激起代码自治的热潮。区块链领域所谓 “代码即法律”逻辑，即某事务被区块链编码后，区块链将不会执行不符合代码的指令，这种编码过程可以用来确保政府行为被制约，也允许将书面的法律体系编译为自动执行的法律代码，区块链上的主体需遵守不可改变的规则，法律与区块链代码将融为一体。区块链场景下的 “代码即法律”呈现出延展性特征，即区块链技术强化了依赖代码来监管链上行为，衍生出全新监管方式，促使对法律重新思考。例如，智能合约的诞生使草拟合同与编写代码走向统一。总之，区块链领域的 “代码即法律”可能会使政府部门的法律解释和执行变得多余。应当明确，政府数据开放是一种具体行政行为，若将区块链代码自治毫无保留地运用于政府数据开放，那么输入区块链系统中的政府数据一旦符合预设条件便会自动开放，如果预设条件或区块链执行流程存在瑕疵，欠缺政府审核的数据开放，有泄露国家秘密、商业秘密、个人信息与隐私的危险。

(3)不可篡改性使数据无法删改。不可篡改性是区块链技术的核心优势，一旦数据通过验证程序进入区块链系统，原则上将永久存储和无法更改。然而，不可篡改性仍有双面性。首先，如果区块链上政府开放数据包含国家秘密、军事秘密等情报数据，将严重危及国家安全法益。即使区块链系统本身安全，如果因政府及其工作人员故意或过失将包含国家秘密、军事秘密等情报数据上传至区块链系统，将直接且长久地损害国家安全法益。其次，一旦区块链上政府开放数据存在信息错误，因区块链技术的不可更正性将导致数据无法修正，会损害政府信誉。即使是政府机构的登记也可能存在虚假记录行为，无法确保上传至区块链系统中的数据不会发生纰漏，一旦错误将难以更正，最坏的结局是使政府坠入 “塔西佗陷阱”。最后，如果区块链上政府开放数据包含个人信息或隐私，将直接侵犯公民基本权益。就个人信息更正权而言， 《中华人民共和国个人信息保护法》 (简称 《个保法》)第46条设置了信息主体的更正权；就个人信息被遗忘权而言，该权利已被我国 《个保法》第47条明文规定。因此，当链上政府开放数据包含公民个人信息或隐私信息，权利人如果申请删除，政府可能无法满足请求。可见，区块链技术不可更改性会抵触信息主体的更正权和被遗忘权。

总之，应当重视区块链技术与既有法律制度的抵触情形，需要在甄别其生成根因的基础上，寻求兼容方案，这也是本文阐论的重心。

2 区块链技术与政府数据开放制度兼容的基点

《八国集团开放数据宪章》率先确立政府数据开放的6项原则：①默认开放原则，即除特殊情况外，政府数据均应当开放；②及时全面原则；③易获与可用原则，即数据应以公众可获取的方式开放，且数据应有效和有价值；④数据具有可比性和可操作性原则；⑤改善治理和公众参与原则；⑥包容性发展和创新原则[13]。这些原则可以在总体上锻造区块链技术与政府数据开放制度有效兼容的立足点。本文认为，为实现区块链技术与政府数据开放制度的有效兼容，需以下述3项内容为基点和前提。

2.1 以政府数据开放服务为宗旨

洛克在 《政府论》中指出，政府的一切目的都是为了人民的和平、安全和公共福利[14]。因此，政府直接生成或者是经过政府处理后取得的数据，应以服务人民为宗旨，应当属于公共资源。政府数据具备经济价值功能、社会价值功能和政治价值功能，通过区块链技术进行政府数据开放旨在优化政府治理模式，提升政务工作效率、完善民主监督、助推产业经济发展以及改善民生服务等。

(1)将区块链技术应用于政府数据开放是为了优化服务方式。政府数据开放为社会、经济和民主等注入新鲜血液，不仅服务于经济经营者，对于普罗大众的价值亦大有可观，拓辟社会参与范围和革新服务模式。依托区块链技术的政府数据开放，有利于拓宽开放渠道和空间，用户可以通过区块链平台广泛接触政府部门，并可获取某一部门正在处理特定事项的信息。数据开放的可用性、可获得性和易用性是公共行政服务的重要内容，对此政府在利用区块链技术推进数据开放时应将其作为关键指标，并细化相关标准的设计，提供普遍的公共数据服务，以真正方便公众生活的方式来开放这些数据。因此，当运用特定区块链技术对于优化政府数据开放服务并无助益时，应当及时搁浅，避免技术滥用而侵犯他人权益。

(2)区块链场景下的政府数据开放仍需遵循开放例外原则。不可否认，政府收集的数据可能包含公民个人信息和商业秘密等开放可能会侵犯法益的数据。因此，数据开放政策不仅要平衡国家安全、公共利益和个人法益，也要协调隐私、个人数据保护和政府数据有效流通。 《数据安全法》第38条规定，国家机关为履行法定职责的需要收集、使用数据，应当在其履行法定职责的范围内依照法律、行政法规规定的条件和程序进行；对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。具言之，对于涉及个人隐私和个人信息的数据，政府应在采取匿名化或去识别化措施后方可在区块链平台上开放，以不侵犯公民个人法益为前提，否则政府将要承担侵权责任，政府部门的相关工作人员亦需承担渎职责任；对于不可通过区块链技术开放的数据，如果相对人提出申请，政府在拒绝开放的同时应当说明理由，赋予其救济权利；对涉及国家秘密、军事秘密的数据，政府不仅不能开放，也不能按照一般程序处理。对此， 《数据安全法》第53条规定，开展涉及国家秘密的数据处理活动，适用 《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律、行政法规的规定；第54条规定，军事数据安全保护的办法，由中央军事委员会依据本法另行制定。

(3)区块链场景下政府数据开放应当遵循数据国有法则。商业秘密和其他受知识产权保护的数据，其权利归属于知识产权人，政府不能对这些数据主张所有权，这也是政府不能将这些数据开放和共享的原因。公民个人信息与隐私数据，因涉及公民个人权益，政府即使合法收集也不能直接开放，需要经过特定程序处理后 (去识别化)方可作为一般政府数据开放。相较于商业秘密、个人隐私和个人信息等数据因归属他人而不能成为政府数据，国家秘密和军事秘密数据虽归国家所有，但开放会损害国家安全，也不能开放。因此，国家所有的数据，政府不一定能够开放，但政府能够开放的数据应当均为国有。有学者认为，对于公共区块链上数据应遵循 “谁上传谁所有”原则，联盟链和私有链中参与成员可对数据权属与利用进行约定，但是无论何种区块链上的政务数据均归国家所有[15]。本文认同此种观点，区块链上政府数据国有法则不会因使用何种开放方式而受影响。首先，从法理上看，政府合法收集企业或个人数据的正当性根据是获得了当事人的同意或者基于公共利益考虑，政府通常会支付合理费用或者补偿，由此相应数据的权属便转为国有。其次，从规范上看，我国地方立法对此也予以认可， 《福建省电子政务建设和应用管理办法》第9条和 《重庆市政务数据资源管理暂行办法》第4条均规定，政府数据资源归国家所有。最后，从比较法上看，政府数据国有已得到诸多国家确认，美国的 《透明和开放政府备忘录》、英国政府发布的 《迈向第一线：更聪明的政府》、澳大利亚政府发布的 《开放公共部门信息原则》等均宣布 “政府数据是国家资产”。正因政府数据的国有性，才为政府数据应当开放共享奠定了法理根基。因此，政府数据国有意味着社会公众享有数据收益权，政府有义务通过区块链等技术手段优化政府数据开放服务。然而，政府数据归国有并不意味着归某一政府部门所有，以避免成为某些部门拒绝数据开放的藉词。

2.2 以技术工具主义为方式

区块链技术的代码自治是一种技术中心主义逻辑，即一旦代码程序设计完成，就拒斥人为干涉，一切按照区块链代码运行即可，所有决定均诉求于技术。以智能合约为例，合约的执行完全依赖代码自治，无需像传统合同那般需要当事人履约或法院强制执行。实际上，遵循绝对代码自治的技术中心主义只是乌托邦冲动，会陷入技术决定论的窠臼，将技术视为社会变革的核心力量，否认社会对技术的制约作用，过分夸大技术在人类社会变迁过程中的作用。然而，技术中心主义的幕后是技术优势者成为新垄断者的事实，技术霸凌、算法妨害便大行其道。无论是互联网技术、人工智能技术亦或区块链技术，均无法单纯通过代码自治实现妥善规制，系统程序有效运行不能脱离人类中心主义的法律规制论。为了提升区块链技术的信任度，需要发挥法律体系的作用。因此，应抛弃 “技术中心主义”回归技术工具主义。换言之，应当强调 “技术只是人类工具”的命题，区块链技术只应作为人类的工具，而不应凌驾于人类之上。技术工具主义包含4层含义：①技术的目的是满足人类合理、合法的需求；②技术以能够满足人类合理、合法的需求为存在根据；③技术的作用是能够发挥事物的价值，使各种事物能够被协调、改造、控制和组织；④技术的价值观是建立在人类理念之上，如果没有某种人类正面干预和在人民中建立信任的意愿，则会走向技术决定论，脱离人类控制的区块链技术，有衍生技术异化的风险。在坚持技术工具主义的基础上，需要形成理性的技术哲学观，走出技术中心主义、技术空想主义、技术万能主义的迷雾，同时也应摒弃技术万恶主义、技术中庸化的偏见。

具体到政府数据开放领域，区块链技术只能作为辅助和优化政府数据开放的手段，即区块链技术的服务对象和决策者皆为人类。例如，区块链技术的出现可以为人类创造数字身份，但数字身份不能完全代替用户的现实身份。当数字身份与现实身份出现偏差时，仍应以用户的现实身份为准。一个人的出生和死亡在数字世界和现实世界可能并不一致，一个人在生理死亡后，他的数字生命可能仍在延续，因为技术允许人们使用自我学习创建一个聊天机器人，一个人在互联网上留下的数字足迹，允许该人的数字副本在网络空间中存在和运行，而不论他是否在现实世界中活着，如果坚信技术中心主义，则 “数字死亡”成为独立于生理死亡的新现象，使得技术假象变成 “事实”。如果坚守技术工具主义，则人的死亡仍应以生理死亡为准，而不能偏信数字死亡。

2.3 以政府数据审慎上链为底线

当前，在政府数据开放领域引入区块链技术仍处于探索阶段，由于技术的不确定性，我们对其可能引发的风险并不全然皆知。因此，对区块链场景下政府数据开放应当遵循实验性规制进路 (Experimental Regulatory Approach),即通过模拟运行的监管沙盒 (Regulatory Sandbox)方式不断摸索和完善区块链场景下政府数据开放制度，对既有规制逻辑进行有序反思和总结[16]。实验性规制进路具体到区块链政府数据开放场景中，表现为政府数据审慎上链原则。因此，应当秉承谨慎态度，需要经过谨慎的审查程序，在确保数据准确无误、不损害他人权益的情况下，方能上传至区块链系统。

(1)审视通过区块链技术进行政府数据开放是否具有必要性。需要考虑通过区块链技术开放政府数据可以发挥什么作用，是否会比传统开放方式更有优势和效用，能否有效规避技术漏洞。如果能够得出肯定结论，且区块链技术方式具有较佳效果，符合法律和技术的要求，则具有运用区块链技术开放政府数据之必要，否则政府数据不应贸然上链。

(2)政府若未充分履行数据审慎上链义务将承担法律责任。例如，政府在数据开放中，没有对个人信息进行有效的匿名化处理，继而侵犯公民个人信息和隐私权利，则政府需要承担侵权责任。需要注意，如果政府部门对开放数据已经进行了符合法律要求的去识别化处理，但数据被使用人获取后，其通过新兴技术予以再识别化，继而侵犯信息主体合法权益，对此责任只有当政府存在一定过错时才应当承担相应责任，否则应由具体侵权人承担法律责任。

(3)政府工作人员若未充分履行数据审慎上链义务将可能承担刑事责任。政府工作人员未充分履行数据审慎上链义务可分为情节轻微型和情节严重型。对于前者，由监察机关或者行政机关对公务人员给予政务处分；对于后者，公务人员需要承担相应的刑事责任。具言之，如果公务人员故意不履行数据审慎上链义务，造成国家秘密、军事秘密、个人信息与隐私被泄露等严重后果，需要依循 “不纯正不作为犯”路径来认定其刑事责任，可以故意泄露国家秘密罪、故意泄露军事秘密罪和侵犯公民个人信息罪等追究其刑事责任。如果公务人员因过失不履行数据审慎上链义务，产生前述的严重损害结果，可以过失泄露国家秘密罪、过失泄露军事秘密罪和玩忽职守罪等追究其刑事责任。

总之，基于区块链技术的不可更改性，政府部门利用区块链技术进行政府数据开放必须极为谨慎。一方面，对政府及其工作人员施加数据审慎上链义务；另一方面，严格追究违反义务者的法律责任。通过 “两头堵”的方式确保区块链场景下政府数据开放的有效性、准确性和安全性。

3 区块链技术与政府数据开放制度的兼容之道

不应排斥将区块链技术引入政府数据开放领域，但是需要秉承理性和谨慎的态度，采取科学有效的方法调和两者间的冲突。具体而言，应以3个维度为支柱觅寻立体式兼容方案。

3.1 理论支撑：构建 “区块链+政府数据开放”的法教义学

区块链技术只是无数新兴技术迸发时代的某一类型，如果没有法教义学方法论的智慧积淀，所有化解技术问题的方案只不过是没有体系的就事论事。没有法教义学的精雕细刻和学理织密，区块链场景下政府数据开放很难深化与厚植。法教义学研究和对策论研究不同点在于，前者以各种原则或规则的体系推进为导向，在体系内形成相辅相成的知识系统，全方位保证法律制度对实践现实的适应性和稳定性；而后者只是以解决个别问题为导向，天然地牺牲了体系性，没有体系性思维会使法学知识转型重新走上就事论事的对策优先论。对策论容易背弃原则和颠覆秩序，只会使法律沦为工具[17]。在解决具体问题时总是顾此失彼，无法编织一套缜密的法律体系网。因此，区块链场景下政府数据开放亦需构建法教义学体系，为问题解决和制度塑造提供理论支撑。具体而言，可以下述两点为建构基石。

(1)应当由 “去中心化”走向 “多中心化”。前文已述政府数据开放监管的中心化和区块链技术的 “去中心化”存在角力，可见 “去中心化”并不可行。因此，区块链技术的前景应当是多中心化。多中心意味着各节点都要承担一定责任，政府是区块链系统的节点之一，政府仍然具有一定权威，只不过原本的唯一性权威被稀化，但依旧需要对政府行为承担责任。 “多中心化”概念来源于英国学者迈克尔·波兰尼 (Michael Polanyi)的 《自由的逻辑》一书。可见， “多中心化”强调治理权威多元化，以权威分散性和可接受性作为现代治理的预设目标和衡量标准，能够修复去中心化所抵消的政府权威。多中心化的秩序反映了由管制到共治的蝶变，是一种多类型的合作，需要聚合人类集体行动的能量，消解一中心化的集权和克服去中心化的无序，并非纯粹的理论范式堆砌，亦非掩盖传统模式的优势，而是对传统模式与现代模式取长补短，脱虚向实避免形而上学。具体到区块链场景下政府数据开放，多中心化强调政府作为数据生产和来源部门，只是数据开放的职能部门，不应是链上数据的绝对控制者，政府数据将存在于区块链的所有节点，打破以政府为唯一核心的传统数据权力结构，形成各节点部门各司其职的多中心化布局。

(2)应当由 “政府管理”走向 “政府治理”。管理不同于治理，前者强调政府绝对权威，政府需要事无巨细、自上而下地监管每一事项；而后者强调多元主体共同参与，政府与其他机构或个人相互作用，以民主与互动的方式推进社会事务优化[18]。一般认为，治理的基本内涵包含4个方面，即协调、多元、合作和制度化[19]。在协调方面，政府是服务者和协调者，以实现公共利益为最终目标。在多元方面，多元主体共同参与，以民主性行动为远景指南，公共管理者的责任也应具有多元化。在合作方面，政府服务于公众不同于企业服务于客户，应当是多方通力合作。在制度化方面，所有治理机制和行动都应当通过制度予以落实。

区块链技术的核心特征与治理理论的基本要件不谋而合。首先，区块链技术的分布式节点与治理的多元主体参与理念志趣相投。区块链上各个节点共同参与和完成区块链各项目，每一节点都会保存所有数据，这与治理要求的参与者广泛性、多元性高度吻合。其次，区块链的 “去中心化”与多元主体平等参与理念天然吻合。区块链系统中的每一节点都是平等参与者，不存在特权者，这与治理理念所提倡的多元主体与政府平等参与社会治理高度一致，借助区块链技术政府由传统的权威管理者转变为服务者。再次，通过治理的人本主义理念不断渗入和滴注，可以扭转区块链的技术中心主义缺陷。最后，区块链技术和治理理念的共同目的都是实现利益最大化，以服务公众和实现公共利益为最终目标。依靠区块链技术组成新的信任机制和信息连接方式，能够促进治理结构的扁平化和透明化。因此，应将治理理念贯穿于区块链场景下政府数据开放全过程。

区块链场景下政府数据开放治理包含3层维度：①算法治理。发挥区块链技术在政府数据开放中的作用，但同时要保持限度和有效监管；②组织治理。综合组织和调动政府、市场、社会等多元力量参与政府数据开放；③法律治理。区块链技术需要与法律互补而不是替代，将立法、执法和司法有效嵌入区块链场景中，发挥法律对区块链场景下政府数据开放的制约和保障作用。唯有区块链系统内部与外部、区块链行业与其他行业、政府部门与社会公众广泛参与和深度互动，才能化解区块链技术与政府数据开放制度之间的冲突，平衡各方利益和多元价值。

3.2 制度供给：塑造适应区块链技术的法律体系

在既有行政法律体系内为 “区块链+政府数据开放”寻找适用规范，首先便定位到 《中华人民共和国政府信息公开条例》 (简称 《政府信息公开条例》)。至于 “区块链+政府数据开放”能否适用 《政府信息公开条例》，首先要解决的问题是 “政府数据开放”能否适用 《政府信息公开条例》的问题。对此，理论上存在争议。肯定论认为，政府数据开放应当适用 《政府信息公开条例》等法律规定[20]。否定论认为， 《政府信息公开条例》难以涵摄政府数据开放，应当专门制定 《政府数据开放法》或 《政府数据开放条例》[21]。

本文赞成否定论，这是因为政府数据开放≠政府信息公开。首先，信息≠数据。数据是人类对客观事物观察记录的载体，其数量巨大但关系不明；通过对数据进行加工等操作所获得的具有逻辑性、能对客观世界产生影响且有意义的内容为信息。政府信息公开只是意味着政府将特定信息的内容告知公众，其底层数据不一定开放。如果开放则不仅公开信息也允许公众抓取和使用数据；如果不开放，则意味着仅允许公众知悉内容，但不允许公众抓取数据，一般会采取反爬措施阻止抓取。其次，政府数据开放和政府信息公开的理论纹理不同。前者的理论基础是政府效率论，即政府数据开放应当有效解决社会问题，促进经济发展和创造就业机会。而后者的理论基础是监督论，即将政府权力关进制度的牢笼，使得政府工作阳光和透明，避免腐败和渎职。再次，政府数据开放和政府信息公开的主导性不同。后者是为了协调政府信息公开义务和公众知情权，2019年修订后的 《政府信息公开条例》虽直接规定 “以公开为常态，以不公开为例外”，并设置 “依申请公开”向 “主动公开”的转化制度。但是，依旧比较注重公开的申请性，往往需要特定当事人向政府部门提出申请；而前者是政府主动向社会提供的服务，除却不能开放的数据外，政府均应主动开放数据，无需公民申请。最后，政府数据开放和政府信息公开所对应的权利底色不同。后者以保障公众的知情权为基础，较为具体；而前者是为了保障公众的发展权，相对抽象。可见，政府数据开放不能直接套用政府信息公开制度，否则只会削足适履。既然 《政府信息公开条例》不能适用于政府数据开放，当然也就不能适用于 “区块链+政府数据开放”。

应当明确，在既有行政法律体系内并不存在能够直接适用政府数据开放的法律规范，也就更不存在涵摄 “区块链+政府数据开放”的法律规范。在为法律空白感到困惑的同时，也要察觉制度更新的契机，即可以通过制定法典 (抑或 “专门法”)的方式吸纳新制度[22]。易言之，在未来构建专项性 《政府数据开放法》或 《政府数据开放条例》 (统称 “专门法”)的同时，可在其中设计 “区块链+政府数据开放”的规则，搭建符合新型技术发展的政府数据开放制度。具言之， “专门法”可对政府数据开放与区块链技术的冲突进行回应，通过制度设计化解二者矛盾。以区块链技术不可更改性问题为例，首先， “专门法”应当将前文提及的谨慎上链义务制度化。对政府及其工作人员设置谨慎注意义务，对违反义务导致链上政务数据无法更正的，应当施以相应的法律责任。其次， “专门法”应当设置相应的豁免机制。基于区块链技术不可更改性招致的制度冲突，构建豁免机制，这并非政府数据独有，在个人信息领域早已展开。具体到政府数据开放，政府部门及其工作人员若已充分履行谨慎上链义务，但因为意外因素导致区块链上政府数据仍存有错误，若因错误数据造成相对人损失，此时，因意外事件或不可抗力政府及其工作人员不应承担法律责任，但相对人可依法定程序向国家申请补偿。最后， “专门法”应为政府设置补救措施。虽然区块链上数据不可删改，但仍可添加新数据，可要求政府添加新数据说明之前错误数据已失效，这一方案既不违背区块链技术运行规律，也以法律形式对替代措施予以认可，将技术与法律融合而具有可操作性，但仍需相应配套措施以助力达成法律效果。总之，由 《政府信息公开条例》向 《政府数据开放法》升级，不仅是规范与制度的革新，更是对以区块链为代表的新型技术与既有制度冲突的回应，体现法律对技术的主动适应性。

3.3 技术加持：采用技术优化论作为辅助性手段

区块链技术与政府数据开放的冲突，是技术与制度碰撞的表征，除了从教义学和法律层面觅求纾解进路外，技术维度的发力依然不可偏废。需要分析区块链技术具有的技术能动性和嵌入性特征，为贯通技术与制度的鸿沟注入新动能。在采取技术手段化解冲突之前，必须明确技术优化论和技术改造论的区别。技术改造论是指在技术与既有制度发生冲突时需要改造技术以适应传统制度。例如，对区块链技术去中心化带来的制度冲突，有学者主张可以在区块链系统中赋予法院或政府部门某种超越技术能力的权力，使其在特殊情况下可以更改存储在区块链系统上的设定程序，赋予公共权力驾驭技术的能力，可以最大限度避免技术机械主义[23]。也有学者主张，在区块链上为政府引入超级用户概念，政府账户有权限根据特定程序修改区块链数据库中的内容，以融入国家大政方针，或者通过链下方式执行政府决定[24]。再如，对区块链技术不可篡改性带来的冲突，实践中存在探索可更改区块链的方案。著名信息咨询公司埃森哲 (Accenture)在2016年推出 “可编辑的区块链系统”，用以解决区块链技术不可更改性与数据删除、修正的矛盾[25]。然而，可修改的区块链会消解区块链技术不可篡改性的信任基础，如此不禁令人深思被 “阉割”的区块链存在之必要？埃森哲的 “可编辑的区块链系统”已将区块链降格为一个普通数据库，这种技术改造论实际上已抛弃区块链的存在前提和技术优势。由此，区块链技术最具有吸引力的创新性特征将会付之东流。强行修正区块链的代码逻辑以适应滞后的法律制度，只会让区块链技术变得 “非驴非马”。应当注意，通过改造技术的各种措施有自欺欺人之嫌，并不能真正解决问题，只会使技术被裹挟或退化，实为削足适履。

技术优化论是通过技术优化措施以沟通技术与法律，可从加拿大学者奥尔加·沃尔科夫 (Olga Volkoff)的 “技术嵌入理论”中追溯其学理积淀。所谓 “技术嵌入理论”是以优化技术应用为核心，观察技术变化如何影响治理结构的变革。奥尔加·沃尔科夫采用科学系统的实证研究方法对一个企业进行为期3年的跟踪研究，为论证技术嵌入理论提供可靠的案例支撑[26]。技术优化论提倡采取不改变区块链技术核心优势的技术手段，以实现技术与制度的兼容。所谓不改造区块链技术的核心优势，如区块链技术的不可篡改性不能动摇，不能探索所谓的可编辑区块链，否则被阉割的区块链会丧失特有优势和存在必要，因此技术改造论值得商榷。当技术优化论确实沟通无效时，则应当转变思路，通过更新法律以适应技术发展。例如，前文提及的通过 “专门法”构建区块链场景下政府数据上链豁免机制和补救措施。

举例而言，针对区块链技术不可篡改性产生的制度冲突，可以通过链外存储技术加以应对。对于链外存储，在个人数据领域已有广泛讨论，即主张将个人数据存储于区块链系统之外，然后通过哈希指针链接到区块链上。为了避免区块链上个人信息无法擦除，必须依赖旧版离线程序存储个人数据，且区块链事务中的数据由每个节点独立存储，何人在何时写的证明及其内容在区块链的每个节点均为可见，在链上存储个人数据已无必要时，可以将个人数据存储在链外，即可以离线存储在单独的服务器上，并将数据散列到事务中，而非嵌入数据本身，可以随时删除和销毁链外记录，离线存储使区块链技术与个人信息保护制度得以兼容[27]。这种方法的优势在于既可以保护信息主体的被遗忘权和修正权，也可降低应用程序的存储成本。应当明确，个人信息的载体也主要是数据，故而区块链技术与个人信息被遗忘权、修正权的冲突，实际上与政府开放数据的删改诉求如出一辙。因此，可以将政府开放数据存储在链外，政府数据的引用存储在区块链上。将政府开放数据单独存储在链外系统，使得原本一个系统分解为两个系统。此时，政府对于需要删改的数据可在链外数据库中操作，既不会抵触区块链的代码规则，也能促进删改行为的实现与合规。

4 结语

技术具有中立性，利用技术的行为有善恶之分[28]。技术创新应当与法律实现融合，才能规避风险和保护权益[29]。区块链技术的运用带来了制度冲击和法律风险[30]，虽然区块链的技术属性和政府数据开放制度存在隔阂，但二者在推进资源充分利用和实现社会共同利益等方面具有诸多共性。技术与制度的沟通并非是建立在完全一致性基础上，而是需要充分考量各自特性，把握二者之间的差异性及因其而生的鸿沟与际差，以此为据，从理念、方法和体系上为技术与制度的融通达成共识。应绕过区块链技术对政府数据开放的积极论和缺陷论的无谓争论，否则会陷入概念附会和学术虚无主义的泥潭。应重点关注区块链技术典型的去中心化、代码自治和不可篡改性与既有政府数据开放制度存在的冲突，需要粘合工具性区块链技术与人本性法律制度，人本性法律需凌驾于区块链技术之上，使技术成为辅助人类社会进步的工具，故应以政府数据开放服务、技术工具主义和政府数据审慎上链为三大支柱，以法教义学为理论支撑、以回应型法律体系为制度供给、以技术优化论为加持手段，最大限度促进区块链技术与政府数据开放制度的兼容，最终实现政府数据有序开放。