地方政府立法践行全过程人民民主的实践与思考——以浙江省杭州市为例

林 林（浙江省杭州市司法局副局长）

金志华 唐晔旎（浙江省杭州市司法局）

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调，要“发展全过程人民民主”。在中央人大工作会议上，习近平总书记强调，“要继续推进全过程人民民主建设”。立法是贯彻落实全过程人民民主、实现人民当家作主的重要途径，立法的过程就是代表人民意志、表达人民意愿、实现人民利益的过程。本文围绕地方政府立法践行全过程人民民主展开实证分析和理论思考，以期更好地体现立法为民的价值目标，实现高质量立法。

一、地方政府立法践行全过程人民民主的杭州实践

浙江省杭州市作为较早拥有地方立法权的城市，不断创新完善地方政府立法①地方政府立法是指地方政府组织制定地方政府规章及起草地方性法规草案的活动。工作机制，制定了《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》《杭州市实施立法听证会制度的规定》②关于《杭州市实施立法听证会制度的规定》的修订2022年已经纳入市政府立法计划，拟对其进一步加以完善。等，形成了较为完善的民主参与立法的制度机制，地方政府立法工作各环节基本上做到了有章可循，为实现高质量立法提供了保障。

（一）始终坚持党的领导，把党对立法工作的新要求落实到立法全过程

习近平总书记指出：“党的领导是我国社会主义法治之魂。”坚持党对立法工作的领导，这是立法工作必须遵循的重大政治原则。③乔晓阳：《切实把党的领导贯彻到立法工作全过程》，http://legal.people.com.cn/n1/2017/1012/c42510-29581839.html,最后访问时间：2022年5月7日。全过程人民民主是在党的领导下形成、发展并不断完善的，因此，立法中落实全过程人民民主，也必须毫不动摇地坚持党的领导。近年来，杭州市委出台了加强党领导立法工作、重大立法事项向市委报告的意见和办法，立法规划、年度立法计划或者涉及主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要立法项目，报市委常委会审议；立法中遇到重大问题、立法计划调整等，报市委讨论。例如，在《杭州市淳安特别生态功能区条例（草案）》的起草审查过程中，涉及的管理体制和资金保障问题属于重大立法事项，及时向市委报告，市委有关领导召开专题会议进行研究；市政府还于每年年初向市委报告上年度立法工作情况，坚决把党的领导贯穿立法全过程。

（二）完善地方政府立法工作机制，立法全过程体现民意

近年来，杭州市不断完善立法全过程人民民主的相关制度，具体包括公开征集立法建议、立法调研、立法听证、专家咨询论证、立法协商、立法评估等制度，从立项、起草、审查到实施，整个立法过程充分听取民众意见，实现民主参与、民主表达。首先，在立法计划编制中充分体现民呼我为。在立法项目来源上，除了政府部门上报外，还主动向社会各界征求意见建议，如近几年对《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》等人民群众反映强烈和关注的项目及时进行立项。其次，在草案征求意见过程中广纳民意。通过召开座谈会、网络公开征求意见、实地走访调研及召开听证会、论证会等多种方式，听取社会各方面的意见建议。例如，在地方性法规案《杭州市物业管理条例（修订草案）》起草审查过程中，认真听取业主委员会、业主代表、物业服务人代表、房地产开发企业代表，以及街道、社区等方面对条例修订草案的意见和建议，共收到意见建议500余条，各方面的意见都得到了充分尊重和研究，并在修订草案中有所体现。再次，在规章实施后开展评估，实现民评民议。根据《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》，常态化开展规章立法后评估，综合采用个案分析、问卷调查、座谈会、实地调研等方式进行分析与评价，例如，针对《杭州市公共信用信息管理办法》,深入市信用中心等单位开展专题访谈，对西湖、拱墅、萧山等地进行实地调研，并通过邮件、电话等方式进行补充调研，广泛听取公众的意见，全面掌握实施中的问题和成效。对于《杭州市城市轨道交通运营管理办法》等项目，通过互联网方式进行网上调查，为规章的立改废提供实践素材和参考依据。2021年，还在全省率先制定《杭州市政府规章争议较大的立法事项引入第三方评估工作规程》，发挥社会力量作用，及时妥善解决争议较大的立法事项。

近两年来，进一步创新民主参与机制，建立立法联系点制度和政府立法志愿者制度，进一步拓宽公众有序参与政府立法的途径和方式。2021年，制定（修改）的11部地方性法规案和规章，全部征求基层立法联系点意见，许多好的意见建议被吸收采纳，成为落实全过程人民民主立法的生动实践。

（三）推进重点领域新兴领域立法，回应民生关切

近年来，聚焦城乡建设与管理、生态环境保护、历史文化保护等重点领域扎实开展立法工作，致力于增强人民群众获得感、幸福感、安全感的立法为民价值追求，使立法真正反映实际需求。例如，针对人民群众反映强烈的公共卫生安全问题，制定全国首个规范公共场所AED配置使用的地方政府规章《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》，其实施使杭州市AED的配置率逐步达到亚洲地区先进水平，守护人民健康；针对人民群众关注的老旧小区住宅加装电梯问题，制定全国首部针对规范老旧小区住宅加装电梯工作的地方政府规章《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》，依法、规范、有序、高效推进这项民生实事工程，2021年，全市推进既有住宅加装电梯1405台；针对社会舆论关注的假冒西湖龙井茶问题，起草制定《杭州市西湖龙井茶保护管理条例（草案）》，通过专用标识、追溯管理制度，加大对西湖龙井品牌的保护力度。此外，还对近年来社会高度关注的“人体生物信息保护问题”作出规制，在修订《杭州市物业管理条例（草案）》时规定物业服务人“不得强制业主通过指纹、人脸识别等生物信息方式使用共用设施设备”，该条内容为全国首创，被评为“2020年中国十大宪法事例”。值得一提的是，该条款最初由立法听证会上的一位参会者提出，经政府立法机关认真研究后被采纳，充分体现了民主立法的良好效果。

二、地方政府立法践行全过程人民民主的价值和功能

（一）有助于推动社会主义民主的发展

《中华人民共和国宪法》中规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。习近平总书记指出，一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权。在立法中践行全过程人民民主，是宪法中的人民主权原则在地方立法中的必然延伸，是法律制度体现和固化“民意”的过程。同时，公众参与立法能够推动构建良好的民主环境，在利益多元化的大环境中，每个公民都有着各自的利益和价值追求，通过立法过程中的公众参与，人们可以理解和尊重其他公民的利益诉求，最终形成良好的民主氛围。

（二）有助于保障公民权利

任何立法过程都是为实现、主张、确定一定的利益关系而存在的，是社会主体的利益需求综合表达的过程。在政府立法领域，行政权和公民权的关系通常体现为公共利益和个人利益之间的冲突、博弈和平衡。政府立法过程中使公众意志得到充分表达，有助于在行政机关与相对人之间均衡配置权利（力）与义务，更好地保障公民权利。

（三）有助于提高立法质量

提高立法质量，是立法工作的关键所在。而能否处理好各种利益关系，并在此基础上维护好最广大人民群众的根本利益，是衡量立法质量高低的重要标准。按照全过程人民民主的要求，扩大公民对立法工作的有序参与，就是在广泛商量的基础上，“找到全社会意愿和要求的最大公约数”④参见《让每一部法律都装满民意——全过程人民民主系列谈之四》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202109/fe4e379cd5d64628b5 ca240ffa7ff363.shtml，最后访问时间： 2022年5月19日。。在地方立法中保证公民有效有序参与立法，一方面可以体现人民当家作主的根本政治原则，另一方面也是民主、科学立法的内在要求。⑤杨利、于金鸿：《厉行科学立法民主立法》，《中国人大》，2012年第8期。

（四）有助于推动法规规章的实施

法规规章能否得到有效实施，在很大程度上取决于公众对法律是否支持和认同。而公众对法规规章的认同感往往源自他们对立法工作的实际参与。使社会公众真切地关注立法，并就各自关注的问题发表看法，这不仅能使立法更好地体现和反映绝大多数人的利益和需求，维护广大人民群众的利益，而且能向社会公众普及立法宗旨、立法精神和立法内容，这是一次民意表达的过程，更是一次深入人心的普法过程。法一旦得到公众的支持和认同，就会产生“内化”，即外在的法律规范内化为行为者自觉的行为准则，变“他律”为“自律”。⑥付鸿栋：《公众参与地方立法与构建和谐社会》，《广东法学》，2005年第6期。

三、地方政府立法践行全过程人民民主需要关注的几个问题

（一）立法不同环节民主参与的平衡性问题

虽然从制度安排上，立法各环节都已经为公众参与提供了途径，但是从当前实践来看，立法起草审查阶段的民主参与度要高于立法前端（立项环节）和立法后端（立法评估、实施环节）。例如，在立项环节，虽然相关制度规定可以向社会发布通告征集立法建议项目，但是每年向社会发布通告后，社会公众提出立项建议的不多。在立法后评估阶段，公众参与也较少。因此，如何提高立项和实施阶段的民主参与度，是需要加以关注的问题。此外，在征求意见的形式上，立法听证被采用的频次较低。如前所述，虽然《杭州市实施立法听证会制度的规定》第二条规定，可以组织立法听证会进行听证的情形包括涉及本市经济社会发展重大问题等七类，但是实践中相对其他征求意见的方式，采用立法听证会形式进行征求意见的立法项目偏少，近两年仅有一部地方性法规案召开了立法听证会，同时立法听证动议往往也是临时提出，需要下一步继续完善。

（二）践行全过程人民民主制度供给的精准性问题

如前所述，目前从立项、起草、审查（包括论证、评估）到实施，对于民主参与都已经有了相关的制度规定，但是有些制度设计过于宏观和原则，缺乏具体的标准和明确的程序性规定，例如，目前相关制度仅笼统地规定“可以向社会公开征集项目建议”，没有具体规定向社会公众征集立法建议的途径、方式、采纳标准；立法过程中草案征求意见的反馈程序等有待进一步明确和细化；立法听证程序需要进一步细化，增强可操作性；《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》对立法后评估的对象进行了明确，但对于评估的内容、程序、方法未作明确规定。

（三）保障全过程人民民主立法技术手段的多元化问题

全过程参与立法不仅需要制度保障，也需要技术手段的支撑。当前立法过程中还是以传统的较为单一的手段为主，例如征求意见，主要通过报刊、官方网站发布，立法调研也主要通过召开座谈会等方式收集民意，这些方式有一定的局限性，收集的民意往往是部分公众的意见，不能全方位掌握全体或者大部分公众的意见，难以准确反映本地具有普遍意义的民情和民意。在信息化高度发展的今天，立法还需要一系列信息化、数字化、智能化的日常性配套措施来支持和保障。

四、地方政府立法践行全过程人民民主机制的完善

在地方政府立法中进一步完善全过程人民民主，笔者认为可以在总结、提炼现有工作机制基础上进一步创新、提升，统筹立法前、中、后三个环节，形成管理闭环，具体可以从以下几个方面加以完善。

（一）“立法前”环节：完善公众参与立项的相关工作机制

一些地方政府立法质量不高、不能有效解决实际问题，与“立法前”的准备工作特别是立项环节民主参与不充分、不深入、不精细有直接关系。赋予相对人行政立法动议权，不仅可以实现立法过程的民主化，而且也可以体现行政法规和规章的民意性。⑦陈蕊：《相对人的行政立法动议权》，《行政法学研究》，2004年第4期。下一步要着重健全立项机制，特别是对社会公众参与立项的途径和程序作出具体规定：

一是拓宽向公众征集立法建议的途径。立法项目来源要突破过去等政府部门报立法项目建议的局限，转变为主动向公众获取立法项目建议。具体可以通过以下几个途径：第一，从市民意见中找项目。根据现有规定，每年市司法局会向社会发布通告征集立法建议项目，目前这个途径收集到的项目建议不多，原因在于征集通告一般仅发布在政府和部门网站上，而普通群众对这类网站关注不多，导致受众面不广，下一步要进一步拓宽发布的渠道，除了在受众面更广的媒体上发布外，还要通过立法联系点、立法志愿者等多种渠道进行发布。目前，杭州市已经开始通过这些渠道征集立项建议，下一步要予以制度化。第二，从人大代表建议和政协委员提案中找项目。每年两会，人大代表和政协委员都会提出不少的建议和提案，其中不乏对一些事项提出立法建议，例如，2021年杭州关于立法项目的人大代表建议和政协委员提案分别为11件和17件，内容涉及适老化服务、养犬管理、美丽乡村建设等，这些都是立法项目的来源。第三，从信访大数据中找项目。坚持问题导向，通过大数据查找群众来访热点问题，进行立法探索，寻找社会公众关心关注的立法项目。

二是细化公众参与立项建议的程序。首先，在征集立项建议的时间上，应对征集年度立法计划建议项目的启动时间和持续期间加以明确规定，留有充足的时间向公众广泛征集立法建议项目，确保公众参与立项工作的常态化开展。其次，在提出立项建议的形式上，政府及有关部门作为法定提案主体，标准上应严格要求，申报正式项目的要求提供草案文本及立法前评估报告等；而对于人大代表、政协委员、社会公众等，由于不具备提出规范草案文本等的条件，因此不应对其在形式上作出过于严格的要求，仅要求书面提供项目名称、目的、理由和主要内容等。再次，在立项论证程序上，要坚持民主立项，扩大和明确立项论证参与人的范围，除了邀请专家外，还应当广泛邀请立法联系点、立法志愿者等参加立项论证，使立项论证结果既能符合实际情况的需要，又能够符合相关法律规定，还能够使法规案和规章在制定完成后更加具有实际操作性。最后，在立项反馈程序上，要明确规定政府立法部门收到立项建议后，无论是否采纳，均应当在一定的期限内作出反馈，未采纳的还应说明理由。

（二）“立法中”环节：完善立法公开、立法听证、公众意见反馈、参与激励等相关机制

当前“立法中”环节的公众参与机制相对比较健全，如相关制度明确在起草和审查阶段要通过书面、互联网及召开座谈会、听证会、论证会或者问卷调查等多种形式听取公众等各相关方的意见，但在部分程序上还需要进一步完善，具体包括以下几个方面：一是健全立法信息公开机制。立法公开是公众有效参与地方立法的基本条件和前提。没有信息和资料的公开，公众对立法的背景情况和有关内容不了解，很难对法规规章草案进行评价，更难以提出自己的意见和建议。需要建立规范化的立法信息和资料公开制度，将拟规范事项的内容、利益相关者、立法目的、公众参与回应期限等进行公开。信息公开要针对公众需要的部分进行，让公众在理解的基础上参与到立法的过程中来。二是进一步完善立法听证制度。一方面，要推动更多的立法项目开展立法听证。因为立法听证制度与一般座谈会或者书面、网络征求意见的不同之处在于各个利益群体可以在听证会上更加充分地表达自己的诉求，在激烈的质证与辩驳中矛盾才能够充分显露出来，各个利益群体的主张与观点得以充分展示，并在不断的争论中，各个不同的利益群体互相妥协以达成某种共识，因此立法听证往往能取得更好效果（前述禁止人脸识别条款的首创就是例证之一）。为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径，即使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。⑧罗传贤：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司1993年版，第185~189页。当然，立法经济性要求在保证民主效果和听证质量的前提下，也要节约立法资源。鉴于立法听证会比其他征求意见方式程序更复杂、时间等成本投入更大，因此，每年初要对需要进行立法听证的项目进行论证并做好相应的计划，既能更好地发挥立法听证的作用，避免随意性，又能兼顾立法效率。另一方面，要完善立法听证相关规定，进一步细化立法听证程序，具体包括听证准备、听证实施和听证报告制作应用等环节，区分简易听证和普通听证，增加网上听证等形式，确保立法反映民意、集中民智，符合经济社会发展实际。三是进一步健全公众意见反馈机制。公众意见得不到回应是公众参与积极性不高的原因之一。进行意见反馈可以使得公众和政府形成良好的互动，更好培育市民社会。当前对于通过政府门户网站征求社会公众意见的，已经予以反馈，下一步，要对此予以制度化，同时要在相关制度中进一步明确意见反馈的具体程序，例如政府立法部门在收集到公众的立法意见后，要及时进行分类分析并进行反馈；在反馈过程中应当将反馈情况，包括采纳或不采纳的理由进行说明，反馈的信息在语言组织上要便于公众理解。四是建立公众参与立法激励机制。除了积极反馈、良好互动外，还可以给予参与者一定的精神奖励等激励。公众参与立法需要付出一定的精力，而立法是具有普遍性的活动，是有利于社会公共利益的行为，立法行为与个人利益的关联性并不如具体行政行为那么强，因此，立法机关可以从精神上对参与人给予褒奖，这样，在增强参与人荣誉感的同时，也增强其参与的积极性。杭州市的一些立法联系点已经有了这方面的实践，并取得了不错的效果。

（三）“立法后”环节：完善公众参与立法后评估等相关机制

法的生命力在于实施。“立法后”环节是保证法规规章实施效果的现实需要。在这个环节，一方面，需要建立全媒体、广覆盖、多渠道、日常性的宣传解读机制和重点条款释义、典型案例选编公布等制度。要及时将法规规章的制定目的、主要内容等向社会公众进行宣讲，使社会公众能更好地理解和适用。另一方面，法规规章出台后，其适用性、有效性如何，需要开展立法后评估。为确保评估的客观和公正，要扩大公众的参与度，防止评估过程中出现“既当运动员又当裁判员”的情况。例如，可以建立评估信息平台，公众通过平台提出对地方立法的意见或者要求进行评估的建议，供有关部门在确定评估对象时参考。在评估过程中，可以通过座谈会、听证、公示等多种形式公开评估信息。评估完成后，应当将评估结果在媒体上予以公布，接受社会公众的监督。

（四）推进大数据等信息技术在公众参与立法中的运用

科技成果在我国国家治理中的广泛应用，对推动民主发展起到了十分重要的作用。以互联网为载体的信息技术也改变了公众与政府的互动方式，一些新的技术手段可以有效拓宽民主立法渠道、丰富民主立法形式。一方面，立法要发挥大数据的数据分析研判功能，把社情、警情、案情、舆情等数据全面汇聚起来，及时研判社会发展态势，超前谋划应对之策，推动由依靠经验立法、决策向依靠大数据立法、决策转变，实现精准立法、精准决策。另一方面，要将大数据、云计算等信息技术与政府立法的日常工作深度融合，设置政府立法各环节工作任务的数字化管理模块，统筹立法全周期管理、立法公开征求意见、立法工作智能辅助等系统建设，全面、实时、动态反映立法全过程工作情况，为促进立法全过程民主和高质量立法提供坚实保障。