国际刑警组织参与公共危机全球治理的行动与挑战——以应对新冠肺炎疫情为例

毛哲玮

浙江警察学院 国际学院,浙江 杭州 310053

新冠肺炎疫情传播风险大、扩散范围广，对世界各国社会安全稳定和经济秩序造成了极大冲击。根据联合国毒品和犯罪问题办公室的报告分析，疫情发生以来，全球经济发展停滞，人口流动减少，加剧了假药和网络诈骗、人口贩运、网络安全等犯罪滋生，全球有组织犯罪正威胁着各国对新冠肺炎疫情的应对、社会秩序的维护和经济的复苏。各国政府均快速采取了严格措施以保护公众健康、维护社会治安稳定。其中国际组织和各国执法部门在防疫工作中发挥了重要作用，特别是国际刑警组织，作为全球执法合作的主要行为体之一，在参与公共危机全球治理、维护社会安全稳定、打击和防范利用疫情实施犯罪等方面，发挥了重要作用。

一、新冠肺炎疫情背景下的各国犯罪特点

随着新冠病毒在全球蔓延，各国都处于应对公共突发危机的紧急状态，病毒传播和变异的不确定性给社会安全造成了严重威胁，全球犯罪形势也发生了深刻变化。一是网络犯罪趋势明显。犯罪分子利用恶意软件和勒索软件进行网络攻击，从而获利。特别是疫情初期，由于防疫物资紧缺，社会公众容易陷入恐慌焦虑情绪，犯罪分子正是利用公众这一心理，实施网络诈骗，并非法出售假冒伪劣药品和医疗器械等。二是犯罪模式的转变开始显现。受疫情影响，越来越多的人呆在家里，全球传统的刑事犯罪如入室盗窃等数量有所下降，但妨碍公共管理秩序犯罪时有发生，一些居民违反居家隔离规定，强行外出妨碍政府人员执行公务，还有居民编造、传播虚假疫情信息，造成社会恐慌。三是犯罪对象有所转移。居家隔离使得家庭暴力案件大幅增加，有报告显示，妇女和儿童遭受虐待风险增大，疫情期间更容易成为侵害对象。

二、国际刑警组织与公共危机全球治理

(一)国际刑警组织在全球公共危机中的角色

随着经济、贸易、信息等全球化进程的加速，公共危机也呈现全球化趋势。近年来，全球公共危机频发，其波及层面愈加广泛，全球化带来的矛盾与挑战也越来越突出。引发公共危机的原因，主要可以分为四类，包括自然灾害、社会安全突发事件、公共卫生问题、事故灾难等，并且具有公共性、突发性、紧急性和高度不确定性等特征[1]。如2014年马航飞机失事、埃博拉疫情、新冠肺炎疫情等均属于公共危机事件。当前，任何国家在全球公共危机面前都难以依靠自身力量应对，必须整合世界各国的力量治理危机。作为全球治理的重要主体之一，国际刑警组织在应对全球公共危机中发挥着不可或缺的作用，如通过为各国提供沟通协调的平台，提供公共产品，制定国际规则，使各国合力快速应对公共危机。

(二)国际刑警组织应对公共危机的主要行为

1.搭建警务合作平台。国际刑警组织认为，国际社会在经历一系列公共危机事件，如重大恐怖事件、自然灾害之后，亟待建立一个国际警务合作的平台，来对突发公共危机进行预判和专家评估。基于各成员国共识，国际刑警组织于2008年在总部里昂召开了首届危机和重大事件国际会议，共有来自54个国家的130多名高级官员和11个国际组织参加。其旨在建立一个共享信息、分享经验、提供培训的全球警务平台，为各成员国在公共危机管理和重大事件协查上制定全球性和区域性规划项目，并确定在重大体育赛事或大型国际峰会期间、自然或人为突发灾害等公共危机发生时，国际刑警组织将为成员国提供援助[2]。

2.成立事故应急小组。随着全球公共危机的频发，为了帮助各成员国更好地应对公共危机和重大事件，国际刑警组织于2006年成立了危机和重大事件应急部门，下设事故应急小组和大型活动支援小组，这两个小组都能在公共危机发生后第一时间作出最快反应，加快各国联络官和当地政府间的情报交流，提供行动支援。事故应急小组主要协助成员国应对人为或自然灾害事件，通常会协助进行灾难受害者辨认，也会派遣专家小组为当地警务人员提供侦查支援，包括对逃犯发布国际通报、通过对比指纹和脸部数据库快速确认嫌疑人身份、查处被盗或遗失旅行证件等。如2020年8月，黎巴嫩贝鲁特发生爆炸事故后，国际刑警组织就快速派出了事故应急小组，该小组成员包括了在易燃易爆物品、遇难者身份识别和生物识别、数字取证分析等方面的专家。事故应急小组协助当地调查人员保护犯罪现场、识别受害者和犯罪嫌疑人，并从缴获的电子设备中提取和分析数据，与国际刑警组织的数据库进行核对和分析，帮助当局开展公共危机处置[3]。自国际刑警组织派出第一支事故应急小组以来，已经向各成员国派遣了120余个支援小组[4]。

3.成立大型活动支援小组。该小组主要是国际刑警组织派员协助成员国举办大型活动，并提供安全保障。在各国举办大型会议和体育赛事期间，因人员流动量大、管控复杂，受到恐怖主义威胁和有组织犯罪破坏的风险也相应加大。因此，主办国都会请求国际刑警组织派遣大型活动支援小组来协助开展安保工作，利用国际刑警组织数据库信息，实施各国警务数据实时交换，包括指纹、照片、国际通报、被盗和遗失旅行证件、被盗车辆等有关数据。一旦有重大公共危机发生，大型活动支援小组也将变成事故应急小组快速应对[5]。在2008年北京奥运会、2016年G20峰会、2017年厦门金砖峰会等大型国际活动期间，其均为我国提供了强力支援和安全保障[4]。自国际刑警组织派出第一支大型活动支援小组以来，国际刑警组织已经向各成员国派遣了130余个支援小组。

三、新冠肺炎疫情下国际刑警组织的角色与作用

(一)国际执法合作的践行者

面对新冠肺炎疫情，国际刑警组织迅速就疫情对全球安全的威胁和全球犯罪趋势的变化作了系统评估，及时采取了一系列应对措施，并就如何预防犯罪、保护警员提出了一系列建议[6]。作为国际执法合作的践行者，在情报分析方面，国际刑警组织主要通过I-24/7系统全天候向各成员国发送疫情通报相关信息，更新各类犯罪数据库，以支持各国警察打击疫情期间的各类违法犯罪活动；迅速向各国执法人员分享防疫经验，及时分析犯罪趋势，使得各成员国能在全球范围内全天候及时共享与犯罪有关的重要信息。在技术支持方面，国际刑警组织积极就如何利用无人机、生物识别和人工智能等技术创新形式应对新冠肺炎疫情开展线上研讨，联接各国执法机构，鼓励公众保持警惕，保证自身安全。如国际刑警组织的犯罪分析文件有助于确定嫌疑人、地点、商品和非法市场之间的联系，精准有效打击假冒伪劣药品和医疗器械等犯罪行为。

(二)全球安全治理的协调者

作为全球安全治理的主体之一，国际刑警组织积极致力于支持各成员国制止因新冠肺炎等流行病造成的非法活动，协调区域和全球行动，联合各国警察、海关和卫生监管机构，在打击非法贸易、金融犯罪和网络犯罪方面提供专业支持，及时应对因疫情对各国安全造成的持续影响。作为全球安全治理的协调者，国际刑警组织指挥协调中心24小时待命，各专业工作小组确保与全球执法人员共享最新的疫情趋势和风险隐患，及时协调解决相关国家和地区因疫情而出现的争端，维持社会安全稳定，持续打击疫情期间的犯罪行为，体现了全球安全治理的协调者这一重要角色。国际刑警组织还协调各国警方开展在线培训和网络研讨会，为各国执法机构提供应对犯罪威胁的警务技能和经验知识。此外，国际刑警组织还开展了I-CORE项目计划，旨在改造国际警务技术，确保各成员国警察能更快、更智能、更透明地在任何地方尽可能获取更多犯罪数据，弥合各国全球安全方面的差距。

(三)科学抗击疫情的倡议者

为应对复杂的疫情形势，作为科学抗击疫情的倡议者，国际刑警组织倡议各成员国通过影片、小册子、展览和讲座等及社交媒体平台发布疫情知识和相关违法犯罪活动信息，致力于提高公众意识，加强人们对非法药品销售、网络诈骗等危险性的认识，科学抗击新冠肺炎疫情。针对警务执法人员，国际刑警组织根据国际最佳做法发布了国际性指南，如2020年3月国际刑警组织发布了《新冠肺炎疫情下执法工作指南》《不同岗位防范新冠病毒指南》等指导性文件，并根据疫情的发展趋势和各国的执法经验于2020年11月更新了《新冠肺炎疫情下执法工作指南》，为警务执法人员如何在新冠肺炎疫情大流行的背景下保障自身安全、提高工作有效性提供了具体建议。警务执法岗位是抗疫一线的高风险岗位，在国际刑警组织发布的各类指南中，概述了执法部门在大流行病期间不同岗位的重要角色作用，例如边境控制、维持公共秩序、协助国家卫生当局查明病例及其来源等。同时，还针对道路设卡、治安维护、定位追踪、紧急医疗物资押运、公共舆论监管等多个警务执法岗位的防疫措施和风险进行了详细说明，为警务人员在疫情期间开展执法工作提供了安全指南。

四、新冠肺炎疫情期间国际刑警组织的具体行动

(一)打击假冒伪劣药品和医疗器械行动

自新冠肺炎疫情暴发以来，假冒伪劣药品和医疗产品类犯罪急剧增加。一些犯罪集团利用市场对药品、个人防护和卫生产品的巨大需求，从销售假冒产品中牟取暴利。2020年3月，国际刑警组织开展了一项针对网上非法销售药物和医疗器械的“泛大陆13”全球行动。超过90个成员国参与了此次行动，在全球范围内逮捕了121人，查获了价值超过1 400万美元的潜在危险药品、超过440万件非法药品、超过37 000件非法医疗器械，其中绝大多数是外科口罩和自我检测包，在行动的一周内约有600起相关案件上报国际刑警组织[7]。此外，各国执法机构还在网上发现了2 000多条与新冠肺炎疫情相关的广告链接，关闭了2 500多个非法药品网页链接，捣毁了超过37个有组织犯罪集团的活动[7]。迄今为止，各成员国报告的假冒产品最多的是药品、医疗设备和消毒液。这些商品大多是通过电子商务、社交媒体平台、短信应用程序和暗网进行分销的。犯罪网络还利用伪造的文件进行处方欺诈，以获得氯喹(一种抗疟药物)和其他正在研究中的药物。与2018年开展的打击假冒伪劣药品行动相比，在新冠肺炎疫情期间查获的非法抗病毒药物数量增加了18%，非法氯喹查获数量翻了一番[8]。

(二)打击网络犯罪行动

新冠肺炎疫情期间，由于医用口罩和其他医疗用品需求旺盛，声称出售这些物品的假冒商店、网站、社交媒体账户和电子邮件地址在网上如雨后春笋般涌现。国际刑警组织发现，犯罪分子发起的针对性网络攻击数量大幅增加。这些攻击包括使用“covid”一词的恶意网站域名，承诺出售关键物资的钓鱼邮件，以及针对关键基础设施和医院的勒索软件攻击，这些网络威胁对个人和组织造成了严重的伤害[9]。为了应对疫情期间电信网络诈骗高发的现象，国际刑警组织采取以下行动：一是通过召开网络犯罪战略会议,召集各个国家和区域网络犯罪部门负责人和国际刑警组织全球网络犯罪专家组就有关疫情期间的网络犯罪问题进行讨论和协商调查，提出针对性预防措施；二是积极参与多边战略讨论,与其他国际组织、机构建立伙伴关系，共建打击网络犯罪联盟；三是发布国际刑警组织紫色通报，向各国执法部门通报当前新型和高危网络犯罪形势。国际刑警组织还发起了一项全球意识行动，旨在提醒公众关注与新冠肺炎疫情相关的主要网络威胁，防止犯罪分子利用疫情窃取数据、实施网络诈骗和攻击，并发布了《COVID-19网络威胁的全球概况》《COVID-19网络犯罪分析报告》等多份文件。

(三)打击人口贩运和偷渡行动

人口贩运和偷渡很大程度上受到地缘政治和社会经济因素的影响，特别在新冠肺炎疫情期间，全球整体经济下行，各国边境管控加强，也增加了犯罪成本和难度。2020年3—4月，全球国际航班几乎停运，这意味着通过飞机非法偷运完全停止。在东南亚地区，仅从孟加拉国到马来西亚的罗兴亚难民就增长了三倍，这一数量的增长主要可能因为偷渡者担心新冠肺炎疫情在难民营传播蔓延。大规模疫情后经济危机的暴发，将为更多有组织犯罪提供犯罪机会，亚洲和中东地区偷渡机会的减少，将会导致这些非法移民将目的地转向欧洲或其他地方，这些都对全球的政治经济、民族关系、国际关系等方面造成了严峻的挑战[10]。由于海事部门的限制，海上走私路线，例如从北非穿越地中海到欧洲的路线也因此受到了短期影响。为打击人口贩运和偷渡,国际刑警组织建立了由160名来自来源国、过境国和目的地国的移民、海关、侦查等部门的专家组成的人口走私专门行动网络。同时，在国际刑警组织协调下，各成员国开展了特修斯行动(Operation Theseus)，主要在巴尔干地区开展打击人口贩运行动。此次行动中逮捕了72名人贩子和167名走私犯，查获了1 500余件伪造护照和身份证、10支枪、60公斤毒品和大量现金，国际执法合作取得了显著效果[11]。国际刑警组织还与欧洲刑警组织、欧洲边境和海岸警卫局、国际移民组织、联合国毒品和犯罪办公室，以及一些非政府组织在打击人口贩运和偷渡方面建立了紧密的合作关系。同时，国际刑警组织及时为各成员国更新技术设备和升级系统提供技术支持，以便更有效地查阅数据库信息，必要时还将I-24/7系统授权至目标口岸，让前线执法人员能及时获取被盗护照、通缉犯等重要信息。为提升一线执法人员打击有组织人口贩卖犯罪能力，国际刑警组织开展了STOP核心培训项目，以课上学习和实战参与的形式，快速提升执法人员的警务执法能力。

(四)防范儿童性剥削和虐待

根据国际刑警组织的一项报告，受新冠肺炎疫情影响，有关儿童性剥削和性虐待的资料在网上大量传播，居家期间儿童受到家人或邻居虐待的情况也有所增加[12]。造成这一现象的主要原因：一是关闭学校并转向网络虚拟教学；二是孩子上网娱乐、社交和学习的时间增多；三是国际旅行和外籍侨民回国受到限制；四是儿童与社区服务、儿童看护和教育人员交往受限，而这些人员往往是发现和报告儿童性剥削的关键。执法人员发现，疫情期间犯罪分子有更多时间通过暗网创建新的论坛或直播，从中获取收益。而受到疫情管控的限制，不仅观看这些非法网络的可能性进一步增加，而且由于行动受限和经济困难，受害儿童反而会被犯罪分子禁闭。同时，国际刑警组织发现，在新冠肺炎疫情期间，在经常访问国际刑警组织儿童性剥削数据库ICSE(International Child Sexual Exploitation)的成员国中，约有60%的国家明显减少了对数据库的访问[12]。对此，国际刑警组织提出了防范儿童性剥削和虐待的对策建议：一是建议成员定期共享情报信息，国际刑警组织充分发挥协调推动作用，加强与网络供应商的合作，与执法部门建立紧密联系；二是继续联合各成员国开展执法合作行动，打击疫情期间儿童性剥削和虐待犯罪行为。

五、后疫情时期国际刑警组织参与公共危机全球治理的路径

(一)以科技创新为驱动，预估研判潜在危机

应对公共危机首要环节就是对潜在的危机进行风险评估、危机预防和预警预案[13]。由于各国应对公共危机的能力水平不同，如何利用科学有效的措施来实时分析研判危机，及时采取有效的应对措施化解潜在的危机苗头、遏制危机事态的蔓延成为事件处置的重要因素，科技创新成为支撑国际刑警组织各项行动的关键。后疫情时期，全球犯罪仍呈现跨国性、复杂性、联动性等趋势，一些成员国执法机构在科技创新能力方面尚存在一定差距，无法满足公共危机暴发期间愈发增长的犯罪防控需求。国际刑警组织作为全球安全治理的重要主体之一，应当以科技为驱动，引领各成员国构建犯罪防控新模式，创新警务执法理念，明晰危机防范路径，在公共危机中对全球犯罪趋势做到精准研判，为各国执法部门提供信息参考和行动支援。特别是要发挥国际刑警组织全球创新中心的作用，为各成员国提供强大的技术支持和创新的警务执法理念。

(二)提升组织治理效能，加强危机中公共产品供给能力

公共危机暴发并不可怕，可怕的是人们对潜在危机的忽视、对安全防范的疏忽，以及在危机应对和技术操作上存在的失误，这些都会影响后续对公共危机的预警响应能力、协调处理能力和社会恢复能力。国际刑警组织虽然设立了事故应急小组和大型活动支援小组，但是相关的组织机构和人员配置仍然不够完善，缺乏规范应对公共危机的国际合作法律效力和规范程序。首先，应该完善组织本身的机构建设，配备专业的危机管理人员，确保在危机发生时能快速反应、有序协调，同时还能敏锐地洞察分析全球范围内的犯罪趋势，有针对性地联合各国警务执法人员开展打击犯罪行动。其次，还要深化公共危机应对相关的国际执法合作机制和规则，加强公共危机应对中公共产品的供给能力，可进行分级分类管理，在国际刑警组织框架下开展公共危机全球治理，明确各成员国的权利与义务，明确响应危机的时机与方式[14]。

(三)持续推动执法合作，深化执法能力建设

在应对公共危机中，危机本身所具有的公共性决定了任何国家都不能独善其身，全球已经成为一个命运共同体，各个国家、非国家行为体都是应对公共危机的共同责任人[15]。国际刑警组织虽然主要承担推动国际执法合作、协调参与各国警务执法力量的职责，但在公共危机治理上更多的是依靠各个国家的自身力量。新冠肺炎疫情发生以来，从各国疫情管控和社会秩序恢复速度来看，各国抗击公共危机的能力和警务执法人员的能力都存在一定差异。因此，国际刑警组织更应该加强对各成员国警务执法人员的公共危机应对能力培训，特别是加大对基础设施薄弱、警务技术能力欠缺的一些国家的能力建设，提高各国警务人员对国际刑警组织数据资源的使用率。此外，还要更加注重平衡各国之间的利益关系，特别是关注危机给发展落后国家或地区稳定带来的持续性影响，深化警务执法合作，有效推动全球安全治理[16]。

六、结语

作为国际舞台上的一个重要角色，国际刑警组织在全球公共危机暴发之时发挥了关键的协调和引领作用，为各国公共危机治理提供了数据信息共享、经验指导共鉴、执法行动共践的平台和路径。特别是涉及一些尚未建立双边或多边国际执法合作机制的领域，各成员国依托国际刑警组织合作框架，积极响应国际刑警组织倡议，开展联合执法行动，有效应对公共危机下社会安全和犯罪威胁带来的严峻挑战。国际刑警组织虽然对各成员国打击违法犯罪提供了大量支持，但是其从制度上并不具有强制性。因此，国际刑警组织还需进一步提高参与国际安全治理的主体能力，提升自身组织建设能力，通过科技创新为各成员国提供更有效的智力支持，有效提升国际刑警组织在国际社会的影响力、领导力，进一步提升各成员国的参与度。在此次新冠肺炎疫情阻击战中，我国的防控措施有力维护了社会的安全稳定，及时化解了存在的危机隐患，也为其他国家提供了很好的治理经验[17]。我国亦可以通过国际刑警组织平台，在开展应对措施分析、编写执法工作指南等方面积极贡献中国智慧，输出中国抗疫经验，进一步提升我国的国际影响力。在全球性公共危机频发的态势之下，我国须更加关注国际刑警组织在有关重大风险防控方面的应对建议，分析研判全球犯罪趋势，结合我国公安工作与治理经验，进一步提升公共危机治理能力。