深入实施《社区矫正法》的若干思考

张桂荣（司法部预防犯罪研究所研究员）

作为我国刑事法律体系的重要组成部分，《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）于2019年12月28日正式颁布，并于2020年7月1日起正式施行。《社区矫正法》的正确实施，直接关系到刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行，关系到社区矫正对象能否顺利融入社会、成为守法公民，对于实现社区矫正工作规范化发展以及《社区矫正法》所追求的预防与减少犯罪、维护社会稳定、保护公众的价值目标，建立高效刑事法治实施体系以及建设中国特色社会主义法治实施体系，推进全面依法治国具有重要的现实意义。因此，如何以习近平法治思想为指导，深入实施《社区矫正法》是社区矫正工作相关理论与实务部门的重大研究课题。本文以习近平法治思想为指导，就如何深入实施《社区矫正法》进行了一些思考，供交流。

一、深入实施《社区矫正法》，必须坚持党的领导，在党委领导下统筹推进

习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”①中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社2021年版，第13页。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”②《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第92页。“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国题中应有之义。”③《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第106页。我国的政治生活中，党是居于领导地位的，党具有总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹依法治国各领域工作，确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。离开了党的领导，全面依法治国就难以有效推进，社会主义法治国家就建不起来。“当前，立法、执法、司法、守法等方面都存在不少薄弱环节，法治领域改革面临许多难啃的硬骨头，迫切需要从党中央层面加强统筹协调。”④中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社2021年版，第22页。

党的领导是全面依法治国的根本保障，也是法律全面、准确、高效实施的根本保障。法律实施离不开党的领导，也必须坚持党的领导。作为刑事法律体系中的一部法律，《社区矫正法》的实施也必须要坚持党的领导。坚持党的领导既是严格执行社区矫正法律规范的要求，也是社区矫正工作特点和现实的需要。

《社区矫正法》明确规定了在党委的领导下地方政府设立社区矫正委员会，统筹协调和指导本地区的社区矫正工作。《中华人民共和国社区矫正法实施办法》第二条规定，社区矫正工作坚持党的绝对领导，实行党委政府统一领导、司法行政机关组织实施、相关部门密切配合、社会力量广泛参与、检察机关法律监督的领导体制和工作机制。这些规定为《社区矫正法》实施指明了方向，为社区矫正工作顺利开展提供了根本保障。

从社区矫正工作的特点来看，社区矫正工作是一个系统工程，涉及主体众多，包括人民法院、公安机关、监狱、社区矫正机构、司法所等，也涉及村居委员会等基层组织、社会群团力量参与，环节复杂，既有司法活动，也有刑事执法活动，既有监督管理也有教育矫正还有安置帮扶等活动。在法律实施过程中，不同的实施主体、不同的环节，必然会面临机构间的协调配合问题和环节间的有效衔接问题。如果缺乏有效的协调机制，极易出现职权行使的“真空地带”，因此，需要一个强有力的领导和协调机构，来统筹和协调社区矫正工作。从现实情况来看，由于当前各地社会经济发展并不平衡，社区矫正工作的基础和人们的认识存在不同的地域差异，《社区矫正法》在实施过程中还面临许多现实困难和问题，这些实际情况也需要党委的坚强领导和统筹协调。因此，无论从工作特点还是现实情况，社区矫正工作都必须要坚持党的领导，需要发挥党委总揽全局、统筹和协调各方的核心作用。各地应当坚持系统思维和问题导向，围绕社区矫正的目的，立足加强党对政法工作的领导的要求，及时成立社区矫正委员会，建议由政法委作为社区矫正委员会的牵头单位，主任由政法委书记兼任，以体现党对社区矫正工作的领导，切实发挥党的统筹和协调作用。在组成成员单位方面，应当根据社区矫正工作的需求，尤其是从实现社区矫正制度目的出发，尽可能囊括相关单位，并形成全国统一的模式。同时，从推动社区矫正制度落实和目的实现的需求出发，建议在中央一级建立全国社区矫正委员会，吸纳有关部门参与，以适应我国条块分割、行业管理的特点，发挥各系统中央层面的领导作用，以获取更大的支持。社区矫正委员会作为党委领导下的机构，应当发挥总揽全局、协调各方的核心作用，通过建立有效的协调机制，将不同部门和不同环节有机协调和统筹起来，制定法律实施的规划，解决《社区矫正法》实施过程中遇到的方向、体制、机制问题，统筹推进社区矫正工作发展，推动《社区矫正法》的全面、准确、高效实施。

二、深入实施《社区矫正法》，必须坚持以人民为中心的根本立场，把增强人民群众的获得感、幸福感、安全感作为其出发点和落脚点

习近平总书记指出：“要把以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、人格权和基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，确保法律面前人人平等。”⑤《关于我国宪法和推进全面依法治国》（2018年2月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第218页。“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。”⑥《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第107~108页。

《社区矫正法》顺应人民群众对社会安全、司法公正和权益保障的新期待而制定。在制定中，《社区矫正法》把促进社区矫正对象回归社会，预防和减少犯罪，维护社会稳定，为人民群众创造安全稳定的环境作为立法目的，坚持打击犯罪与加强人权法治保障相结合，既强调加强对社区矫正对象的依法监管教育，又鲜明提出尊重和保障其合法权益，规定社区居民委员会、村民委员会、企事业单位、社会组织、志愿者等社会力量依法参与社区矫正，建立政府和社会专群结合、社会力量积极参与的互动机制，实现人民在社会治理中的主体地位，坚持立法为人民的立场。因此，《社区矫正法》在实施过程中，各主体应当以实现立法中所追求的价值目标为目标，牢固树立以人民为中心思想，坚持法律至上，做到公正司法，严格执法，切实将“字面上的法”转变为“生活中的法”，将抽象的权利转化为现实的权利保障，把促进社区矫正对象顺利回归社会、预防和减少犯罪，切实维护社会稳定，为人民创造安全、稳定的生活环境，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感作为工作的出发点和落脚点，采取切实有效的措施，加强对社区矫正对象的监督管理和教育帮扶，提高教育帮扶质量，促进社区矫正对象的重新融入，有效降低再犯，维护公众安全。要建立社会力量参与社区矫正工作的长效机制，积极推动社会力量有效参与社区矫正工作，真正发挥社会力量在社区矫正工作中的重要作用。

三、深入实施《社区矫正法》，必须坚持系统观念和一体化思路，共同发力，统筹推进

系统观念是具有基础性的思想和工作方法。⑦习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，中国政府网，2020-11-03，最后访问时间：2022年9月16日。系统观念和系统思维是习近平法治思想中鲜明的科学方法。习近平总书记指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”⑧《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第229页。同时，习近平总书记也强调立法、执法、司法、守法等法律实施环节统筹推进的工作思路。“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题，必须坚定不移推进法治领域改革。要紧紧抓住全面依法治国的关键环节，完善立法体制，提高立法质量。要推进严格执法，理顺执法体制，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制。要支持司法机关依法独立行使职权，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。要加大全民普法力度，培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。”⑨《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第230页。

《社区矫正法》的实施涉及司法机关、刑事执行机构、社会力量和人民参与，参与者众多，涉及刑事审判、刑事执行等环节，涉及对社区矫正对象的监督管理、教育帮扶等不同工作任务。可以说，社区矫正制度的有效落实是一个涉及不同部门、不同环节的系统工程，在这个系统工程运行过程中，需要各实施和参与主体树立系统观念、大局意识，立足于社区矫正事业和刑事执行体系建设，把自身的任务目标放在社区矫正整个制度和刑事司法体系中考量，把自身功能目标与整体目标的实现紧密结合起来，在落实自身目标任务时，要积极为下个环节、相关机构顺利完成任务创造条件、奠定基础、提供支持。只有各主体坚持系统观念，才能真正形成相互配合、相互制约、相互促进的社区矫正工作协调机制，才能形成社区矫正制度落实的全链条，从而推动社区矫正目的最终实现。比如，社区矫正决定机关在适用社区矫正和确定社区矫正执行地时以及交付社区矫正对象时，要立足有效落实社区矫正制度、促进社区矫正目的实现以及最终实现预防犯罪、保护公众的根本目标，充分考虑到社区矫正对象的社会危险性、对所居住社区的影响；有关决定对社区执行机构开展监督管理、教育帮扶的可行性；对社区矫正对象生活工作影响的最小化等。基于这些考虑，社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯进行调查评估，并积极与社区矫正执行地进行沟通、征求社区矫正机构的意见，将相关材料在社区矫正对象交付执行时提交社区矫正机构，以便社区矫正机构制定有效的监督管理措施和有针对性的教育帮扶策略。而执行机构应当对拟适用社区矫正的被告人或者罪犯进行详细、高质量的调查评估，并将有关情况及时提供给决定机关，为决定机关正确适用社区矫正提供参考；对拟适用社区矫正的被告人或者罪犯是否适合在当地执行提出意见和建议，这些建议和意见均应本着有利于社区矫正对象回归社会、预防犯罪、保护公众的目标，而不是出于自身工作的方便性，等等。此外，各机构间应当从相互配合和制约的角度，建立协调机制，为高质量实施《社区矫正法》创造条件、提供保障。

四、深入实施《社区矫正法》，必须牢固树立正确法治理念，切实做到行动与思想上的有机结合和统一

法治的全面实现以及法律的实施，不仅是行动上的公正司法、严格执法和全民守法，而且需要在理念和观念上尊崇法律、信仰法律，并自觉运用法治思维解决问题。习近平总书记指出：“要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”⑩《关于严格规范公正文明执法》（2019年5月7日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第260页。“做到严格执法、公正司法，就要信仰法治、坚守法治。”“如果不信仰法治，没有坚守法治的定力，面对权势、金钱、人情、关系，是抵不住诱惑、抗不住干扰的。”11《严格执法，公正司法》（2014年1月7日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第47页。“司法是社会公平正义的最后一道防线，司法人员必须信仰法律、坚守法治，端稳天平、握牢法槌，铁面无私、秉公司法。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。”12《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”13《严格执法，公正司法》（2014年1月7日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第50页。“全面推进依法治国，必须坚持全民守法。”“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，传播法律知识，培养法律意识，在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。”14《全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法》（2013年2月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第23~24页。

习近平总书记还特别强调了领导干部这个“关键少数”的法治观念对于法治的重要性和法律实施的重要性。“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任。”“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，带头依法办事，带头遵守法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”15《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第108~109页。“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”16《各级领导干部要做尊法学法守法用法的模范》（2015年2月2日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第135页。“尊崇法治、敬畏法律，是领导干部必须具备的基本素质。”17《各级领导干部要做尊法学法守法用法的模范》（2015年2月2日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第136页。

《社区矫正法》作为中国特色社会主义法治体系中的一部法律，是刑事法律体系中的一部分，其实施涉及刑事司法、刑事执法，事关社区矫正对象的人身自由和合法权益保障以及公众的安全与社会稳定，因此，社区矫正实施主体也必须做到在理念与行动上的有机统一，应树立法律至上、法律目标至上的理念，坚定法律信仰，坚守法治，深刻理解《社区矫正法》的精神实质，在行动上以《社区矫正法》为依据，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机结合起来，做到公正司法，正确适用社区矫正，严格执法，按照法律规定对社区矫正对象监督管理、教育帮扶；社区矫正对象要严格遵守《社区矫正法》的规定；社会力量以及其他参与者依法参与社区矫正工作也要按照法律规定依法行事。此外，要加强《社区矫正法》的宣传教育，提升全民对《社区矫正法》的了解，自觉维护《社区矫正法》的权威。

五、深入实施《社区矫正法》，必须切实做到严格执法、 公正司法，大力提高社区矫正工作的法治化、规范化水平

推进全面依法治国，必须坚持严格执法、公正司法。习近平总书记指出：“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”18中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社2021年版，第31页。“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。”19《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第114页。

如前所述，《社区矫正法》的实施，既涉及法院的司法活动，也涉及公安机关、监狱、社区矫正机构的执法活动，这些活动事关社会公平正义，事关人民权益。因此，《社区矫正法》各实施主体，必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，把公正司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，坚持法律面前人人平等原则，严格规范文明执法、有法必依、执法必严、违法必究，努力让人民群众在每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。

当前，《社区矫正法》实施过程中面临着执法规范体系不够健全、执法不规范、法治不统一等问题。需要以习近平法治思想为指导，大力加强《社区矫正法》的法治化、规范化建设，不断提高《社区矫正法》实施的法治化、规范化水平，要依法加强社区矫正机构建设，确保社区矫正执法主体的合法性，制定和规范司法行政机关、社区矫正机构、司法所在社区矫正工作中的权责清单，明确执法权限，确保社区矫正工作依法开展；各地应当依据《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》制定各省的社区矫正实施细则，规范外部协作程序和完善内部执法流程，细化执法程序，严格执法标准，规范执法环节；要强化法治观念，增强执法意识，严格规范执法行为，运用法治思维和法治方式开展工作，确保刑事裁定、决定执行到位、落到实处，确保每一个案件都经得起历史和时间检验；要加强执法监督检查，确保社区矫正执法权力始终在法治轨道上运行。

六、深入实施《社区矫正法》，必须建设一支高素质的社区矫正工作队伍，大力加强组织人员保障

“徒法不能以自行。”法律需要人来执行，法律的实施必须要依靠高素质的专业队伍，高素质的法治队伍是法律能够有效实施的重要保障。如果法治队伍素质不高、能力不强、法治观念淡薄，法治素养低下，必然影响到法律的正确实施和高效实施。古人云：“得其人而不得其法，则事必不能行；得其法而不得其人，则法必不能济。人防兼资，而天下之治成。”20明·海瑞《治黎策》。习近平总书记非常重视法治人才队伍的建设，把法治人才队伍建设作为全面推进依法治国的重要方面来强调。他指出：“全面推进依法治国，必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。要坚持立德树人，德法兼修，创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量。”21《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第231页。

社区矫正工作是中国特色社会主义法治工作的一部分，是政法工作的重要组成部分。如前所述，其任务涉及领域广泛，既有刑事执法活动（监督管理），也有对社区矫正对象的教育改造，还有对其的安置帮教（教育帮扶），既涉及公正司法，也涉及严格执法。此外，社区矫正工作涉及法院、公安机关、监狱、司法行政部门、学校、社会组织、企事业单位等多个部门或单位，这些工作内容和性质要求司法者和执法者要具备良好的法治理念、法治观念、法治能力、法治水平，不仅要具有深厚的法学知识，也需要具有丰富的教育学、管理学、心理学等各方面的知识，还需要工作人员具有较强的综合协调能力和良好的沟通能力。此外，作为政法队伍的组成部分，社区矫正工作人员更需要具备良好的职业道德，要忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。但是，当前社区矫正工作队伍还存在力量、能力不足的问题，这些问题严重影响和制约了社区矫正工作的推进和落实，也影响到执法质量，影响法律实施的效果，也影响社区矫正制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中作用的发挥。因此，要全面、准确、高效实施《社区矫正法》，推动社区矫正工作高质量发展，需要提高站位，充分认识社区矫正人才队伍建设的重要性，把人才队伍建设放在事关社区矫正事业兴衰、事关高效的法治体系建设的高度来考虑，从中央层面进行整体规划，加强社区矫正工作队伍建设的顶层设计，建立社区矫正人才队伍建设的长远战略发展规划，明确长远及近期发展目标，制定切实可行的措施，确立人才建设与发展的保障机制，协调有关部门，提高工作人员与社区矫正对象的比例，配备足够的高素质、高能力的具有法律等专业知识的专门国家工作人员，配齐配强社区矫正专门工作力量，加强教育培训力度，提高社区矫正工作队伍的素质与能力，逐步实现社区矫正工作队伍的正规化、专业化和职业化。要建立完善职业保障制度和激励机制，引导更多社会工作者和志愿者参与社区矫正工作，鼓励更多企事业单位和社会组织依法协助社区矫正工作机构开展工作。要建立社区矫正工作的财政保障机制，为社区矫正工作人员依法履职创造良好条件，提供强有力的保障。