突发环境事件公共危机管理研究

2023-01-06黄敏宁

皮革制作与环保科技 2022年14期

黄敏宁

（湖南农业大学，湖南长沙 410000）

我国经济提升速度日益加快，日益凸显的生态环境污染问题，对周边群众生活造成了严重影响，随处可见各种工厂，带给我们经济效益的同时，也暗藏着许多环境污染隐患。这些环境污染隐患如果不重视，很容易造成突发环境事件，轻危害群众生命财产安全，引发公共危机。

1 突发环境事件

我国2015年发布了《突发环境事件应急管理办法》，这是我国首部以处理突发环境事件为目的而编制的规章，该《办法》于2015年 6月5日开始实施，《办法》的颁布是为了预防和减少突发环境事件的发生，控制、减轻和消除突发环境事件引起的危害，规范突发环境事件应急管理，保障公众生命安全、环境安全和财产安全。

《办法》明确了突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。按照事件的影响程度，可以分为特别重大、重大、较大、一般四个级别。根据有关统计，近十五年来，我国环境突发事件总体呈下降趋势，说明我国在应对环境突发事件工作取得了一定的成效，对比2016年～2020年发生的重大及以上突发环境事件，较2011年～2015年下降了69%，由此可以看出，《办法》颁布实施后，对预防及应对突发环境事件有较显著的帮助。虽然突发环境事件发生呈下降趋势，但未能完全遏制事件高发的态势，根据突发环境事件的定义可以看出，导致事件发生的诱因有多个，主要包括自然因素，如自然地质灾害等不可抗力导致的，其次是安全生产事故因素，如人为操作失误或者企业管理不当等导致的。突发环境事件具有次生性的显著特点，所谓次生性，是指由于其它突发事件发生后引发的次生环境污染事件，次生环境突发事件主要有如下三方面引起，一是火灾、爆炸等事故引起；二是交通事故引起；三是自然灾害引起。无论是哪种原因造成的，突发环境事件发生后，如果政府反应不够迅速，应对不够及时或者应对措施不当，将会引发公共危机。

2 公共危机

公共危机是指一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故性灾难事件和社会安全事件等引发的，给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。公共危机具有突发性、不确定性、社会性以及危害性等四个主要特征。我国最近发生的公共危机，如2020年初爆发的新冠疫情，给社会造成了很大冲击，一旦发生公共危机，国家需要投入很大的人力、物力、财力来进行社会稳控。

公共危机管理，就是指政府在公共危机发生前，为了避免公共危机产生所采取的措施或者预防对策，以及在公共危机产生后，政府为了减少、消除公共危机危害而采取的应对措施的总称。公共危机管理，能够有效地减轻甚至避免因公共危机的产生而对人民群众财产带来影响，确保维护社会稳定。

3 突发环境事件可能引发的公共危机

突发事件存在突发期、扩散期以及爆发期。在突发期期间，如果政府没有针对事件作出正确处理决定，无法最大限度降低突发事件的负面影响，突发事件将可能带来不可估量的影响。但由于突发期期间，事件的突发性往往使得信息无法快速完整准确地搜集，因此政府在这个时期很难作出准确判断。而扩散期是突发事件升级的关键时期，必须牢牢把握住这个时期，对事件作出全面有效地判断，提出可行性解决方案，因此扩散期是解决突发事件，避免带来公共危机的最佳时期。

突发环境事件是指污染物或者放射性物质通过大气、水、土壤等介质进入到环境当中，通过介质传播可能会对人民生命财产造成威胁，近年来比较频发的突发水污染事件，就直接影响了附近群众的饮水安全。例如，2020年3月28日13时30分左右，在黑龙江省伊春市伊春鹿鸣矿业有限公司尾矿库泄漏事件，就造成了下游铁力市第一水厂停止取水。另外一种比较频发的是因交通事故引起的危险化学品的泄露事故，例如，2017年1月18日在山西新绛，一辆装载约29吨粗苯的槽罐车，在驶经汾河大桥时与大客车相撞后跌落到汾河中，罐车粗苯发生泄漏，所幸事故发生后环保部以及当地政府反映及时，迅速采取有效措施拦截以及回收泄露的粗苯，成功避免了一起跨省界重大水突发环境事件的发生。

由于近年来网络功能提升，重大突发事件与社会舆论几乎交织而生，如今自媒体作为一种新形式媒体，传播信息往往带着个人意愿色彩，对信息的披露不够客观公正，甚至有些自媒体在事件未具之前就抱着揣测的心态去发布信息，将一些与事实不符甚至是违背主流价值观的信息向群众散播，造成了不良影响。而同时群众对环境保护工作的关注度也原来越高，群众参与到环境保护中的意愿也越来越强烈，突发环境事件与群众利益有直接关联，受群众关注度也比较高。如果在突发环境事件发生后，官方不够及时将舆论引向正轨，则有可能引发舆论危机，引起公众恐慌。

4 政府管理突发环境事件公共危机的困境

4.1 突发环境事件应急处突能力有待提升

突发环境事件应急处突能力不足主要表现在两个方面，第一是政府牵头组织的突发环境事件应急演练多是流于形式，虽然政府有根据《突发环境事件应急管理办法》要求印发了突发环境事件应急预案，预案也明确政府及相关部门要根据工作要求积极进行应急演练，但根据目前政府进行的应急演练情况分析，很多应急演练的进行，基本都只是召集各相关部门到场集中，将应急各个环节走一遍，没有从演练当中吸取经验，为以后发生的污染事件作好准备。

处突能力不足的另一方面主要表现在应急物资的储备不足。根据突发环境事件发生特点，应急物资库的建设，在处理突发环境事件当中充当着十分重要的角色。因为在发生污染事件后，能否第一时间对污染物作出堵截、能否及时将污染物有效回收，避免污染进一步扩散，是处理突发环境事件的关键环节。但根据目前很多地方政府包括省一级人民政府所印发的突发环境事件应急预案来看，虽然有提及到物资的保障，但是内容比较空泛，指导性不强。而事实上，很多基层政府是没有针对突发环境事件建设应急物资库，可见地方政府对处理突发环境事件的重视仍然不足。

4.2 突发环境事件应急管理人员的专业性有待提升

环境保护是一项专业性比较强的工作，需要有一定环保知识的专业人员才能胜任，同样，发生了突发环境事件，必须要有专业人员对事件进行研判，才能正确提出处理建议。而处理突发环境事件，需要处理人员要同时兼备环境专业知识以及应急专业知识，目前很多地方政府还是比较缺乏此类综合型人才，经常是在发生了事件后，才从省或者其他地方调配专业人员到场指导，这样往往错失处理事件的最佳时期。近几年来发生的较大环境事故，生态环境部都第一时间派出工作组赶赴现场指导处理，但因环境事故的处置对时效性要求较高，如果能在各地都配备专业人才，对及时将事件影响控制在最小范围内，有着重要意义。

同时，以处置突发环境事件为主题的专业培训较少。目前，各地举行的环保相关培训，很少是以突发事件为主题的。而如果能够邀请专家对相关工作人员进行专业系统的培训，在培训中对已经发生过的突发环境事件处置方法经验进行分享，培养专业人员，以便在发生相关突发环境事件后有更专业的判断与处置方法。

4.3 信息发布及舆论引导机制不完善

突发环境事件处理不及时，令污染物扩散后可能引致公共危机，同样，事件发生后如果没有及时将准确的信息向公众发布，没有及时引导舆论方向，很容易造成舆论危机。特别是现在网络发达，自媒体作为新型媒体，已经在舆论导向上占据了一定的优势，事件发生后，官媒如果没有及时向社会发布信息，回应群众关注，将可能被部分自媒体抢占了先机，抢占了舆论制高点，一旦群众遭到自媒体的错误引导，基于目前政府在群众心目中公信力不高的前提，政府再想将舆论转向正确方向，将变得艰难。

根据目前各地政府的信息发布机制来看，多存在信息单一、发布不及时以及覆盖面不广的问题，例如，2019年3月发生的响水化工厂爆炸案，就被不安好心的人钻了空子，发布了央视在2月份就预言了化工厂要爆炸的谣言，不仅挤占了大量信息资源，同时影响政府公信力，危害社会稳定。

5 政府突发环境事件公共危机管理的建议

5.1 强化突发环境事件应急处突能力

将目前的应急演练模式逐步推向实战方式。相较于“走过场”的演练模式，政府部门应该探索实战性更强的演练模式，如不事先“打招呼”，直接模拟进入发生突发环境事件状态，来考验各部门、各应急小组在面对突发事件后的联动是否顺畅，是否各司其职进行处突工作。而根据目前各地政府应急演练情况，大部分只是比较重要的几个部门参与，例如环保、应急、水利、卫健等部门，而其中同样重要的公安、消防、宣传等部门一般不参与到其中。如果要进一步提升政府处突能力，必须要求全体相关部门参与到应急演练当中。同样，在演练过程中，一般只演练了部分比较重要的环节，如预警的发布、应急监测、应急处理等，而信息的发布与报送，事后监测等同样重要的环节往往没有进行演练，这样的应急演练实际操作性不强。如果要进一步强化突出能力，必须要全部门参与，全流程演练，才能磨合各部门之间的运作，在实际运用当中能更高效运转。

污染物泄露造成的突发环境事件，处理时高度依赖于应急物资，应急物资配备齐全，在应急当中运用得当，将能够高效回收污染物，尽大可能地避免污染扩散。各地政府应建立突发环境事件应急物资储备仓，配齐配足应急物资，并且应该根据地方特点，在一些高风险地区单独设立应急物资储备仓。在一些低风险地区，可以建立政企合作的模式，利用附近企业或者是高速公路站点的应急物资储备，既可以避免重复设置造成资源浪费，也可以最大限度地发挥附近应急物资储备仓的作用。

5.2 打造一支专业的环境应急队伍

可以利用政府现有的、有一定环保等专业知识的人才，组建一支应急处置专业队伍，组织交流学习会，通过互相交流学习，打造在处理突发环境事件方面的全能型人才。另外，可以充分利用社会专业力量，针对一些环保公司、企业的环保专业人才，公开征集专家库，组建一支社会支援队伍，充分利用各类人才资源，将各类人才有机组合，发挥最大作用。

同时，应该加大财政投入，与上级部门加强业务联系，邀请上级专家到基层进行技能培训，对应急处置队伍人员进行综合培训，学习国内外一些处理突发环境事件的先进经验，总结教训，共享信息资源。

5.3 完善信息公开制度及舆论引导机制

突发环境事件发生后，政府是相关事件信息发布的第一责任人，必须及时准确地向社会群众发布与该事件有关的信息。如果在事件发生伊始，在没有准确掌握事件情况的前提下，可先讲事件的一些基本信息，例如发生时间、地点与大概情况，向公众公开，一来是首先回应社会的关注，二来也可以避免被某些媒体钻了空子，散播谣言。同时也要注意后续信息的及时补充发布，一般情况下，政府第一次发布的情况通报，信息内容多是简单概括，没有对事件具体情况进行报告，如果在首发通报过去后长时间没有跟进发布具体情况，同样会引起社会的揣测，再次让谣言趁虚而入，引发舆论危机。而对一些影响比较大，涉及面较广，或者群众关注度较高的公共危机，我们可以选择在电视台通过滚动播放的方式，及时更新处理信息，回应群众的关切。所以，必须要建立一套完整的信息公开制度，明确公开主体以及公开主体的权利和义务，明确公开信息的重要节点，明确可向外公布的主要内容等，对突发环境事件信息发布作出指导。同时，亦可通过严查发布谣言、不实信息的媒体，加大处罚力度，形成震慑作用，从源头上避免不实信息流向网络。