关于进一步加强和推进党政机关法律顾问工作的思考和分析——以四川省宜宾市为例

杨国庆（四川省宜宾市委依法治市办主任、市司法局局长）

在党政机关普遍推行法律顾问制度，是以习近平同志为核心的党中央立足全面依法治国作出的重要决策部署。为贯彻落实这一重要决策部署，推进法律顾问工作在党政机关依法行政和制定重大行政决策中发挥积极作用，近些年，中央、省市相继出台法律顾问制度相关意见及实施方案，四川省宜宾市委、市政府认真贯彻、广泛推行，全市各级党政机关法律顾问工作积极推进，逐步建立制度并发挥作用。为更好开展法律顾问工作，建设更高水平法治宜宾，经过多次调研，本文对如何进一步加强和推进党政机关法律顾问工作进行了思考和分析。

一、宜宾市法律顾问制度实施情况

法律顾问制度实施以来，宜宾市积极推行法律顾问、公职律师、公司律师制度，市、县（区)两级陆续成立党委、政府法律顾问团，部门、乡镇（街道）根据工作需要自行聘请法律顾问。外聘法律顾问与党政机关内部法制审核机构、公职律师共同协作、主动服务，不断提高党政机关依法执政、依法行政、依法决策的能力与水平。

（一）市、县（区）法律顾问团

1.基本情况。2014年，宜宾市通过定向遴选市委、市政府法制机构人员、省内法学专家，公开遴选执业律师，成立了第一届市法律顾问团，发展至今已成立第三届法律顾问团。法律顾问团管理办公室设在市司法局（2019年机构改革前设在市政府法制办），具体负责法律顾问遴选和日常事务管理工作。近年来，市、县（区）两级法律顾问团不断充实完善、发展壮大，截至目前，全市法律顾问人数接近300人；为保障法律顾问团工作开展，所需经费已纳入财政预算。

2.遴选聘任。遴选聘任法律顾问充分考虑了选聘人员学历、履历、专业特长、在业界的权威、影响以及个人的职业操守、年龄结构、行业比例等因素，主要通过公开遴选和定向遴选两种方式进行选聘，由法律顾问管理部门向社会发布公告进行公开遴选，或发函邀请相关专家、学者和法律实务工作者进行定向遴选，汇总后择优拟定候选人员名单，公示无异议后报市委、市政府审定并颁发聘书。法律顾问聘任期一般为两年，可以连续聘任。

3.工作职责。法律顾问团通过“一对一”方式为市（县、区）领导在其分管工作领域提供法律服务和法治保障，主要承担以下职责：①参与涉法事务研究并提出研究报告；②参与市（县、区）委、市（县、区）政府重大决策事项的调查研究并提出法律意见；③参与政府重大经济项目、经济合同、合作协议等的研究论证；④参与地方性法规草案、政府规章草案和市（县、区）委、市（县、区）政府重要规范性文件草案的研究论证和评估；⑤接受委托，代理重大、疑难行政诉讼、民事诉讼或者仲裁案件；⑥接受市（县、区）委、市（县、区）政府的委托，承担法律咨询服务、调查研究和论证；⑦接受市（县、区）委、市（县、区）政府委托，对市属国有企业和国有控股公司在国有资产监督管理等方面的重大涉法事务提出法律意见；⑧化解重大矛盾纠纷；⑨承办市（县、区）委、市（县、区）政府交办的其他涉法事务。

4.制度机制建设。为规范和加强法律顾问团工作，宜宾市先后出台《法律顾问团管理办法（试行）》《法律顾问团法律顾问工作规则（暂行）》《法律顾问团外聘法律顾问考评细则（暂行）》等文件，对法律顾问团结构组成、遴选聘任、工作程序、工作台账、服务管理、履职考评等均作出了明确规定，各县（区）参照市法律顾问团相关制度机制，结合工作实际，制定本级法律顾问团管理制度。

（二）各级党政机关法律顾问聘用情况

1.市级党政机关法律顾问聘用情况

（1）基本情况。纳入市委、市政府目标绩效考核的市直部门有83个，其中党委群团部门41个，有13个部门聘请了法律顾问，聘请率为31%；政府行政部门42个，有34个部门聘请了法律顾问，聘请率为80%。在83个部门中，有52个部门推行了法律顾问制度，其中市人大办、市委党史研究室、市邮政管理局等由内部法制机构人员或公职律师担任法律顾问；47个部门聘请了执业律师或专家教授担任法律顾问，其中市纪委监委于2018年7月在全省率先成立法律专家咨询委员会，聘请了13名熟悉法律事务的专业人员作为第一届法律专家咨询委员会常设专家，为查办职务犯罪案件等涉法事务提供咨询服务；市公安局、市妇联、市总工会成立了法律顾问团。

（2）选聘方式。在47个外聘了法律顾问的部门中，有 26个部门通过定向选择方式，15个部门通过公开遴选方式，6个部门通过他人推荐方式进行选聘，通过与相关律师事务所签订合同的方式，明确工作职责、工作方式、双方义务、劳动报酬、违约责任等内容，合同一般一年一签或两年一签。

（3）履职服务及经费保障情况。由于部门的职能职责不同，法律顾问的工作内容各有侧重，主要通过参与重大涉法事件和重大案件的调查、调解和处理，开展法律论证、风险评估和提供法律咨询，起草、审查、修改法律文书、文件，出具法律意见书等方式。市直部门与律师事务所签订的合同中明确了相关收费标准，根据部门现状及对法律服务的需求，结合《四川省律师法律服务收费行业指导标准》等相关收费规定，每年支付报酬1万至9万元不等（公益免费，办案费、资料费、鉴定费等费用额外收取），2022年以来，市直部门共支付法律顾问费用约114.2万元。

（4）制度机制建设情况。市直部门根据自身工作情况实际，建立法律顾问聘用、管理、工作、考核、评价、退出等制度机制。大部分市直部门法律顾问相关制度机制主要体现在合同中，只有少数市直部门单独制定了相关制度机制。

2.县（区）党政机关、乡镇（街道）法律顾问聘用情况

（1）基本情况。宜宾市下辖12个县（区）（含三江新区、“两海”示范区），共有583个县（区）党政机关，142个乡镇（街道）。其中，有438个党政机关、114个乡镇（街道）聘请了法律顾问。

（2）选聘方式。县（区）外聘法律顾问主要通过公开遴选、定向选择、他人推荐三种方式进行选聘，其中295个党政机关（乡镇）通过定向选择方式，144个党政机关（乡镇）通过公开遴选方式，113个党政机关（乡镇）通过他人推荐方式确定人选。

（3）工作履职及经费保障情况。外聘法律顾问主要通过签订合同明确工作职责、服务内容等，各地经济社会发展情况不同，法律顾问履职情况也不同。

（4）制度机制建设情况。县（区）党政机关、乡镇（街道）对法律顾问的工作职责、服务内容及方式、考核管理等内容主要通过合同的方式进行约定规范，单独建立管理等制度机制的较少，部分参照市、县（区）法律顾问团管理办法等。

二、存在的问题和不足

自法律顾问制度实施以来，宜宾市认真贯彻落实，深入组织推进，制度机制不断健全，法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥了很大作用，取得了很大成效，但在实际工作中还存在法律顾问“聘而不用”“顾而不问”等现象，部门、区域推进发展不平衡、制度机制不健全、管理考核不到位、法治思维意识淡薄等诸多问题需要进一步研究解决。

（一）对法律顾问制度重要性的认识还不到位。一是聘请法律顾问数量较少，比例偏低。从调研统计数据来看，市级党政机关法律顾问聘请率为56%，县（区）党政机关聘请率为75%，乡镇（街道）聘请率为80%，聘请率较低，与法律顾问制度的推进落实要求相对照还有很大差距。部分未聘请的部门（乡镇）认为法律顾问作用不大或单位涉法事务较少，不愿再花钱单独聘请。二是“关键少数”法治思维意识不强。部分领导干部法治意识淡薄、法治素养不高，疏于对法律顾问制度的了解和熟悉，推进不重视，落实不到位，对其作用的认识还不深、站位还不高，对其角色定位不准确，狭隘地将法律顾问工作等同于“打官司”，充当临时“消防员”，局限地认为遇见涉法事务时临时再找律师处理也一样。部分党政机关将法律顾问工作局限在提供法律咨询、诉讼等传统法律事务上，聘而不尽其能，法律顾问工作开展不深入，其专业性作用难以有效充分发挥。三是外聘法律顾问边缘化。部分党政机关工作人员在处理涉及潜在法律风险或纠纷等具体涉法事务过程中，存在机械化思维倾向，往往更愿意向体制内的法规科室、司法行政机关咨询。在推行法律顾问制度过程中，部分党政机关迫于应付文件要求、年终考核，为形象工程、面子工程建立法律顾问制度，在实际决策中，法律顾问前期参与的重要特征往往无法兼顾，多数属于事后救济，较少发挥事前预防作用，法律顾问参与重大行政决策等往往只是“走过场”。

（二）法律顾问工作机制还不健全。推行法律顾问制度要有健全的配套机制。当前，大部分党政机关法律顾问制度机制仅体现在合同中，缺乏相对完善的选聘、考核、退出、问责等具体实践机制，对相关工作要求没有明确规定或者规定的不具体、不详细，随意性较大，相关制度机制建设不健全、不完善。一是法律顾问选聘机制不健全。选聘法律顾问的条件模糊、主观性强，一些地方既没有对选聘条件作出具体规定，又没有对选聘程序作出明确规定，缺少选任标准，原则性的规定有“具有良好的职业品德、纪律意识和社会责任感”“受过系统的法学理论教育”“具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师”等选聘标准条件。部分党政机关是通过他人推荐方式选聘的法律顾问，未经过考核或深入了解，无法保证聘任法律顾问的专业能力和职业道德。二是法律顾问考评机制不健全。调研中发现，目前仅有少数党政机关制定了考核评价办法，大部分党政机关尚未建立健全考核评价量化标准，没有对法律顾问考核评价的主体、内容、方法、流程等作出明确具体规定，考核过于依赖主观印象，同时也缺乏激励、奖惩机制。三是法律顾问工作开展不规范。党政机关在面临重大决策时需征求法律顾问的意见建议作为参考依据，法律顾问必须对自己提出的意见建议负责。在实践中，在规范性文件制定、合同起草、重大事项决策等工作中，法律顾问往往以电话咨询、口头提出建议等方式完成服务工作，甚少出具书面法律意见书，工作不规范，责任感不强。同时，一些聘用单位也没有建立相对应的法律顾问工作台账，相关管理流于形式。

（三）法律顾问作用发挥还不充分。从党政机关层面看：一些部门在聘请法律顾问时往往比较看重律师、教授的资历、名望，专业的对口性没有得到充分体现，法律顾问专业知识与服务对象业务领域不匹配，参与行政决策事项、非诉业务等较少；一些部门往往是在发生重大、复杂且紧急的法律事务时才聘请法律顾问，把法律顾问看作“救火员”，希望其出谋划策规避由违法违规行为所带来的风险。法律顾问前期没有介入相关工作或介入不深，后期介入过晚或介入不当，没有足够的时间去审查证据或深入研究，法律顾问制度流于形式，其职能作用发挥不突出。从法律顾问层面看：部分外聘法律顾问对党政机关内部管理、运作程序规范了解不深，对服务单位职能职责研究不透，对涉法的具体工作研究和指导不足，有时提供的法律服务与实际工作要求存在差距，提供的法律意见与党政机关的工作关联紧密度不高、专业性不强；外聘法律顾问大多采用固定费用和案件代理费相结合方式来支付报酬，在经济发展相对滞后的地区，法律顾问费用水平相对较低，法律顾问参与单位法律事务的主动性不高、积极性不强，不能充分发挥自身参谋助手作用。部分公职律师履职履责不到位，相关制度机制衔接不顺畅，职能作用未能得到充分发挥。

（四）法律顾问保障机制还不健全。一是法律顾问队伍人才匮乏。当前，宜宾市有执业律师974人，与经济社会飞速发展的现实需求还存在一定差距，法律顾问的整体综合素质不高，服务能力水平不强，高层次高素质综合型人才严重匮乏；部分法律顾问的执业能力较弱，专业知识、业务水平、知识结构等综合素质能力不能满足工作需要。区域发展不平衡，在一些偏远地区，律师资源力量比较匮乏，基层法律服务工作者专业能力不强、法律知识储备有限，无法有效化解基层矛盾纠纷。二是法律顾问工作经费保障不到位。部分党政机关法律顾问工作经费未纳入财政预算，法律顾问工作经费缺乏保障，导致有的单位想聘请法律顾问但苦于没有经费而作罢，法律顾问不能按时获得劳动报酬或报酬较少，导致其工作积极性不高、主动性不强。三是法律顾问相关权利不能得到有效保障。在一些地方处理涉法事务过程中，法律顾问查阅重要文件资料存在困难，较少或没有参与重大事项论证、规划和决策，没有全程介入党政机关处理涉法事务日常工作，法律顾问的工作环境有待改善。

三、完善党政机关法律顾问制度的对策建议

针对当前存在的困难问题，就健全完善党政机关法律顾问工作，提出如下对策建议。

（一）充分认识法律顾问工作的重要性

一是持续提升“关键少数”的法治思维水平。领导干部要不断扩充法律知识储备，更新法治观念，强化法治认同，养成法治思维习惯；要不断深化法治实践，自觉运用法治思维和法治方式探索破解难题，积极营造办事依法、遇事找法、解决用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。二是强化宣传解读。充分利用各类宣传平台阵地，结合“法律十二进”“一月一主题”等活动，在机关团体、企事业单位中大力宣传法律顾问制度，加深对于普遍建立法律顾问制度的认知。三是用问责倒逼制度落地生根。将统筹推进本地区（部门）法律顾问工作、发挥法律顾问作用情况纳入依法行政考核、法治政府建设与责任落实督察的重要内容，纳入各级党政机关主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的重要内容，纳入年中述法重要内容，推动所属部门和下级党委、政府抓好法律顾问工作。

（二）健全完善选聘制度

对党政机关所需的专业对口的法律顾问，通过透明、公开程序选聘，在资质职称、专业特长、从业经验、律所规模等设定招标门槛，选聘优秀律师。一是拓宽选聘渠道，在公开遴选及定向选择等方式基础上，大力推广公职律师制度，鼓励党政机关内部具有法律职业资格证书、法律专业本科以上学历的年轻工作人员积极注册登记公职律师，优先把本单位公职律师（含退休党员公职律师）或者具有法律职业资格并专门从事法律事务的公职人员安排到法治工作岗位。二是细化选聘标准。建议进一步明确细化选聘条件，例如，受过系统的法学理论教育并具有良好的理论素养和较强的实际工作能力，在所从事的教学、研究或法律实务工作等领域具有较强的专业影响力；高校教师、研究人员，应当具有副教授（副研究员）以上职称或法学博士学位，3年以上工作经历；法律实务工作者，应当具有法律职业资格证书，5年以上执业经历，熟悉市情、民情、社情和党委、政府工作规则，热心社会公共事业，有办理行政、经济等法律事务专长，并办理过具有较大社会影响力的涉法事项等。三是明确选聘流程。明确选聘步骤依次为制定选聘计划、发布选聘公告、主管部门资格初审、组织考察和公示、颁发聘书、纳入专家库。党政机关内部法律顾问选聘工作由法治工作相关部门会同组织人事部门进行，在选任工作结束15日内向同级司法行政部门备案。党政机关外聘法律顾问工作由法治工作相关部门、司法行政部门会同组织人事等部门具体实施，同级司法行政部门对其政治表现、职业操守、专业特长、服务能力等进行审核把关，在征求同级司法行政部门意见后进行选任，在选任工作结束15日内向同级司法行政部门备案。

（三）健全完善工作机制

1.健全完善工作开展机制。一是建好工作台账。选聘单位要规范建立健全法律顾问工作台账，明确法律顾问职责，分类做好资料的建立、收集、管理、归档工作，制定好《法律顾问参与事项登记表》，及时将法律顾问参与法律事项填入，详细登记参与时间、地点、事项、效果及提出的意见建议等。法律顾问应当每半年向服务机关报告工作情况，填写《法律顾问参与事项汇总表》。党政机关对法律顾问参与事项逐一进行核对，形成客观真实的工作记录。二是健全法律顾问应邀列席党政机关有关会议工作制度。党政机关应建立健全定期或不定期邀请法律顾问参与涉法事务有关会议制度，定期或不定期召开座谈会，研究党政机关重大决策事项、参与合法性审查、起草论证规范性文件等，及时为党政机关出谋划策。三是健全党政机关法律顾问培训交流机制。健全党政机关与外聘法律顾问沟通交流机制，建立沟通交流平台和信息共享机制。定期开展法律顾问学习培训，持续提升业务能力与专业素养水平。

2.健全完善考核评价机制。健全完善法律顾问考核评价机制，需要律师协会、司法行政机关和选聘单位加强协作，充分发挥行业管理、行政管理和选聘单位管理作用，可采取日常评议、半年中评、年度总评的方式对法律顾问进行评议。日常评议，可依据法律顾问工作台账不定期抽查处理法律事务数量。半年中评，由选聘单位组织有关部门对法律顾问提交的半年度工作报告和相关证明材料，采取书面评议的方式进行。年度总评，由选聘单位组织律师协会、司法行政机关等有关部门认真听取法律顾问的述职报告，在提交的年度书面工作报告基础上，结合法律顾问的日常工作态度、工作任务、完成质量和效率等总体工作水平进行综合评价、划分等级，提出考核意见，并作为评优评先、续聘等的重要依据。

3.健全完善奖惩机制。坚持考核结果与付酬相挂钩，将法律顾问的考核情况作为支付报酬的主要依据，可考虑采取基础报酬与工作绩效奖励相结合的办法，制定具体完善的支付标准。坚持考核结果与评先创优相挂钩，将法律顾问的相关考核情况作为评选优秀法律顾问个人和集体，推荐市、省、国家级优秀律师和优秀律师事务所的重要依据。坚持考核结果与续聘解聘相挂钩，对认真负责、恪尽职守、服务成效优异、考核等次较高的法律顾问优先续聘；对专业水平较低、服务质量不高、评价等次较低的法律顾问，按规定程序予以解聘。

4.健全完善监管问责机制。探索建立法律意见采纳说明制度，聘任单位应当认真讨论研究法律顾问提出的意见建议，对意见的可行性进行论证并及时予以回应，如不采纳，需说明理由。健全法律意见书问责机制。聘任单位提交法律顾问咨询、审查、讨论或论证的任何事项，法律顾问都应当形成书面法律意见书，署名承办律师事务所及律师姓名并盖章。聘任单位应建立法律意见书备案与公示制度，接受社会评议与监督，以保证法律意见书质量。若法律顾问出具的法律意见书导致决策违法或造成重大损失、不良影响的，应按规定追究其责任。严格退出机制，将退出制度明细化、明确化，规定达到什么条件必须退出，做到依据清楚明确。健全监管机制，强化律师协会、司法行政机关、选聘部门单位之间的沟通交流，畅通信息共享渠道，共同探索建立法律顾问监管长效机制。

（四）健全完善保障机制

1.做好经费保障工作。对于党政机关购买法律服务，将聘请法律顾问费用列入机关工作经费预算。探索建立党政机关法律服务经费保障规范，明确报酬支付标准，分为固定报酬和个案报酬两类，固定报酬是指常年提供法律咨询服务获得的报酬，个案报酬是指受党政机关委托代理仲裁、诉讼、行政复议等案件而获得的报酬。支付标准应当结合财政预算、当地经济社会发展情况等综合确定。

2.做好人才保障工作。建立健全法律顾问专家库。由司法行政机关牵头编制本地区法律顾问专家库，制定入选范围、考核指标、评选程序，对入库律师按专业特长分类制作法律顾问专家库名册，定期对专家库工作运行情况进行调研，制定管理及考核办法，及时更新更换、动态调整专家库名册。党政机关聘请法律顾问，可从法律顾问专家库中择优选择。建强公职律师队伍。结合法治政府建设和人员队伍专业化建设要求，会同编办、人社等部门，制定公职律师发展长远规划；制定激励政策，鼓励相关人员参加国家统一法律职业资格考试，做好公职律师后备人才培养工作。强化学习培训。司法行政机关、律师协会要加大对法律顾问的培训力度，通过组织定期培训、举办学习研讨会、搭建交流平台等方式，不断更新法律顾问专业知识、完善知识结构、提升业务能力，使法律顾问工作质效持续提升。

3.做好服务保障工作。法律顾问在履行自身职责时应当享有调查取证、获取报酬、批评建议等权利，司法行政、人社、财政等部门要按照各自职责，通力协作，积极建立完善相关保障机制，重点解决落实法律顾问工作经费、办公场所、办公设施等问题，确保法律顾问“有条件干事、有能力干事”。