国家与事业单位的工资分配关系研究

□ 何 宪

改革开放以来，国家不断下放权力，搞活事业单位。事业单位的工资实际上形成了两层分配关系：第一层是国家与单位的分配关系，这个关系决定了事业单位用于工资收入分配的总量；第二层是事业单位内部分配关系，这个关系决定单位内部不同人员收入分配。国家与事业单位的分配关系是一种很特殊的关系，在不同时期有不同体现形式。事业单位工资制度改革的一个重要内容就是处理好国家与事业单位的分配关系。

一、国家与事业单位分配关系概述

（一）国家与事业单位分配关系的含义

事业单位是从事公共服务的国家机构。一般说来，国家举办的公共服务机构是由国家直接确定工作人员的工资，即国家制定不同行业、不同职务、不同人员的工资标准，根据这个标准，公共服务机构人员享受相应的工资待遇。市场经济国家的公共服务机构是这样，计划经济下的事业单位也是这样。因此，从公共管理学理论来看，不存在所谓的国家与事业单位的分配关系，只存在国家与事业单位工作人员的分配关系。在我国，国家与事业单位的分配关系是在改革开放的特定时期形成的。这种关系形成后，把国家直接确定工作人员的工资的办法，改变为国家确定单位的工资总额或绩效工资总额，由单位再把这个工资总额或绩效工资总额分配到个人，由一次分配变为了二次分配。即第一次分配是国家与事业单位的分配，第二次分配是事业单位的内部分配。

我们所说的国家与事业单位的分配关系，不同于国家与企业的分配关系。经济学家厉以宁提出的企业三次分配理论，把通过市场实现的收入分配称为“第一次分配”，把通过政府调节而进行的收入分配，称为“第二次分配”，把个人自愿在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去，称为“第三次分配”。企业的分配关系涉及与国家的关系、与投资者的关系、与劳动者的关系，是一种比较复杂的关系。事业单位是国家所属的机构，它的资产是国家的，它所获得的收入也是国家的，且大多数的事业单位如义务教育学校也没有什么收入，不存在企业的第一次分配的问题，因此也谈不上企业的第二次分配和第三次分配。国家与事业单位的分配关系，只涉及国家与事业单位工作人员的关系，只是这个工资收入通过单位来进行分配，相比企业来说比较简单。但一些有经营收入的事业单位，把多少收入用于职工的工资奖金分配，与国有企业工资收入分配面临的问题很相似。

我们所说的国家与事业单位的分配关系，也不同于计划经济时期国家对事业单位下达的工资总额计划。计划经济下事业单位的工资总额管理，并没有把工资的分配权交给事业单位，在管工资总额的同时也确定了工资标准，因此，没有形成二次分配的格局。而市场经济下的事业单位工资总额或绩效工资总额管理，目的是搞活事业单位的内部分配，调动事业单位工作人员的积极性。因此，改革开放后事业单位有部分或全部的二次分配权。计划经济时期，国家对工资的管理，主要就是制定工资标准和下达工资总额两大手段。制定工资标准是主要手段，下达工资总额是辅助手段。

事业单位与国家的分配关系需要把握三点。一是事业单位的分配不是一个严格意义上的独立单位的分配，而是国家这个大的用人单位的内部分配。事业单位是国家的单位，事业单位工作人员是国家聘用的人员。因此，事业单位收入不是面向市场的收益关系，而是国家对不同事业单位的绩效考核关系。如果把国家比作一个大公司，那么，不同的事业单位就如同总公司下面的分公司，或者总公司内部的不同部门。在国家这个大公司里的事业单位，有的可能面向市场，有的不直接面向市场。但即使是面向市场的事业单位，他们的收益也并不就是这个单位的，因为他们的资产是国家的。如同一个企业集团的分公司，他们从市场取得收入，但资产并不是他们的，他们从市场取得的收入应当属于总公司。二是事业单位是国家的公共服务机构，公共服务是事业单位考核的最重要指标。在一定的发展时期，由于国家财力不足，对事业单位创收采取了支持和鼓励的政策，但是随着社会经济发展，公共服务机构要更多地体现公益性。三是在事业单位这个大概念下，不同的事业单位情况差别很大。有的纯粹是公益服务没有任何收费项目，有的属于公共服务但收取一定的成本或服务费，有的带有公共服务性质，但和其他服务机构一样收取服务费。因此，需要甄别不同事业单位的性质，确定其与国家的不同分配关系。

（二）国家与事业单位分配关系的重要性

（1）处理国家与事业单位的分配关系，重点是确定事业单位人员经费支出的总规模。我国事业单位有工作人员2700 多万，其工资福利支出，主要是由财政负担。国家与事业单位的分配关系直接影响到国家财政用于人员经费支出的规模。根据《中国统计年鉴》和《中国人力资源社会保障年鉴》公布的数据，从1988年到2017年的30年间，我国国有事业单位工资总额占当年财政收入比重在13%～23%浮动，这么多的财政收入用于事业单位工作人员工资，不加强管理肯定是不行的。在30年间，不同年份之间事业单位工资总额占当年财政收入比重相差10%，高的年份比低的年份多出77%，这是惊人的差别。这一差别清楚地说明了加强事业单位工资总额管理在整个国家经济管理中的重要性。

（2）处理国家与事业单位的分配关系，实质是确定事业单位工作人员的工资水平。事业单位的工作人员是国家公职人员，事业单位的工资水平应当由国家来确定。这和劳动力市场上的雇主确定雇佣人员的工资是一个道理。现在这个道理没变，只是方法变了。国家是一个大的用人单位，在计划经济条件下，实行集中统一管理，直接确定这个大的用人单位每一类人员的工资。随着市场经济的发展，环境发生变化了，直接由国家确定每一类人员的工资收入，单位没有分配权就无法调动职工积极性，特别是一些事业单位有了市场获得的收入，面临可以把多少收入用于分配的问题，这需要新的办法来确定。因此，处理国家与事业单位的关系，就是如何确定事业单位的工资总额，实际上就是确定事业单位的工资水平。只是这种确定工资水平的办法间接化了，先确定的是单位的工资总额，然后再形成事业单位每个职工的工资水平。

（3）国家与事业单位的分配关系，核心是处理好不同事业单位的工资收入关系。国家与事业单位的分配关系，涉及收入分配的公平。由于事业单位的绩效工资总额确定方法不一样，不同地区、不同事业单位的绩效工资总额差别很大。国家与单位分配关系的处理，直接影响不同地区、不同单位的工资关系，直接关系到事业单位收入分配的合理性。曾经有过一段时间，国家对事业单位实行放权政策，没有及时建立相应调控和管理制度，导致创收能力不同的单位收入差距急剧拉大，收入分配不合理的问题变得十分突出。设置绩效工资总额管理制度，根据不同性质、不同行业、不同情况的事业单位形成不同工资总额的确定方法，有利于形成合理的工资关系。

（三）国家与事业单位分配关系的几种类型

由于事业单位的种类很多，涉及的领域很广，不同的事业单位的经费来源也是不同的，有的来自行政性的收费，有的来自公共服务、有的来自财政拨款，但不管事业单位的经费是从哪里来的，国家对其举办的事业单位的工资进行管理都是必要的、名正言顺的。事业单位是国家举办的公共服务机构，无论在什么时期，国家总会对事业单位的工资进行某种方式的管理，根据不同时期的要求，处理国家与事业单位的分配关系。归纳起来，大致可以分为以下几类。

（1）直接确定型。即国家直接把工资分配到事业单位工作人员，单位基本或完全没有工资收入分配权。这是计划经济时期国家对事业单位工资管理的主要方式。现在大家认为，国家直接确定单位每类人的工资，不利于调动事业单位工作人员的积极性，因为国家不了解每个人的情况，直接确定工作人员的工资肯定无法调动工作人员的积极性。其实问题并不完全是这样。如果单位能真正做到自主用人，国家直接确定工资，也完全能调动职工的积极性。即国家确定单位有多少岗位，不同的岗位是多少薪酬，但每个人的岗位聘用和岗位晋升是单位根据职工的能力和表现来确定，这也能激励职工努力工作。西方市场经济国家的公职人员大都是国家直接确定工资标准。

（2）完全自主型。即国家完全不对事业单位的工资收入分配提出要求，由事业单位自己进行管理。事业单位的资产是国家资产，国家完全不管理事业单位的工资是不正常的。因此，这种类型只是在特殊情况下出现，如在21 世纪初收入分配秩序混乱时期曾经出现过，那些年基本上是单位只要有钱就可以发，发多少、怎么发，国家没有严格的规定，完全由事业单位自主。另外，在真正的法人治理结构建立起来后，在事业单位的理事会或董事会中，有各个方面利益的代表，形成单位决策时的自我约束，也可以实现事业单位完全自主，但那就不是现在意义上的事业单位了。

（3）固定工资总额管理型。即把单位的工资总额确定后就不再变化，工资总额的部分分配完全交给单位自己确定。这种类型主要出现在早年实行的工资总额包干制度中，即根据相关政策核定年度工资总额后，由事业单位包干使用，增加人员不增工资总额，减少人员不减工资总额，节余留用，包干后工资总额的使用国家不再干预。这样可以鼓励单位少用人，单位还可以根据贡献大小来进行工资收入的分配。现在的义务教育学校及大多数基层事业单位的绩效工资总额是随着公务员的相关政策变动的，与单位绩效考核无关，也属于这种类型。

（4）浮动工资总额管理型。即工资总额仍然由国家确定，但工资总额是浮动的。所谓工资总额浮动，就是将工资总额与单位的绩效挂钩，根据绩效考核结果，确定单位可用于内部分配的工资总额，内部分配由单位自主进行。不同的单位、不同的绩效考核结果，工资总额的数量不同。这种类型主要是在建立绩效工资制度后部分事业单位实行，其中，大部分是有经济收入的单位，没有经济收入根据综合绩效考核来确定工资总额的比较少。

二、国家与事业单位分配关系的发展

新中国成立后，逐步形成了事业单位的管理制度和工资制度。在不同的时期，在不同的工资制度下，国家与事业单位的分配关系呈现不同的特点，大致可以分为四个时期。

（一）计划管理时期（1949—1977年）

在计划经济体制下，国家对事业单位工资实行集中、统一管理。国家通过工资标准及相应的工资政策，确定事业单位各类人员的工资。为了更好地控制全国的工资总量，国家还下达工资总额计划。工资总额计划逐级下达到每一个单位。工资计划与制定工资标准一起，构成计划经济下的工资管理制度。这一时期国家与事业单位分配关系的特点是，与计划经济体制相适应，国家直接确定事业单位工作人员的工资，单位没有工资分配权。

新中国成立后，通过一系列调整和改革，国家统一了全国的工资制度。从20 世纪50年代起，国家制定每一个行业、每一类人员工资标准，当时不同行业、不同种类的人员的工资标准达100 多种。同时，国家制定具体的工资政策，规定具备什么条件享受什么工资级别，在什么情况下可以晋升工资级别。国家不仅制定工资标准，也统一了全国的津贴补贴标准。不允许地方、部门未经批准建立津贴补贴。

计划经济体制对工资的管理，除了制定工资标准及执行这些标准的政策外，还实行工资总额计划管理制度。工资总额计划是国民经济计划的组成部分，每年由国家计划委员会根据国民经济发展的总体要求，在上一年度工资总额的基础上，考虑新增加的用工和工资水平的增长，确定本年度的工资总额，然后逐级下达，形成各地区、各部门和各个单位的工资总额计划。为了加强对工资总额计划实施的控制，国家还建立了工资基金管理制度。所谓工资基金管理，是在工资总额计划的基础上，在银行开工资基金专户，银行根据工资基金计划支付各个单位的工资。1959年12月由国家计委、劳动部、财政部、人民银行发布的《关于制发〈关于工资基金管理试行办法〉的通知》，明确了工资基金管理的基本要求，正式建立起工资基金管理制度。

这一时期，国家通过制定工资标准和工资政策直接确定每一类人员的工资，不存在事业单位对工资总额进行二次分配的问题。事业单位只是国家工资政策的执行者，各个事业单位的工资工作，主要是准确领会国家工资政策，严格执行国家工资政策。单位没有分配自主权，事业单位工作人员的业绩和贡献，可能可以通过职务晋升间接影响工资，但单位没有根据工作人员业绩和贡献大小来直接进行工资奖金分配的权力。

（二）改革开放初期（1978—1993年）

改革开放后，随着整个国家各项改革不断推进，事业单位的工资收入分配也出台了一些新措施。为了调动干部职工的积极性，在基本工资外，事业单位开始实行奖金制度。奖金制度实施，改变了计划体制下对工资的全部的、直接的、严格的管理，形成了新的国家与事业单位的分配关系。这一时期国家与事业单位分配关系的特点，是在继续实行原有的计划管理办法的同时，根据新的形势和新的问题探索新的管理办法。

改革开放初期，恢复奖金制度是打破长期以来工资分配平均主义迈出的第一步。最初的奖金是允许单位在增收节支的资金中拿出一部分用于职工的奖励。1979年北京全市846 个自收自支和差额预算的事业单位中，实行奖励制度的有225 个，占26%，享受奖励制度的职工62100 多人，占全市自收自支和差额预算单位职工总数的54%，其中，在自收自支单位中，有一半以上的单位，80%以上的职工都享受了奖励制度。据全市38 个试点单位的统计，1979年通过增收节支增加收入354.6 万元，从中为职工发奖金113.9 万元，平均每人每月奖金额4.85 元，实发奖金额占增收节支总额的32%。[1]这说明最初对奖金的管理是比较严格的、有效的。

但是很快一些单位就突破了增收节支的要求，有的把结余的经费全部用于发放奖金，有的甚至挪用其他资金来发放奖金，后来还出现了自行发放津贴补贴和发放实物等一系列问题，国家与事业单位的分配关系出现了过去没有遇到过的新情况。从20 世纪80年代初起，国务院和相关部委不断发文，制止乱发奖金行为，希望通过行政手段，解决国家和事业单位分配关系出现的新问题。这里仅列出主要的文件，包括：1981年1月16日，国务院发出《关于正确实行奖励制度、坚决制止滥发奖金的几项规定》。1982年7月29日，劳动人事部、国家计委、国家经委、财政部发出《关于加强奖金管理，严格控制奖金发放的通知》。1984年12月28日，国务院发出《关于坚决制止事业单位滥发奖金、补贴和实物的通知》。1985年4月17日，财政部发出《关于严格控制各级行政机关、事业单位上半年发放奖金的紧急通知》。1987年1月，国务院转发《财政部、劳动人事部关于严格控制发放各种补贴、津贴和制止自行提高退休待遇问题报告的通知》。

与此同时，国家强化行政手段，加强对奖金的管理。一是强化计划管理。利用计划管理系统，在原来的工资总额计划外，另行专门给各地区各部门下达奖金总额控制数。各地区、各部门通过层层分解，形成各个单位的奖金总额控制计划，要求奖金控制计划和工资计划一样严格执行。二是加强工资基金的管理。强化事业单位工资基金管理制度，用《工资基金管理手册》对奖金发放进行约束。事业单位必须统一使用人事部、中国人民银行印发的《手册》，凭《手册》到开户银行支取工资资金。但这一时期各地发展差异加大，情况比较复杂，国家工资总额计划的适应性和约束力逐步下降。同时，很多单位奖金的资金来源是创收的现金收入，工资基金管理制度的约束效果也很有限。

这一时期还探索了新的处理国家与事业单位分配关系的方法，这就是用征税的办法对事业单位发放奖金数额进行控制。允许事业单位在一定额度内发放奖金的政策出台后，对奖金发放数量的控制一直没有很好的办法，尽管政府的关于禁止滥发奖金的文件一个接着一个，但控制的实际效果不尽如人意。在这样的情况下，国家出台了对事业单位征收奖金税的办法。1985年9月20日，国务院发布《事业单位奖金税暂行规定》，规定要求，企业化管理的事业单位奖金总额超过3 个月基本工资的、差额拨款事业单位奖金总额超过2 个月基本工资的、全额拨款事业单位奖金总额人均超过核定限额的，都需要缴纳奖金税。此后几年，有关部门相继出台关于事业单位奖金税的相关文件，如1986年5月财政部发布的《关于对高等院校征收资金税几个问题的补充通知》，1987年3月财政部、国家科委《关于对科研单位征收奖金税问题的通知》，1988年3月财政部《关于放宽奖金税免税限额的通知》等。用奖金税处理国家与事业单位分配关系，是改革计划经济体制过程中一次重要探索。税收的特点是带有强制性，既然行政性的办法效果不佳，那就采用法律和经济的办法，允许单位可以超过国家的奖金标准发放，但超过的部分必须缴纳奖金税，这使得超发奖金的单位付出相应的经济代价，通过这个办法抑制奖金增长。用税收的办法来处理国家与事业单位的分配关系是一个大胆的探索，但对公共机构采取征税的办法来抑制工资奖金不合理增长并不符合市场经济的一般做法。税收是国家面对全社会的一个管理手段，而奖金发放是国家单位的内部管理问题。因此，从1988年国家征收个人收入调节税开始，事业单位奖金税开始逐步淡出。实际上实行这一制度的时间大概只有5年左右，是一个处理国家与事业单位分配关系的过渡性措施。

（三）放权搞活时期（1993—2008年）

党的十四大确定了社会主义市场经济的改革方向，对事业单位在市场经济条件下怎么定位、怎么改革，有了新的认识。这一时期事业单位工资管理的特点是放权搞活，除了基本工资由国家统一确定外，国家对事业单位的工资干预较少，是国家与事业单位分配关系一个非常宽松的时期。

1993年国家提出了事业单位改革，要根据市场经济体制的要求及事业单位的性质、职能，特点和人才成长的规律，走“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，这也成为1993年工资制度改革的指导思想。这次工资制度改革文件规定，“根据事业单位特点和经费来源的不同，对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位，实行不同的管理办法。全额拨款单位执行国家统一的工资制度和工资标准，在工资构成中，固定部分为70%，活的部分为30%。这些单位在核定编制的基础上，可实行工资总额包干，增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余的工资，单位可自主安排使用。差额拨款单位，按照国家制定的工资制度和工资标准执行，在工资构成中，固定部分为60%，活的部分为40%。差额拨款单位，根据经费自给程度，按照国家有关规定，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。自收自支单位，有条件的可实行企业化管理或企业工资制度，做到自主经营，自负盈亏”。[2]

工资中有了活的部分，对调动事业单位的积极性发挥了明显的作用。但是怎么才能对活的部分进行管理，是处理国家与事业单位分配关系的一个新问题，也是前一个时期如何对奖金发放进行控制问题在新工资制度下的延续。工资改革文件提出了总额控制的办法：“国家对津贴按规定比例进行总额控制，并制定指导性意见，各单位根据本单位的实际情况，在国家规定的津贴总额内，享有分配自主权。”但是在放权搞活的大的形势下，津贴总额控制的指导性意见一直未能出台，对活的部分如何进行有效管理的制度也没有建立起来。在这样的情况下，很多事业单位开始还严格按30%—40%活的比例要求来发放，但由于没有具体控制措施，一些创收条件好的单位很快就突破了文件的要求，其他单位也开始想方设法提高单位经济收入，并用各种名目增加收入，活的部分的占比限制大都被突破。经过一段时间，事业单位的工资收入基本处于无约束状态，各种津贴、补贴、补助、奖金、加班费、交通费，通信费五花八门，应有尽有。同时，事业单位工作人员的工资与单位的收入建立了直接的联系，有行政性收费项目的、国有资产占有量大的，有国家品牌的、技术服务力量强大的事业单位，其创收能力强，工资收入逐步提高，而没有创收能力的或创收能力弱的单位提高收入则十分困难，不同事业单位的收入差别拉大，事业单位工作人员工资收入对其所在单位创收能力的依赖越来越强。这种状况对事业单位工资收入造成了深远的影响，直到现在，单位的创收能力仍然是影响所在单位工作人员收入的一个重要因素。

这一时期有关部门对处理国家与事业单位分配关系也进行了一些探索和尝试。一是工资总额同经济效益挂钩。1995年4月国家人事部发出《关于印发〈有条件的事业单位工资总额同经济效益指标挂钩暂行办法〉的通知》，提出：“一般单位挂钩的经济效益指标，主要采用实现税利、实现利润、工资税利率、工资利润率等作为挂钩指标。少数经批准实行复合挂钩单位的经济效益指标，除选择实现税利、实现利润指标外，还可选择销售收入、收汇额等作为挂钩指标。”[3]二是工资总额包干使用。1997年10月人事部、财政部发出《关于印发〈关于进一步推进事业单位工资总额包干试点工作的指导意见〉的通知》，提出：“实行工资总额包干管理的基本原则是：在执行国家制定的事业单位工资制度的基础上，将工资总额包干与事业单位经费包干（或预算执行情况）相结合，根据国家有关规定核定年度工资总额，增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余留用，超支抵扣，单位包干使用，享有单位内部工资分配自主权。内部分配中要贯彻按劳分配原则，进一步打破平均主义，做到责、权、利相统一。”[4]这两种办法的试验都很有意义，但当时采用这两种方法的事业单位并不多。特别是面上的其他事业单位活的部分实际放开，这两种方法也没有实行多长时间就停止了。

这一时期前半段，国家还继续向各地区、各部门下达工资总额计划。但从事业单位工资管理的实践看，随着市场经济的发展，指导性计划逐步取代了指令性计划，工资总额的计划管理手段的效力明显下降。文件规定的不同事业单位活的部分在工资中的比例也没有实际的约束力，实际上形成了“有钱多发没钱少发”的局面。2001年国家停止向各省区市、各部门下达工资计划，全国的工资计划管理体制完成历史使命。此后，由人事部给中央单位下达工资计划又持续了几年。但给中央单位下达的工资计划已经不再具有约束意义，各个单位之所以还需要工资计划，是因为这一时期，对事业单位法人已经开始征收所得税，凡是在下达的工资计划内发放的工资，就计入成本，超过工资计划发放的工资，就用利润来支付。所以，这个阶段向中央单位下达的，已经不是原来意义上的工资总额计划了。

（四）绩效工资总额管理时期（2009年至今）

2006年的工资制度改革，在事业单位建立起了岗位绩效工资制度。2009年绩效工资制度正式实施，以绩效工资制度建立为标志，国家与事业单位的分配关系进入一个新的时期。在放弃了多年对事业单位进行工资总额管理之后，又在绩效工资总额的名目下恢复了工资总额的管理。这一时期国家与事业单位的分配关系的特点是，基本工资继续用传统的工资标准管理办法，绩效工资则探索新的管理办法。

2006年工资制度改革出台后，基本工资由岗位工资和薪级工资组成，这两部分都是由国家制定全国统一标准和相应的政策，各事业单位只需按这个标准和政策予以落实，这是几十年来没有变的传统做法。绩效工资是新工资制度的一个特点。绩效工资主要体现工作人员工作业绩和实际贡献，是事业单位收入分配中活的部分，各单位在核定的绩效工资总量内依据本单位职工的工作业绩和贡献大小自主分配。绩效工资不能像基本工资那样全国制定统一的个人绩效工资标准，那样就无法按绩效进行分配了。因此绩效工资制度只能把绩效工资的总量下达给事业单位，由事业单位按个人绩效来进行分配。这次改革后，不仅新的工资制度的名称叫岗位绩效工资制，而且绩效工资在整个工资中的比重相当大。因此，绩效工资成为这一时期处理国家与事业单位分配关系的重点。

新的绩效工资制度实质上是1993年工资制度中活的部分的延续，也就是说2006年工资制度改革的基本思想，与1993年工资制度改革的基本思想是一致的，即事业单位的工资分配要搞活。但是新的绩效工资制度与1993年的工资制度在两个方面有很大的不同。一是定位不同。这个工资活的部分，1993年工资制度称为津贴，而津贴本意是指补偿职工在特殊条件下的劳动消耗及生活费额外支出的工资补充形式，应当说，当时把工资中活的部分定位为津贴是不准确的。新的工资制度则把活的部分称为绩效工资，强调了绩效工资应当与事业单位以及单位工作人员的绩效相联系，这个定位就完全不一样，明确了工资活的部分的目的就是要调动事业单位及其工作人员的积极性。二是管理不同。1993年的工资制度曾有过对活的部分进行总量管理的考虑，但由于种种原因没有实施。鉴于1993年工资制度对活的部分出现的失控问题，新的绩效工资制度一实施就采取了严格的总额管理制度，即一个单位的绩效工资总额是上级下达的，单位的绩效工资发放必须控制在下达的绩效工资总额之内，超过下达的绩效工资总额，属于违规行为，相关事业单位领导要受到处分。

看起来新的绩效工资总额管理制度与已经废止了的原工资总额计划很类似，但实际上差别非常大。第一，它不是整个工资总额，而是工资中的绩效工资部分。基本工资部分国家只进行工资标准管理，不纳入工资总额之中。第二，它不是从上到下制定和下达的，而是针对每一个事业单位来“核定”的，而影响 “核定”的因素很复杂，既有当地对事业单位绩效工资的政策，也有对不同事业的实际情况的考虑，还有事业单位讨价还价的谈判能力。第三，更为重要的是，绩效工资制度全面实施几乎与中央的八项规定的贯彻落实要求同步，这为绩效工资总额的严格实施提供了十分有利的条件，很多地方把核定下达的绩效工资总额作为审计巡视单位工资福利发放是否违规的依据，大幅度提高了绩效工资总额管理的严肃性。与前一个时期相比，这一时期国家与事业单位的分配关系有明显的变化，这就是通过绩效工资总额的审核下达，控制住了收入分配的无序状态，调整国家与事业单位的分配关系力度前所未有地得到了加强。

绩效工资总量核定，对每一个单位实施绩效工资，以至对单位的整个工资收入水平来说，都是一个至关重要的因素。因此，这一时期国家和事业单位的分配关系，突出体现在绩效工资总额的确定上。由于在设计绩效工资制度时和实施绩效工资制度前，对如何确定绩效工资总量缺少深入的研究，制度实施后尽管也做了很多的探索和尝试，但对绩效工资总量的研究和核定，却始终没能找到一个大家认可的科学办法。一般的做法是，以公务员的规范津贴补贴水平为基础，根据不同类型的事业单位确定一定的浮动比例，分别下达不同的绩效工资总额。各地也积极探索与经济效益和社会效益挂钩的方法，根据不同事业单位的特点，确定若干经济效益和社会效益指标，然后把绩效工资总额与这些指标挂钩。目前如何科学地确定绩效工资总额，仍然在继续探讨和研究的过程中。

三、国家与事业单位分配关系现状与问题

从国家与事业单位的分配关系来看，岗位绩效工资制属于国家直接确定工资标准和工资总额管理相结合的类型。在这一制度下，基本工资及艰苦边远津贴和其他一些岗位津贴的标准及调整是由国家统一确定的，而绩效工资则由国家确定总额，内部分配由事业单位自主确定。这一时期绩效工资总额的确定成为国家与事业单位的分配关系的核心和重点。

（一）绩效工资总额的基本性质的探讨

绩效工资制度中的绩效工资有两重含义。一是对工作人员的激励，使做得多的、做得好的工作人员得到更多的报酬。二是对单位的激励，使各项工作开展得好的单位得到更多的工资总额。在讲整个工资制度时，我们常常讲第一层含义的绩效工资较多，因为这确定了工资制度的特点和属性；但在实际操作时，第二层含义的绩效工资更加重要，因为它关系到如何确定事业单位可以用于分配的绩效工资总量。我们的绩效工资制度如果只有第一重含义，那么就属于处理国家与事业单位分配关系的第三种类型，即固定工资总额管理型。如果也有第二重含义，那么就属于处理国家与事业单位分配关系的第四种类型，即浮动工资总额管理型。那么，2006年工资制度改革有没有设计对单位的绩效考核并在考核的基础上确定单位绩效工资总额的内容呢？

2006年工资制度改革时，对事业单位工资制度改革有两个文件，一个是《人事部、财政部关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》，文件对绩效工资的表述是：“绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献。国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规范的程序和要求，自主分配。”从这个表述看，对事业单位职工进行考核的基础上发放绩效工资的要求是明确的，但对单位没有提出在绩效考核的基础上确定工资总额的要求，只是用了“核定”这个比较含糊的词。第二个文件是《人事部、财政部关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法的通知》，文件提出：“事业单位绩效工资总量应结合单位公益目标任务完成情况和绩效考核结果核定。对公益目标任务完成好、考核优秀的事业单位，适当增加绩效工资总量；对公益目标任务完成不好、考核较差的事业单位，相应核减绩效工资总量。对知识技术密集、高层次人才集中的事业单位，核定绩效工资总量时可给予适当倾斜。”从这一文件的表述看，绩效工资总量与目标任务和考核情况是相关的。但是，这里的目标任务和考核，仅强调了公益目标任务情况，没有包含经济效益，而提了一个综合的绩效考核结果。

2006年工资制度改革后，绩效工资分三步来实施，并分别下发了三个文件。第一个文件是《国务院办公厅转发人力资源社会保障部、财政部、教育部义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》，文件提出：“绩效工资总量暂按学校工作人员上年度十二月份基本工资额度和规范后的津贴补贴水平核定。其中，义务教育教师规范后的津贴补贴平均水平，由县级及以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。”在具体核定绩效工资总量相关条文中，也没有这方面的要求：“在政府人事、财政部门核定的绩效工资总量内，学校主管部门具体核定学校绩效工资总量时，要合理统筹，逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡。对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜。”因此，从政策规定来看，没有要求义务教育学校的绩效工资总额与对义务教育学校的绩效考核建立联系。

第二个文件是《人力资源社会保障部、财政部、卫生部关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》（人社部发〔2009〕182 号），文件提出：“县级以上人力资源社会保障、财政部门综合考虑单位类别、人员结构、岗位设置、事业发展、经费来源等因素，核定本级政府有关部门所属公共卫生与基层医疗卫生事业单位的绩效工资总量。在人力资源社会保障、财政部门核定的绩效工资总量内，单位主管部门核定所属公共卫生与基层医疗卫生事业单位的绩效工资总量，并报同级政府人力资源社会保障、财政部门备案。公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资总量核定后，原则上当年不作调整。确因机构、人员和工作任务发生重大变化等特殊情况需要调整的，须报同级人力资源社会保障、财政部门批准。”从文件的表述看，核定公共卫生基层医疗卫生事业单位的绩效工资总量时，要求考虑单位类别、人员结构、岗位设置、事业发展、经费来源等因素，但没要求考虑对单位绩效考核的结果。因此，文件没有要求公共卫生和基层医疗卫生的绩效工资总量与单位的考核相联系。

第三个文件是《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》，文件要求，“各地综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、公务员规范后的津贴补贴水平等因素，合理确定本地绩效工资总体水平。根据合理调控事业单位收入水平差距的需要，确定当地事业单位本年度绩效工资水平控制线，各事业单位绩效工资水平原则上不得高于控制线。各级人力资源社会保障、财政部门综合考虑相关因素，核定本级政府直属及各部门所属事业单位的绩效工资总量，对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资总量管理办法。事业单位主管部门核定所属各事业单位的绩效工资总量。事业单位发放绩效工资不得突破核定的总量”。这段话可以解读出以下几个意思：第一，关于绩效工资总量由地方政府确定，中央政府不负责总量的确定工作，只提出原则要求。第二，允许不同的事业单位绩效总量有差别，但是绩效工资水平高的单位，也不能超过地方政府确定的水平控制线。第三，可以对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资总量管理办法。从前两点看，似乎事业单位的绩效工资总量与单位绩效没有什么关系。但从第三点看，又给事业单位绩效工资总量管理方式留下了空间，也可以探索实行把绩效工资总量与单位绩效联系起来的制度。

由此可见，对绩效工资总额是否与事业单位的绩效挂钩，相关文件对不同的事业单位是有不同的考虑和不同的规定的。也就是说，固定工资总额管理型和浮动工资总额管理型都在绩效工资制度的考虑范围内。这使得事业单位的工资管理呈现出以前未曾有过的复杂性，给合理确定不同事业单位的绩效工资总额的工作带来相当的难度。

（二）各地对事业单位绩效工资总额管理的方式

改革文件对绩效工资总额的定性比较宽泛，对绩效工资总额实行定额管理和浮动管理都是政策允许的；同时，绩效工资制度的实施和管理，都交给各级政府，绩效工资水平、绩效工资总量的管理方法都由地方政府负责。在实施绩效工资的过程中，各地根据本地的实际情况，不断进行探索，形成了不同的事业单位绩效工资总额的审批方式，主要有以下几种。

1．根据事业单位的类别划分确定

从2011年开始的事业单位分类改革，把现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对从事公益服务的，又把不能或不宜由市场配置资源的划为公益一类；把确保公益目标的前提下向市场提供相关服务收益按规定执行的，划为公益二类。很多地区即按照这个类别划分，来对不同的事业单位进行绩效工资总额管理。比如，《江苏省直其他事业单位绩效工资实施办法》规定：对省直其他事业单位采取分类设置控高线的办法进行管理，承担行政职能和从事公益服务一类的其他事业单位，控高线为基准线水平的120%;从事公益服务二类的其他事业单位，控高线为基准线水平的150%；从事生产经营活动的其他事业单位，控高线为基准线水平的200%。

2．根据资金来源的不同划分确定

多年来，根据资金来源的不同和财政拨款所占比重的大小，财政把事业单位划分为全额拨款、差额拨款和自收自支三个类别。虽然事业单位分类改革的类别已经实施，但事业单位的分类改革后确定的各个事业单位的类别，并没有改变资金来源的情况。编办按事业单位性质的划分和财政按资金来源的划分，是不同的划分标准，按单位性质划分和资金来源的划分并不完全吻合。公益一类单位并不等于全额拨款单位，公益二类也并不等于差额拨款单位。因此，有的地区在审批绩效工资总额时，采用的还是按经费来源方式进行分类。如河南省《关于省直事业单位实施绩效工资的意见》规定，无事业收入的财政全额拨款事业单位，绩效工资总量按绩效工资基本水平核定；有事业收入的财政全额拨款事业单位，绩效工资总量按绩效工资基本水平的1.3 倍以内核定；财政补助事业单位，绩效工资总量按绩效工资基本水平的1.5 倍以内核定；自收自支事业单位，绩效工资总量按绩效工资基本水平的2 倍以内核定。

3．根据行业划分确定

建立市场经济体制后，事业单位的工资开始分化，因此，与市场经济接轨的做法就是，把事业单位的工资水平与市场相关行业的工资水平衔接起来。上海进行了这方面的探索。上海把所有事业单位分为5 大类，21 小类，选择了具有代表性的四个因素，并采用加权平均法来确定不同行业的收入水平。一是国际行业收入水平，二是上海市事业单位行业收入水平，三是全国行业收入水平，四是上海市行业收入水平。在此基础上，确定了“4411”的权重比例，即国际行业收入水平占40%，本市事业单位行业收入水平占40%，全国行业收入水平占10%，上海市行业收入水平占10%。在分析历史数据，参考国外行业工资关系的基础上，确定行业工资水平。把这个行业工资水平作为核定不同行业事业单位工资总额的基础。

4．根据统一的绩效工资标准来确定

一些地方实施绩效工资时，根据公务员的规范津贴补贴水平，制定出了统一的事业单位各类岗位绩效工资标准，然后根据这个标准和单位的人数及岗位或职务结构，计算出各单位的绩效工资总额并下达。由于绩效工资标准是公开的，每一个职务的人员都知道自己的绩效工资应当是多少，因此实行这种办法的地方，很多单位没有按要求建立绩效工资分配的制度，而是按地方政府制定的绩效工资标准，把绩效工资直接分配给了事业单位工作人员，绩效工资只是一个名，绩效工资不是按绩效来分配，而是按职务来分配，实际就是地方发放的职务工资。这就使得绩效工资的确定方式与基本工资的确定方式完全一样了，只不过基本工资标准是国家确定的，而绩效工资标准是地方政府确定的。制定统一绩效工资标准的这种方式在区县比较普遍，一些地市的部分事业单位也采用这种办法。

（三）目前绩效工资总额管理存在的问题

1．绩效考核与绩效工资总额分离

绩效工资应当是基于绩效考核基础之上的工资，特别是浮动型绩效工资总额管理更应当是这样，把单位的绩效工资总额确定建立在对单位的绩效考核基础之上。但是，很多单位的绩效考核与绩效工资是分离的。也就是说，绩效考核大家很重视，绩效工资大家也很重视，但是，绩效考核的结果与绩效工资是没有关系的。绩效考核搞了一套指标体系，很全面，考核很认真，但是考核结果与绩效工资总额的下达没有关系，无论考核结果是什么，绩效工资总额还是按原有的办法下达。教育部门对高校的考核、卫生部门对公立医院的考核，大都没有与绩效工资总额联系起来。比如，贵州省对高校的考核办法，四川对省直公立医院的考核，都有完整的考核指标体系，也进行了非常认真的考核，但是考核结果与绩效工资总额没有建立直接的联系。为什么会出现这样的现象呢？

首先，对高校或公立医院的全面考核，是行业主管部门进行的，而绩效工资总额是人社部门和财政部门核定的。行业主管部门和工资主管部门的关注点不完全一样，职责也不一样，用行业主管部门的全面考核来确定事业单位的工资总额，还有很多问题没有解决。比如有的考核指标的总量，可能就是直接针对领导班子的，但如果领导班子的工作出现差错，考核成绩不高，就要降低整个事业单位的绩效工资总额，使领导班子之外的普通工作人员的工资受到影响，这可能不是很恰当。

其次，即使是考核指标需要整个单位的职工来共同努力，但行业部门对高校或公立医院的考核首先是对着领导班子的，而如何把对领导班子的考核压力传导到每一个员工，也是一个很大的问题。我们发现一些事业单位存在考核传导机制不畅的问题。因此，在这种情况下，用这种考核指标来确定整个高校或公立医院的绩效工资总额，确定单位绩效工资水平，确实也不尽合理。

最后，行业主管部门的考核是全面考核，经济指标只是其中一项，一般不放在重要的位置。而绩效工资需要的绩效考核，需要把经济考核放在重要位置，这样考核结果优秀的单位增加绩效工资总额，才有钱来发放，否则就需要考核部门来增加绩效工资所需资金划拨，这是有难度的事。从目前各地的绩效工资总额管理的实际情况来看，除了国家或当地统一增加事业单位的工资待遇外，很少解决因为绩效考核增加绩效工资所需的资金，最多只是对领导班子的适当奖励。

2．核定绩效工资总额缺少科学依据

绩效工资总额直接决定绩效工资水平的高低，决定职工工资水平的高低。因此，工资总额的核定对一个单位的职工工资水平至关重要。但是我们搞绩效工资制度已经十多年了，绩效工资总额的核定还是缺少科学的方法。绩效工资总额的核定实际上是两个极端。一端是基本和单位的绩效没有关系，绩效工资是通过与绩效考核没有关系的方法计算出来的；另一端是完全取决于单位的经济收入，绩效考核实际演变成了经济收益的考核。绩效工资总额与绩效完全没有关系，这就会使对个人的考核激励难以落到实处，因为在总额既定的情况下，大家努力工作会摊薄每一考核分的分值。绩效工资总额完全取决于单位的经济收入操作起来也很不简单，经济收入看似比较好计量，但用经济收入来科学地核定事业单位的绩效有很多因素需要考虑，处理得不好就会影响公平，因为单位的性质不同、行业不同、国家投入不同等因素，同样的努力，获得的经济收入是不一样的。

绩效工资总额依据什么来核定既是一个理论问题，也是一个实际操作问题。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确要求，“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。处理好市场工资与单位效益的关系”。中央文件专门提出从事公益服务的事业单位要处理市场工资与单位效益的关系，可见这是事业单位工资总额管理中一个需要高度重视的问题。目前各地确定事业单位的工资总额，一般以公务员规范津贴补贴为基准，然后考虑不同类型（公益一类、公益二类、生产经营类或全额拨款、差额拨款、自收自支）和单位的效益情况，市场工资的问题还没有进入确定绩效工资总额的考虑因素。上海的做法重视了不同行业的工资差别，但还不完全是市场工资。如何兼顾不同职业的市场工资水平和单位的经济效益，是一个尚未解决的问题。

3．绩效工资总额指标与资金来源两张皮

绩效工资与基本工资的资金来源不一样。基本工资调整，一般是由中央财政和地方财政提供所需要的资金来源。因此，国家在确定调整基本工资标准的时候，充分考虑财政的承受能力，反复进行测算，确保基本工资调整的支付。而绩效工资由地方负责，绩效工资所需要的资金各地做法差异很大。在很多情况下，地方绩效工资水平的确定，只考虑水平的合理性，而没有统筹发放绩效工资的资金来源。这就形成了一个重要的新情况，即绩效工资指标与兑现绩效工资所需要的资金成了两张皮，绩效工资总额指标并不一定就是绩效实际发放水平，相关部门下达的绩效工资指标变成了“粮票”，有了粮票还得需要资金才能实际发放绩效工资，而资金来源问题又是由另外的制度及不同单位的创收能力来决定的，这就导致有的单位有“粮票”缺资金，而有的单位有资金缺“粮票”。

比如，高校绩效工资总额是根据当地的事业单位绩效工资的水平，再适当考虑高校的特殊情况确定的，但和学校的财务状况没有联系。高校的绩效工资总额管理和所需要的资金的关系，就是“粮票”和“钱”的关系，有钱没有粮票不行，有粮票没钱也不行。对财务状况好的学校，绩效工资总额指标是硬约束；对财务状况不好的学校，钱是硬约束。鉴于高校是高层次人才集中的地方，高校的发展对当地的人才培养和经济发展具有重要意义，很多地方对所属高校采取了比较宽松的政策，在下达高校的绩效工资总额指标时，给予了适当优惠。但对相当多的学校来说，这种优惠很难享受到，因为大多数高校实际的绩效工资水平，更多地是取决于学校的财务状况，而不是绩效工资总额指标。

4．编内外人员的绩效工资采用不同管理方式

我国事业单位改革以来，用人方式出现了多种方式并存。从原来单一的事业单位固定职工，变为了编内聘用、编外聘用、派遣制员工、临时用工。目前，事业单位在编外用人已经成为普遍现象，几乎所有的事业单位都不同程度地存在编外用人，有的单位编外用人已经占职工一半以上，非在编人员成为单位人员的主体。这种编内编外人员并存的局面，为工资管理体制的绩效工资总量核定带来了问题。目前的事业单位工资管理是针对编内人员的，编外用人属于单位自己的行为，不适用国家为事业单位人员制定的工资政策。因此，国家给事业单位下达的绩效工资总量，只包括编内人员，不包括编外人员。编外人员的工资及津贴补贴和奖金采用另外的管理办法。

在同一单位内部，工资采取两种管理体制，两种管理办法的做法，非常不利于事业单位的管理。我们知道，在实际运行中，很多单位的绩效工资数量是根据各二级单位的绩效考核计算出来的，二级单位是一个整体，不可能有编内人员的绩效和编外人员的绩效之分，因此二级单位的绩效工资肯定要把编外人员包括在内。这就造成这些单位绩效工资管理的复杂性，增加了有关部门审核绩效工资总量的难度。因此很多地方对公立医院的绩效工资总量管理或者流于形式，无法进行实质性的管理，或者搞得极其复杂，把各科室发放的每个人的绩效工资除去聘用人员的部分，再把所有编内人员的绩效工资加在一起。编内人员和编外人员在同一个单位，在同样的岗位工作，但因身份不同，采用不同的工资管理方式，这为实现同工同酬带来了障碍，也不利于事业单位的财务管理。

四、完善国家与事业单位分配关系的思考

国家与事业单位分配关系出现的问题，很多属于改革过程中的问题，随着事业单位分类改革的推进和国家对分配关系的进一步理顺，很多问题会得到逐步解决。从目前的情况看，以下几个问题在深化改革中需要注意。

（一）逐步形成规范的国家与事业单位分配关系

应当承认，我们在建立岗位绩效工资制度时，对如何处理国家与事业单位的分配关系重视不够，对如何科学核定绩效工资总额研究不够、准备不足。实施绩效工资要确保公正公平，内部分配解决的是事业单位内部公平问题，而国家与事业单位的分配关系涉及的是外部公平问题。十多年来绩效工资实施过程中出现的问题，有内部公平问题，也有外部公平问题，但更重要、更核心的是外部公平问题。内部公平问题可以明确原则，加强指导，由单位自己去妥善解决。但外部公平问题，靠单位自己是无法解决的，必须由政府有针对性地采取措施，完善相应的政策和制度。因此，如果要在坚持岗位绩效工资制度的基础上，深化事业单位工资制度改革，最重要的问题就是加强对如何处理好国家与事业单位关系的研究，不断改进和完善绩效工资总额的核定办法。同时，要改变总额管理的概念和管理的范围，将绩效工资总额改为工资总额，将管理范围改为包括编内人员和编外人员的全体人员。在此基础上，逐步形成规范的国家与事业单位的分配关系。

下一步改进国家与事业单位分配关系，可以考虑在对直接确定型、完全自主型、固定工资总额管理型和浮动工资总额管理型这四种类型进行完善和准确定义的基础上，分别把各事业单位与国家的分配关系划入这四种类型进行规范管理。对直接确定型的单位，国家或地方政府要合理确定工资标准和绩效工资标准，同时下放用人自主权，通过用人制度与工资制度相结合，有效调动工作人员积极性；对完全自主型的单位，要切实加强法人治理结构建设，建立真正能代表各方利益的理事会或董事会，形成工资收入分配等重大决策的自我约束能力；对固定工资总额管理型的单位，要在合理确定工资总额的基础上，改进和完善绩效考核制度，并根据绩效考核的情况适当奖励；对浮动工资总额管理型的单位，要完善绩效考核制度，选取符合单位特点的挂钩指标，形成工资总额与绩效考核挂钩的制度。经过一段时间的探索和不断总结完善，形成对每一类单位的规范性管理办法。

（二）大多数事业单位不适合使用工资总额与经济效益挂钩的办法

事业单位从事公共服务，以其活动的公益性为主要特征。而不恰当地进行工资总额与经济效益挂钩，会引导事业单位过分追求经济收入。因此，事业单位要谨慎使用工资总额与经济效益挂钩的办法。

自搞活事业单位相关改革以来，事业单位的收入与事业单位工作人员的收入逐步建立了联系，各种类型的事业单位都努力创收，从而提高本单位职工的收入。2006年工资制度改革后，只是对义务教育学校，国家规定“实施绩效工资所需经费，纳入财政预算”，同时要求规范学校财务管理，严格执行国务院关于免除义务教育阶段学生学杂费等费用的规定，基本禁止了义务教育学校把工资与学校收入挂钩的现象。但是其他事业单位工资仍然程度不同地与单位经济效益保持联系。第一，核定的绩效工资总额也只能在原来各单位经济效益的基础上核定，也是对各个单位与经济效益挂钩结果的认可。第二，根据规定，其他事业“实施绩效工资经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担”。要保证核定的绩效工资总额能有足够的资金来发放，各单位必须努力创收。第三，绩效工资增长需要有资金保障，这也要求努力创收。因此，绩效工资与经济效益的联系并没有被切断。这就导致了很多事业单位仍然需要追求经济收益，把创收放在重要的位置。

严格意义上的公共部门，特点是公益性，他们提供的公共服务是政府的职责，即使收费也与单位工作人员的收入没有关系。单位的经济收入高，也不能用于本单位员工的工资收入分配。由于历史的原因，我国的事业单位情况比较复杂。从目前的情况看，事业单位的创收可以分为以下几种情况。

第一类是通过服务获得经济收入，但不需要提高经济收入的单位。这些单位具有行政性收费项目，或者是特殊的服务性项目，这是国家赋予事业单位的职能，代表国家来收取费用，主要包括注册费、登记费、手续费、审验费、审查费、签证费等各种证照收费，检验费、检测费、鉴定费、检定费、认证费、检疫费等鉴定类收费，公务员考试、大中专招生考试、专业技术资格和执业资格考试等考试类收费。这类事业单位我们是不能鼓励其提高经济收入的。

第二类通过服务获得经济收入，需要提高经济收入的单位。这些单位根据国家的相关规定，在向社会提供服务的同时，根据核定的价格标准收取服务费。这种类型单位的工作就是向社会提供有偿公共服务，在公平竞争和不违背法律和相关规定的情况下，它的经济效益越好，它对社会的贡献越大。经济收入高就意味它对社会提供的公共服务多，经济效益就是它为社会服务的成绩。比如，出版社、报社，它的经济效益就是它为社会服务的成绩。公立医院和高等院校是否属于这一类型有争议，尽管从性质上讲，医疗卫生和高等教育不能作为产业经营，但鉴于实际管理状况，我们姑且把它们算到这一个类型。

第三类是没有向社会提供服务职能，但被迫用各种办法创收的单位。这些单位本来是为本部门内部服务而设置的，没有向社会提供服务的职能，但是从放权搞活开始，利用单位的人才、技术等相关条件，向社会提供各种类型的服务，以增加单位和职工的收入。实施绩效工资后，这一类型的单位原有的创收已经作为绩效工资的基数，需要保持原有收入渠道；同时绩效工资的增加，财政也没有完全的资金保障，还必须继续想办法创收。很多政府所属的研究机构、信息中心、服务中心、培训中心等都属于这种情况。他们建立时的定位和要求，就是为本部门服务，为机关的决策服务。但是在工资取决于单位创收的政策诱导下，被迫想方设法创收，有的甚至背离了设立这个机构的宗旨，把为社会的服务即创收放在了首位，工作定位完全扭曲。

由此可见，广泛建立事业单位职工收入与经济效益的联系是错误的。三类单位中，只有第二类是可以考虑把工资与经济效益联系起来的。在考核经济效益时，还需要考核其他因素，如稳定、安全、符合国家政治的要求等，特别是作为事业单位并非纯经济组织，需要把公益性的问题放在重要位置来考量。因此，从某种角度看，目前事业单位工资收入广泛地与经济效益联系，是改革过程中的过渡现象，需要在条件成熟时，逐步对不同类型的事业单位采取不同的方式来处理经济效益问题，改变事业单位盲目追求经济效益的做法。

（三）高度重视事业单位经济收益中的非公平竞争的因素

一是职能因素。事业单位的很多收入是职能带来的，国家赋予这个职能才能收费，没有这个职能就不可以收费。有的完全就是行使国家机关的权力，只是用了一个事业单位的牌子，而有的则完全没有任何行政职能、行政权力。行政性的事业单位是不能把工资与经济收入挂钩的，这点已经明确。但很多并非行政性的事业单位，在职能中也带有行政性质的收费项目，这需要对事业单位的收入进行鉴别，把带有国家赋予的特殊职能而收费的因素排除在外。

二是投资因素。事业单位都是国有资产，但有的单位国家投入大，国有资产多，有的单位国家投入小，国有资产少，这对创收的影响也是很大的。在企业，劳动的投入和资本的投入都需要回报，劳动投入要得到工资，资本的投入要得到利润。否则，劳动不会投入，资本也不会投入。那么事业单位中国家的投资在分配中如何体现、应该怎么体现？现在不管国家投入是多少，用同样的方法把工资与经济收入挂钩是不公平的。

三是品牌因素。有的单位扛着一个大牌子，比如说中国字头的牌子，知名度高，市场信任，这些牌子的背后实际上是政府的信誉。有政府的信誉作为后盾，比起其他单位来说，创收自然相对容易得多。很多民间机构很想和这些中国字头的事业单位合作，实际上就是想利用这背后的政府信誉。也就是说，除了单位的有形资产外，真正的公平竞争，还需要把品牌等无形资产也要考虑进去。

四是垄断因素。垄断也是造成不合理收费的体制性原因。有的单位业务范围很明确就是垄断的，如血液中心，就是国家才能办，其他人员或机构不能办；而有的是在竞争中处于优势地位，政府的支持，有政府背景对竞争的影响，如公立医院、公立大学；有的是国有事业单位之间的竞争，别人进入不了，属于垄断竞争或不完全竞争，如出版社之间的竞争。垄断性的单位创收也相对比较容易，其他完全竞争性的服务创收难度就大得多。

五是公益性服务问题。从理论上讲，事业单位都是公共服务机构，但从一个个具体的事业单位看，有的提供完全无偿的公益性服务比较多，但有的提供得比较少，有的甚至完全没有提供公益服务，和其他营利性单位实行一样价格的收费服务。如果把单位的收入与经济效益挂钩，承担不同公益性服务的单位怎么考虑？没有公益性就不具有事业单位的基本特点，是不是就不应按事业单位管理？

要真正建立起事业单位与经济效益挂钩的制度，这些问题都需要认真研究。对不同性质的创收收入，应当采取不同的管理方式。比如，对行政性收费一般不应和工资收入建立联系；对有国家资产的包括有形资产和无形净资产的都应进行评估，在评估的基础上，考核其资金利润率；对垄断性的收费，除收费外，要把服务量、满意度等因素考虑进去；等等。通过这些不同的方法，剔除不合理的因素。只有这样，工资总额与经济效益挂钩才能体现公平原则，获得大家的认可。

（四）探索工资总额与经济效益挂钩的科学方法

不可否认，确实有一些事业单位比较适合采用工资总额与经济效益挂钩办法。但挂钩的经济效益指标，不能简单看经济收入或实现的税利，还应考虑把资金利润率、工资利润率等作为挂钩指标。特殊的行业特殊情况，也可选择销售收入、服务量等作为挂钩指标。同时，还需要把社会效益作为考核指标放在重要位置。上面我们谈到，国家曾经对事业单位工资总额与经济效益挂钩进行过探索，当时考虑，对不同事业单位的工资水平主要通过不同的工效挂钩浮动比例来调控。工效挂钩浮动比例是指工效挂钩单位工资总额随经济效益指标和社会效益考核指标增减变动而浮动的比例系数或工资含量系数。经济效益指标挂钩浮动比例的审核，要考虑事业单位自身经济效益高低、潜力大小和人均税利等实际情况，一般控制在1∶（0.3 ～0.7），社会效益考核指标计提新增（减）效益工资的浮动比例系数一般为0.05（-0.05），最高不得超过1∶0.1（-0.1）。用现在的眼光看，无论是对经济效益和社会效益的并重，还是对浮动比例及范围，当时都研究得很深入、考虑得很细致，值得我们认真研究和借鉴。

事业单位的工资总额与经济效益挂钩，需要把市场确定工资与单位经济效益确定工资有机结合起来。企业是在市场工资接轨的基础上实行工资总额与单位经济效益挂钩，而事业单位工资是未与市场工资接轨的基础上实行工资总额与单位经济效益挂钩。没有市场化作为基础的工资与经济效益挂钩，工资没有一个基准，会出现过高或过低的问题；而有市场化作为基础的工资与经济效益挂钩，就不会偏离市场工资太多，有利于均衡各方利益。因此，事业单位首先需要确定不同行业的市场工资水平，在这个基础上，再加入绩效考核的因素。确定不同事业单位的工资收入水平，首先应当把社会不同职业的工资收入水平作为事业单位确定工资收入的基准，在此基础上，适当考虑单位绩效考核的因素，把市场工资和绩效考核结合起来，形成不同事业单位的工资收入。

鉴于事业单位工资与经济效益挂钩的难度和复杂性，可以不急于出台全国性的规范办法，而是让各地区、各部门大胆去探索。实际上，各地在对不同事业单位进行绩效工资总额管理的过程中，已试行了一些方法，取得了比较好的效果。比如，对工资所需资金大部分或全部来自单位收入的事业单位，一些地方采取把前三年的工资总额占单位总收入比重的平均数，作为确定单位经济收益与工资总额挂钩指数的重要依据，虽然不能保证横向公平，但至少在兼顾调动单位积极性和确保单位长远发展方面，获得了较好的效果。在没有统一的理想挂钩办法之前，能使工资在经验数据的基础上得到有效的控制。

（五）行政性和纯公益性单位主要实行绩效考核奖励制度

对完全没有经济收益的单位或者不能把经济收益作为考核指标的单位，也应当把单位的绩效考核与单位的工资收入分配联系起来。当然，这和工资与经济效益挂钩是不一样的，实际上是要建立基于对单位绩效考核基础上的激励制度。这方面对公务员的管理已经给我们提供了范例。公务员的绩效考核，主要是考核单位或部门完成目标任务情况，与该部门获得的经济收益没有关系。但考核的结果，仍然可以直接影响公务员的年终目标考核奖的数量。没有经济收益的事业单位，也可以借鉴公务员年终目标奖的办法，根据单位的职能职责，列出若干指标进行考核，根据考核结果，划分出若干奖励档次。

这些年来，政府和主管部门对事业单位管理不断加强，对事业单位的考核已经陆续开展起来，但是制度化、规范化和科学化都还不够，对事业单位的考核仍然处于探索的过程中。一些地方对绩效考核工作缺乏充分的认识，重视程度不够，考核缺乏一套完整的工作体系，从事绩效考核的人员专业性不强，导致考核形式化，严重影响了考核质量。现有绩效评估指标也存在一定的局限性，如定性指标和定量指标的选取不科学、考核标准不够细化、评估流程不清晰等，这些都会影响绩效考核制度效能的体现。科学的考核需建立起一套系统的绩效管理体系，从绩效评估的具体指标到执行的流程，都应当纳入制度化的轨道。

要健全绩效管理体系，对行政性和完全公益性的事业单位的绩效考核大致可以分为考核履行职责为主、考核完成任务为主、考核服务数量为主、考核服务满意度为主等多种类型，不同类型采取不同的考核方法。要完善考核指标体系，将定性考核与定量考核相结合，注重公益目标，兼顾业务目标和党建、安全、稳定等方面的要求，突出行业单位特点。要强化绩效考核监督，绩效考核制度的执行离不开专门的监督，健全审计监督机制，使绩效考核严格、严谨、准确，避免一般化和流于形式。在这个基础上，逐步建立起这类事业单位在绩效考核基础上的奖励制度。