新时代推进行政执法工作高质量发展的地方探索

陈朋发（福建省龙岩市司法局）

一、深化“放管服”改革，营造良好法治化营商环境

习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境。”这一重要论述，阐释了法治既是市场经济的内在要求，也是其良性运行的根本保障，这为优化营商环境，推动经济社会实现高质量发展指明了方向。近年来，福建省龙岩市坚持行政执法聚焦营造法治化营商环境，把简政放权、放管结合、优化服务作为深化改革“先手棋”、转变职能“当头炮”，形成“放”“管”“服”紧密衔接联动的工作格局。2021年，龙岩市跻身福建省营商环境标杆城市，在福建省对地市营商环境综合考评中居全省第3位。

（一）以更彻底的“放”行至简大道

“放”即简政放权，是优化法治化营商环境的首要内容。其核心是依法下放相关权力事项，减少政府部门对市场主体的过度约束，降低准入门槛。为此，龙岩市着力在“放”字上下功夫，加大“放”的力度，“放”出活力和效率，推动向基层放权赋能。2019年以来，累计下放、委托89项市级行政审批和公共服务事项，取消1项市级行政审批事项。此外，持续推进“减证便民”行动，积极开展证明事项清理。2021年，市直行政执法部门累计取消证明事项5项，7个县（市、区）累计取消证明事项91项。同时，全面落实“清单之外无证明”，并实行动态管理，对在清单之外索要证明、违法增加证明事项和证明材料、提高证明要求、随意将行政机关的核查义务转移给群众和企业的行为加大监督力度。例如，2019年6月，龙岩市司法局收到福建省司法厅转来的林某投诉某卫生院要求开具奇葩证明事项后，督促卫健部门立刻整改，查处结果获得投诉人的满意评价。

（二）以更到位的“管”施精准良策

“管”即公正监管，是优化法治化营商环境的必要内容。其核心是政府部门利用新技术、新体制创新和加强监管职能，促进公平竞争。为此，龙岩市努力当好公正“监督者”，着力在“管”字上做好文章，健全“管”的机制，“管”出规范和水平，激发市场主体发展活力和社会创造力。一是坚持工作导向，高效便民。以更好更快方便企业和群众办事创业为导向，以社会普遍关注的领域和事项为重点，聚焦企业和群众办事创业“堵点”“痛点”，优化办事流程，完善便民服务措施，提高工作针对性、实效性。二是坚持协同推进，宽进严管。加强与政务信息资源共享、信用体系建设、政务服务“一网通办”“证照分离”等工作衔接，完善“双随机、一公开”“互联网+监管”“包容审慎监管”等监管方式，形成协同推进的体制机制，推动从“严进宽管”向“宽进严管”转变。三是坚持分级分类，风险可控。因地制宜，因类施策，分步推进，分级分类确定实行告知承诺制事项范围并动态调整。同时，落实放管结合、并重要求，创新和加强事中事后监管，实现过程可控、风险可控，维护企业和群众合法权益。2021年，17个市直行政执法部门实行告知承诺制事项累计143项，7个县（市、区）实行告知承诺制事项累计231项。

（三）以更贴心的“服”兴优质善政

“服”即高效服务，是优化法治化营商环境的制度创新。其核心是转变政府职能，减少政府对市场的干预，营造便利环境。为此，龙岩市努力当好贴心“服务者”，着力在“服”字上闯出新路，提升“服”的质效，“服”得热情和周到。全市共有22项创新举措走在全国前列，43项创新举措得到省级相关部门的肯定和推广。其中，在全国率先建立政务服务“跨省通办”合作机制，探索社会管理和公共服务综合标准化建设，施行新建商品房“交房即交证”便民利企创新服务，在全省率先将企业设立、变更（备案）、注销登记审批事项采用“即办件”办理，“e龙岩”入选“全国智慧城市十大样板工程”及“2021政府信息化创新成果与优秀案例”。同时，通过共享市、县、乡三级一体化通用审批平台、政务数据汇聚共享平台和法人库、电子证照库等基础系统，让群众办事实现“最多跑一趟”，甚至“一趟不用跑”。目前，事项网上办理率达99.87%，实现办理“一趟不用跑”的事项占比达98.02%，并针对企业和群众关注的101个重点高频事项实行“一件事”集成服务模式，实现企业开办所有事项最快2小时内“一次办全”。

二、推行包容审慎监管执法模式，让执法既有力度又有温度

《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，“强化重点领域重点监管，探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式，努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系”。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，“完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式”。近年来，龙岩市积极推行包容审慎监管执法，始终做到“三个坚持”：坚持执法为民，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义；坚持寓管于服，教育与惩戒相结合，将便民为民服务举措融入执法工作中，实现政治效果、法律效果和社会效果相统一；坚持改革创新，探索符合本地区、本领域适应联合执法、区域协作执法和新业态特点的包容审慎监管方式，不断提升行政执法效能。

（一）推进执法服务与监管深度融合发展

注重包容审慎监管与其他工作一体实施、同步发力、互促共进，形成一体推进强大合力。一是与全面推行行政执法“三项制度”等紧密结合。在编制包容审慎监管执法“四张清单”的同时，建立健全行政处罚裁量基准制度并实行动态调整，规范行政执法行为。目前，24个市直行政执法部门编制了包容审慎监管执法“四张清单”，累计不予处罚事项377项、从轻处罚事项186项、减轻处罚事项165项、免予行政强制措施事项26项；12个市直行政执法部门动态调整了行政处罚裁量基准。二是与科技创新等有机结合。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”“物联网+监管”新方式，实现包容审慎监管数据化、信息化。2021年，市本级录入行政执法人员信息8894条，梳理监管事项主项10267项、监管行为数41448个、监管对象数46668个，开展跨部门“双随机”抽查企业2077户，并录入国家企业信用信息公示系统。三是与标准化执法、人性化服务相结合。强化行政执法说理性，减少行政执法对抗性，推行说理式行政执法，释法析理。例如，原龙岩市工商局率先在全省工商系统推行说理性行政处罚文书，得到原国家工商总局、省工商局好评，并在全国经验交流会上作典型发言。同时，充分发挥柔性执法的警示与教育作用，例如，2021年市交警部门全面实施违停“首次违法警告”“轻微违法免罚”“教育免罚”等9条措施，获得群众好评。

（二）加大重点领域行政执法力度

坚持刚柔并济执法方式，对群众反映强烈的突出问题分领域梳理并开展集中专项执法，对触碰法律底线和涉及金融安全、食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、应急管理等关系群众切身利益的领域加大执法力度，对潜在风险较大、纠错成本较高、损害后果难以挽回，以及利用自然灾害、事故灾难、公共卫生或社会安全突发事件实施的违法行为加强日常监管和执法巡查，对严重违法者敢于亮剑、严惩不贷，不适用包容审慎监管方式。例如，2019年，以中央全面依法治国委员会办公室来龙岩市开展食品药品监管执法司法督察为契机，龙岩市开展了食品药品领域监管执法专项督察，对存在的问题制定具体整改方案，推动食品药品监管执法上新水平；2020年，制定印发《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的指导意见》，严惩妨害疫情防控犯罪案件31件，快速审理医疗保障、生活供应、复工复产等方面案件869件；2021年，制定印发《关于行政执法保障和服务民营企业发展的实施意见》。

（三）加强队伍建设提升执法水平

能否做到严格规范公正文明执法，关键在于行政执法人员的执法素养和能力高低。为此，龙岩市严格实行行政执法主体资格制度，严把行政执法人员“入口关”，保证行政执法行为合法性、有效性。2020年以来，向社会公告市本级行政执法主体42个，累计组织全市8409名行政执法人员参加福建省行政执法资格考试，累计申领、发放7638张执法证件。同时，加大行政执法人员培训力度，使其在潜移默化中提升严格规范公正文明执法的意识和自觉。在培训管理上，坚持目标导向、问题导向，精心选择培训地点，实行全封闭管理；在培训内容上，采取多角度、全方位、分级分层确定，对领导干部侧重讲授法治理念，对行政执法人员侧重讲授具体执法工作实务知识；在培训方式上，采取“走出去、请进来”方式及业务讨论、经验交流与考试结合的手段；在授课模式上，由以前“你讲我听”传统授课模式转变为“你问我答”现场互动授课模式。

三、加强行政执法协调监督，构建权责统一、权威高效的行政执法体制

近年来，龙岩市把行政执法协调监督工作作为推动法治政府建设“基石工程”、各级行政执法部门“一把手工程”、维护群众权益“民心工程”，坚持多种资源协调、多条路线协同、多方力量协作，从源头规范、协调联动、创新方法等方面加强行政执法协调监督能力建设，推动行政执法部门认真履职、相互配合、密切协作，形成工作合力。

（一）源头规范抓权责

推行权责清单制度是创新行政管理方式的基础性、关键性工作，是做好行政执法协调工作的重要前提，是解决部门职能交叉问题的突破口之一。为此，龙岩市大力推行权责清单制度，依法核定权力、界定权限范围、规范运行，推动高效履职尽责。一是抓前提，依法“清”权。理顺层级之间、部门之间的职责关系，突出不同层级政府的管理和服务重点。同时，以是否具有法定职权为标准界定职责边界，按照行政处罚、行政许可、行政强制等类别，从审批、监管、执法环节以清单形式逐项确定源头监管、后续监管、末端执法的界限，做到执法职责“提前理”、执法事项“全部清”，使行政执法部门用权“有据”、履职“有序”、尽责“有法”，实现权力合法、权限明晰、运行规范、责任到位。目前，市级40个党政机构梳理权责事项5492项，各县（市、区）梳理公布权责事项31874项，龙岩高新区（经开区）梳理公布权责事项26项。二是抓关键，公开“晒”权。对每项行政职权事项编制“权力运行流程图”，明确每项行政职权名称、类型、设定依据、实施主体、行使程序、监督方式及法律责任等，通过“晒”出权责清单，“亮”出权力运行程序、环节、期限等，让行政执法人员明确手中有哪些权力、每项权力该如何行使，让公众更清楚遇事找谁、如何办理，并督促执法部门依法履职。三是抓审核，严格“查”权。对权责清单审核实行“比、查、论、审”工作法，即与相关部门印发的通用目录及兄弟市（县、区）权责清单进行比对，对涉及的法律法规进行查对，对有疑问的法律问题进行研究论证，对拟公布的权责清单进行合法性审查，确保权责清单于法有据、依法合规。四是抓保障，动态“调”权。建立沟通协作机制，并根据法律法规立改废释及机构改革、职能调整和上级政府取消、调整权力事项等情况，动态调整权责清单，确保调整时效性、运行规范性。2021年，16个市直行政执法部门新增权责事项218项，取消或合并权责事项111项，修改相关权责事项80项。

（二）协同联动聚合力

注重坚持内外监督同步化、常态化，积极探索一体推进行政执法协调监督的内部监督与检察监督、审判监督、监察监督、巡察监督等统筹衔接、贯通融合路径，形成良性互动与合力，减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险。一是构建政府内部层级行政执法监督联动新格局。紧紧抓住行政执法案卷评查是加强行政执法内部监督制约的重要方式这个“牛鼻子”，聚力“案卷评查+执法监督”模式，采取“问诊式”部门自查、“体检式”全面排查、“把脉式”专家评查等方式常态化开展行政执法案卷评查，对被抽查单位行政执法案卷进行现场评议，针对行政执法人员执法过程中存在的疑惑进行当场解答，对评查发现的问题进行全覆盖反馈及整改，达到以评促学、以评互学、边查边纠的效果，并形成“示范优案”和“典型差案”。通过发掘“示范优案”的创新点和闪光点，提炼总结典型经验和创新做法，实现正向引领；通过发现并纠正“典型差案”存在的问题和短板，抓好整改落实，以“评差”促规范，实现反向鞭策。二是深化行政执法监督与检察监督协作衔接。充分发挥法律监督和行政执法监督各自优势，有针对性地开展联合行政执法监督活动，依法对行政执法行为实行事前、事中、事后全链条监督，加强工作交流和协作配合，在法律政策咨询、复杂案件研究、重点问题研讨等方面相互支持、相互配合，推动衔接联动务实有序；建立健全行政执法和刑事司法工作衔接机制，并通过信息共享、日常协作、案件线索移送、建立联席会议制度、定期相互通报监督工作情况等方式，实现机制贯通，推动监督履职精准有效；在重点执法领域开展行政执法风险防控机制建设探索，建立执法风险查找、风险评估、风险防控等制度，推动制度执行有力有效。三是推进行政执法监督与审判监督协作衔接。制定出台《关于加强司法与行政良性互动推进法治龙岩建设的若干意见》《关于建立跨区域司法与行政良性互动机制的工作意见》，推进行政执法监督与审判监督协作衔接。对行政执法和行政审判中出现的争议和矛盾加大协调力度，确保行政执法和行政审判活动规范化；对有关法律的认识和理解特别是对行政执法中遇到的重大疑难及法律适用问题，加强调研、探讨，提高法律适用统一性；对审判过程中发现的执法违法线索移交、司法建议及执法监督情况通报和一些重大、复杂、敏感、影响面广的可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，及时进行沟通、反馈。四是探索建立法治督察与纪检监察监督协作配合机制。认真贯彻落实习近平总书记关于“督察是抓落实的重要手段”“加强和改进督察工作，拓展督察工作广度和深度，点面结合，多管齐下，提高发现问题、解决问题的实效”的要求，坚持把督察作为规范行政执法的重要手段，密切行政执法部门与纪检监察机关的协调衔接，对行政执法工作中遇到的重大疑难问题，主动加强与纪检监察机关的沟通、联系、交流，以取得共识。积极做好巡察移交问题线索办理工作，对行政执法中存在的问题及时督促相关行政执法部门进行整改，推动相关事项的落实和办理。同时，严格按照习近平总书记关于“既要督任务、督进度、督成效，也要察认识、察责任、察作风”的要求，充分发挥“督察在打通关节、疏通堵点、提高质量中的作用”，让督察“长牙齿”、动真格、见实效，实现监督效应“最大化”。

（三）点面结合创经验

以抓点促面、由点及面、点面结合的方式开展行政执法协调监督工作，注重选好“点”，力争把“点”做出来、亮出去，实现“点”上开花。同时，着力在“点”上抓延伸，把“点”上经验运用到“面”上，在“面”上求突破，促成“面”上结果，达到既培育“盆景”，又打造“森林”的效果。例如，以行政执法案卷评查发现的问题作为切入点，在全市行政执法部门层面加大行政执法工作的协调、指导、监督、检查力度，并形成可复制、可推广的典型经验，为严格规范公正文明执法提供了现实基础，实现了整体推进。一是坚持项目管理，确保实效。引入“项目制”“清单式”管理模式统筹推进行政执法工作，通过“项目化”明晰具体工作、“清单化”厘清任务目标、“图表化”明晰工作流程、“手册化”明确措施方法、“模板化”规范标准要求、“机制化”确保常态长效，最终形成系统化设计、目标化管理、项目化推进、责任化考核的新格局。二是坚持因地制宜，分类指导。根据各地区、各部门行政执法工作开展的不同情况，分层推进、分步实施、分类提出加强和规范行政执法工作的具体指导意见，防止“一刀切”。三是坚持问题导向，强化问责。聚焦行政执法中存在的突出问题，逐个问题跟进解决、逐个方案有序推出、逐个节点扎实推进，形成规范执法“四个长效机制”：一是问题整改责任机制，对存在的问题逐一制定整改方案，推动个性问题与共性问题、显性问题与深层次问题一起解决；二是问题预防预警机制，定期分析问题线索，发现和管控苗头性、倾向性、隐蔽性问题，防止小问题演变成大问题、个案问题转化为群体性事件；三是警示案例通报机制，通报一些影响恶劣、社会关注度高的警示案例，以案明纪、以案释法、以案促改；四是问责机制，坚持有错必纠、有责必问，通过责任追究，倒逼行政执法规范化水平提升。

四、思考与启示

（一）坚持党对法治工作的绝对领导

习近平总书记强调：“党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。”这一重要论述，深刻揭示了党的领导是中国特色社会主义法治的最鲜明特征和最根本保证，是中国特色社会主义法治道路的政治底色。为此，我们要把党的领导贯穿全面依法治市的全过程和各方面、落实到行政执法工作各环节。一要牢牢把握党的绝对领导。持续完善党领导法治建设的制度机制，实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。二要充分发挥党委巡察“利剑”作用。全面打造“嵌入式”法治巡察新模式，推动法治督察与政治巡察贯通融合，提升监督治理效能，有效助推行政执法工作从“事”向“制”“治”“智”转变。三要以“关键少数”示范带动“绝大多数”。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的实践路径进一步“打通”。

（二）坚持用法治保障和服务改革发展稳定大局

一方面，法治要服务于经济社会发展大局。正确处理执法服务大局与严格依法履行职责、执法的法律效果与社会效果以及全局与局部利益之间的关系，实现行政执法与经济社会发展的有效融合，真正做到政治站位有高度、服务大局有力度。另一方面，坚持运用法治思维和法治方式统筹推进疫情防控和经济社会发展。将依法有序防控疫情与法治政府建设相结合，统筹法治工作保障经济社会发展，加强涉及优化法治化营商环境规范性文件的备案审查，为疫情防控工作提供有力法治保障。

（三）坚持政府职能转变与法治建设同步跟进

要充分发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，以法治方式持续推进“放管服”改革。一是该“放”的坚决放开。通过放权调整政府职能边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放社会发展活力与动力。二是该“简”的坚决精简。完善权责清单制度，实现权力“瘦身”、职能“健身”。同时，实行市场监管做“加法”、行政审批做“减法”、公共服务做“乘法”、破除障碍做“除法”，防止简政放权“中梗阻”。三是该“管”的真正管好。构建起权责明确、公开透明、监管公正、简约高效的事中事后监管体系，建立宽进严管的政府职能管理体制，把有效监管作为简政放权的必要保障。四是该“服”的服务到位。服务人民是新时代的“最强音”，服务发展是新时代的“主旋律”，服务大局是新时代的“风向标”，着力在服务发展上求实效、在服务大局上显作为、在服务群众上见情怀，用全心全意的服务换来企业和群众的称心满意。

（四）坚持严格规范公正文明执法

要把严格规范公正文明执法的要求贯彻落实到执法实践各方面，保证法之必行、彰显法治权威、带动全民守法，切实增强人民群众的法治获得感。一是持续深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，纵向推进执法重心下移，横向整合执法主体。二是规范行政执法行为。严格依法行权履职，完善执法制度，全面推行行政执法“三项制度”，健全行政处罚裁量基准制度，强化“两法衔接”机制，落实行政执法责任制。三是改进行政执法方式。大力推行包容审慎监管执法，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。积极推行说理式执法，以法为据、以理服人、以情感人，做到法、理、情融于一体。四是创新执法监管方式。把工作重点放在对法律法规的贯彻实施上，并注重对法律实施效果的监督。全面推行“双随机、一公开”监管，探索“互联网+监管”“物联网+监管”等监管模式。加大重点领域执法力度，常态化开展执法监督检查和案卷评查工作。