关于加强县级财政暂付款管理的思考

●马军

2022年是实施“十四五”规划的关键之年，也是以绿色为导向、高质量发展新路子的攻坚之年，按照“保基本民生、保工资、保运转”的总体要求，县级财政认真落实积极财政政策，充分发挥财政职能作用，强化细化预算编制，坚持重质量稳增长，调结构惠民生。但受退税政策、煤炭价格上涨和疫情影响，县域内重点企业经营效益下滑，新增项目尚未达产见效，财政收入增长乏力，做大做强财政收入的工作任务还比较繁重。政府债务依然沉重，防范和化解债务风险的任务仍然艰巨。财政紧急必要支出增多，非预算安排支出新增地方财政暂付款，财政暂付款存量和增量不断加大。当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾突出，提高财政资金使用效益、加强财政资金监督管理、严控财政运行风险迫在眉睫。

一、县级暂付款管理的发展现状

财政暂付款反映的是财政部门依据县级领导批示借给县域内本级预算单位或其他单位临时急需的非预算安排的垫付款项，要求当年暂付款当年应及时清收。目前，县级财政暂付款管理的发展现状主要表现在以下几个方面：

（一）财政暂付款存量大，消化进度慢，增长压力大

从短期经济运行来看，财政暂付款能为当地经济运行解决一些痛点和难点，但从长期来看，由于部分暂付款当年未收回或未按程序转列支出，而且有可能历史性挂账，成为呆账、坏账，在财政库款吃紧的情况下必然导致预算内资金正常支出受阻。内外环境更趋严峻复杂，国内疫情多发频发，经济下行压力加大，部分地方无法消化现有存量暂付款，导致存量暂付款规模长期居高不下，为保证当地经济正常运行，暂付款支出增长压力大，“消存控增”举步维艰，财政资金安全隐患正不断增大。近年来，地方暂付性款项垫付主要用于应对社会影响较大的突发事件、垫付土地收储成本、公益性基础设施建设、融资平台或国有企业注册资金、周转金和代偿政府性债务、补缴工程欠税、帮助解决劳资矛盾等历史遗留问题以及垫付预算单位运转经费和人员工资缺口资金等。上述借款类型，面对当时实际情况，虽然存在垫款风险，但有时候风险又和机遇并存，是否要进行财政暂付款，决策者的主观判断较强，做出综合考虑、科学决策并不容易。例如，为保持经济发展的正常态势，需不断培养新的税源点，招商引资必不可少，与之配套的重点基础设施建设项目投入必然增多，而此类项目大多未能纳入预算，所以为保证工程施工顺利进行，依据当时的经济状况就只能先行垫付大量建设资金来保证项目进度；为支持企业发展，尽快投产达效，发挥经济效益，政府会在前期入股企业，或为企业垫付因居民拆迁而产生的土地补偿款；另外，由于推进城镇化或防洪防汛易地搬迁，征地拆迁涉及土地补偿款的项目，为使农民尽快签字并办理相关手续，加快工程进度，及时垫付补偿款不可避免。

近年来，T县为了有效推进农村人居环境改建工作、加快重点项目建设和加大清理政府建设项目工程款、历年欠税，以及偿还到期贷款本息等，导致财政暂付性款项逐年增加。虽然2020年和2021年都无新增暂付款，但之前年度存量暂付款较大，2019年年底存量暂付款为155561万元。加强财政暂付款管理是国务院深化预算管理制度改革的一项重要部署，作为当前一项十分重要和紧迫的财政工作，T县财政局每年都向企业发出催款通知单，要求年底前还清欠款。由于近两年财政收入仅仅能够保工资、保基本民生、保正常运转，加之上级要求县级财政化解政府债务任务繁重，导致没有多余的财力消化财政暂付款。

（二）暂付款存量过大导致财政资金风险突出

暂付款存量过大必然面临两大风险：财政资金支付风险和财政资金安全风险。财政资金支付风险主要表现在财政暂付款属占用国库资金的非预算支出，若未能及时收回或形成历史性挂账，将严重影响财政预算的正常运行。部分地区库款保障水平较低，若遇到财政收入同比减收明显、上级调款困难且存在大额专项支出时，“三保”支出将难以保证，基本建设、政府化债等更无可用库款，加大了支付风险。财政资金安全风险主要表现在：由于预算执行不规范、不严格，盲目新增暂付款，且部分暂付款产生时未有效明确还款途径、还款责任人和法律时限等，未按上级文件要求签订还款承诺，还款责任人变动或者期满无力偿还等导致暂付款无法收回，国有资产将变相流失。用于支持国有企业或融资平台的发展资金，遇到企业法人变更、倒闭破产等情况，无法律依据能切实可行地收回资金，便会使财政借款化为泡影；预算单位会计人员业务素质低，会计核算、账务移交不规范，未能在账表应付款项中清晰反映单位负债，单位法人主动筹措资金进行还款的意识淡薄，导致预算单位财政暂付款几乎只能通过当地预算列支处理。

（三）暂付款增长挤占专项资金，项目专项申请减少

地方人民银行国库资金余额中包括当地财政国库集中支付结余资金、盘活存量资金、置换债券资金或者代管资金等暂存款项，类似这些国库资金的存在给当地决策者带来了可用财力大的假象，若根据当地人民银行金库余额毫无顾忌地进行非预算支出，暂付款金额盲目增长，必然导致上级专项、直达、预算内等资金被暂付款挤占。特别是专项资金被挤占，项目就无法按工程进度实施，项目绩效评价不达标，审计不过关，导致项目申请单位申请上级专项的意愿减退。专项申请减少，上级专项汇款锐减，必然导致库款紧张，本年专项又无法清算，专项申请必然再一次减少，从而进入恶性循环困境。

（四）暂付款存量增量过大，对货币流通产生不利影响

暂付款存量、增量过大，从侧面反映了财政收不抵支，增加无指标拨款，会导致其他投资增大，重点建设受阻。财政没有钱，就会找银行借贷，不仅增加财政负债，提高财政风险，而且会浪费财政资金，挤占社会消费。实行预算管理后，非预算资金实际上属于财政透支，财政透支增加了新的资金运用，为了达到新的平衡，必然增加资金来源或减少原来资金运用。

二、县级财政暂付款管理存在的问题和原因分析

（一）地方管理者防范财政风险意识不足

财政暂付款存量和增量过大，必然导致财政资金支付风险和财政安全风险。但地方管理者对财政风险重视程度不足，仅看到了财政暂付款可为地方经济社会运行解决一些痛点、难点的短期效益，而没有看到长期若无法严控财政暂付款的存量和增量，必然导致财政收支矛盾进一步增大、当期重点民生项目无法得到保障、后期专项资金申请锐减等财政运行风险。

（二）地方财力紧张，财政预算安排困难

近几年国内疫情多发频发，区域发展不确定性不稳定性因素增多，国家房地产调控、供给侧结构性改革、“双碳”政策以及退税、减税、降费等宏观经济政策落地实施，导致部分地方财政税收同比减收明显。同时，财政必要支出不断增加，政策性支出保障兜底，民生支出“扩面提标”，政府债务化解迫在眉睫，财政必保事项增多，地方财政支出压力不断增加，财政收支矛盾突出，预算编制较为困难。部分地区暴露出缺乏长期发展的经济规划和战略眼光，预算目标定位不科学，预算编制不合理，预算执行不严格，预算绩效考核应用不充分，对盘活存量资金依赖性高，非预算支出较大，导致暂付款项不断增加，存量越积越多。

T县2019年至2021年全年一般公共预算收入分别为107351万元、95080万元、80746万元，逐年递减；而一般公共预算支出分别为197355万元、213485万元、149497万元（2019年和2020年，国库集中支付结余按权责发生制列支，而2021年，国库集中支付结余不再按权责发生制列支，全部结转下一年），递除国库集中支付结余是否列支影响因素，一般公共预算支出逐年递增。从近三年财政收支情况看，收支矛盾突出，对上级转移支付资金依赖性高。一般公共预算减收的主要原因包括：受疫情影响，企业税收减少明显；实行的企业税收优惠政策；重点税源企业退增值税留抵退税和企业所得税；县域主要的税源点火力发电企业，由于其煤炭成本上升，导致相应税收减少明显，而新的税源点尚未形成等。目前T县预算安排勉强保障“三保”，其他支出主要依靠上级补助、转移支付才能实现，收支相抵，而政府债务、基建支出、临时求助等必需支出已无预算指标和财力可用。年初预算已满负荷运转，更无剩余指标和财力消化暂付款。

（三）暂付款管理不严格，新增暂付款较大

地方暂付款增长明显，说明盘活存量资金所剩无几，地方专项转移支付资金挪用较多，资金缺口不断增大。越借，越挪，越缺资金，本该专项支出的未能及时支出，形成不了实际地方效益，必然导致专项指标缩减、专项转移支付资金减少的恶性循环困境。暂付款管理不严格导致新增规模超过规定比例。需要承认的是，局部地区的基层财政，尤其是经济不发达的县乡财政确实存在存量暂付款风险尚未完全消化，增量风险又叠加“螺旋效应”的现实压力。暂付款风险治理下沉是今后地方财政风险防控的重点方向。

（四）清理回收、消化暂付款力度不足，成效不显著

财政暂付款涉及部门多，政策性强，覆盖领域广，形成暂付款的时间久远，借款审批领导和经办人或已更换，若没有政府牵头，严格要求其他部门大力配合，仅凭当地财政部门无法高效清理回收暂付款。再加上前期暂付款管理不够严格、精细，权责划分、追还借款责任人、责任部门不明确；借款审批政府负责人调离岗位，借款催收力度不够，积极性不高；一些借款企业改制、重组或倒闭，对违约的企业和法人代表，又没有制定具体的处罚措施，导致企业借款清理回收较为困难。同时，因历年财力不足，往年非预算临时性项目支出形成的暂付款挂账金额较大，对预算单位的借款只能通过预算安排、利用土地整理成本、新增债券资金、盘活财政存量资金等措施消化预算单位暂付款，但目前经济下行压力大，税收形势不景气，地方财力有限，新增暂付款压力大，通过财力转列支出短时间内消化存量暂付款困难重重。

（五）暂付款管理信息化水平低

当前财政预算管理一体化信息系统上线运行，高效融合了国库集中支付、电子化核算、自助柜面、政府采购云平台和公务卡报销等，系统内进行账务处理，后期将自动生成部门决算、政府财务报告等部门报表。财政网络信息系统的完善与创新不仅提高了政府会计工作效率，也在一定程度上保证了财政资金高效、安全运行。但是财政预算管理一体化系统中，暂付款管理方面仍需完善，如暂付款拨付流程简单，内控不严等，目前使用的暂付款台账管理系统虽有明细信息，却与预算管理一体化系统（支付系统）脱节。支付时，仍需借款单位提供申请、政府批示、借款协议、还款承诺书等纸质文件依据。而在支付系统中，上级财政无时时审核环节，导致暂付款出借若不合规，只能事后整改，缺少暂付前审查、暂付过程审核、暂付后绩效评价等全程监控措施。

三、加强财政暂付款管理，防范财政风险的建议

（一）加强管理者防范财政风险的思想认识

管理者要提高思想认识，深刻领会上级严格规范财政暂付款管理的文件精神，进一步增强责任感、紧迫感，把规范当地财政暂付款管理作为一项重要政治任务抓紧抓实抓好，防止出现财政运行风险。要认真分析本地区财政暂付款管理具体情况，推广好的经验做法，弥补管理不足，积极“消存控增”，做到部门协调、上下联动，形成目标一致、齐抓共管的良好局面。

（二）提高财政预算安排的水平和质量

零基预算编制模式应在各地预算部门积极推行和落实，不应以预算收支增长率为政绩考核目标。立足实际，有效提高当地预算编制的科学性、前瞻性和全局性水平，充分考虑地方财政收支影响因素，面对下行压力加大的经济环境，应通过开源和节流来解决地方财政困境，逐渐脱离对转移支付的过度依赖。

开源首先需要“政财税银”通力合作，稳住市场基本面，大力招商引资，培育新的税源点。其次要加大清缴欠税欠费力度，确保现有税源应收尽收。再次要盘活财政存量资金，完善结余资金收回使用机制。最后增加政府性收入以及统一处置政府拥有的各类行政事业单位资产、经营性资产、国有股权等，努力做大财力蛋糕。此外，还应调动各预算单位积极性，主动对接上级财政和业务部门，争取中央和自治区资金，增加转移支付、直达资金等，提高库款保障水平。

开源的同时，地方政府还要节流。除必要的“三保”支出外，视债务风险等级，“三公”、会议、调研、培训费等其他一般性支出保持“零增长”或者大力压减。对于预算项目，既要保证其完整性，又要按照政府中长期规划，依据轻重缓急进行建设，对新批政府投资计划和新上政府投资项目要严格把关，严格按照可行性计划表审查、督导。对促进经济增长的配套建设和重点民生领域等新增项目支出，应通过引进社会投资、盘活财政存量资金、调整预算、预算调剂等非暂付款方式予以解决。严肃财经纪律，清理超编人员，严格审视地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策等，严格控制人员经费。对于归属于市场的一般竞争性领域、企业经营性发展项目以及可利用社会资金发展的民生事项，财政资金要适时逐步退出，集中财力投入到满足公共服务的领域。对支出刚性进行“预算硬约束”，根据收支情况及时向一般公共预算调入政府性基金和国有资本经营预算收入，增加预算收入账本归属的灵活性。如果以上措施加起来仍然无法保证财政的可持续性，地方政府只能“亮明家底”，积极申请上级政府“临时救助”，手段包括政策倾斜、暂时包偿部分政府债务、减免地方配套资金，加大转移支付力度等，后期财政运行稳健再予以偿还。

当前T县的暂付款余额较大，与前期的暂付款存量较大有直接关系。而T县的税收、土地出让金等财政收入在未来一段时间内都不太乐观，从根本上解决问题还是得通过产业结构优化升级、吸引青壮年劳动力和人才回流、提升本地税收竞争力等做大自主财力的方式。这也是该地区面临的转型之痛。因此，T县需要在“做大财政蛋糕”的同时，优化预算安排结构，优先保障“三保”、留抵退税、化解债务、消化暂付款等，坚持量入为出，深化体制改革，逐渐使支出体制与收入体制相适应。

（三）提高信息化管理水平，创新暂付款管理的方式方法

充分利用暂付款台账管理系统，并与预算管理一体化系统充分衔接，使得县级财政非预算无指标支付财政资金时，在一体化暂付款管理模块中，上级财政部门能够进行支付审核，审核内容包括借款立项、借款审查和信用分析等。比如，对于国有企业和融资平台的借款，可实行借款抵押、权利质押等方式转嫁财政资金风险。对于有抵押物或权利质押的应收借款，可通过法律手段及时将抵押物或权利质押变现，收回暂付款。对于金额小，或用于科技创新、技术开发、新产品试制，且科技含量高、有广阔市场前景、生产比较正常、资金抽出较困难的项目借款，可采取“借改投”的办法参股入股。另外，也可以根据实际情况，采取减少、免交资金占用费，给予专项补助等措施，促使企业回笼资金，提高利税水平，尽快归还借款。对于预算单位的借款，要充分考量借款用途的合理合规性。对于其他单位暂付款，则主要考查其信用等级。

一体化系统中要融入监督预警机制，有效利用预算项目库，除已按规定程序批准的项目外，对未列入预算的项目严格审核，要求本年新增暂付款不得超过总支出的5%，加强资料合法、合规性审核和全年限额管理，在支付过程中要时时监控，年终进行绩效评价，并要保证当年暂付款年终前消化。为保证地方经济健康、有序、稳定发展，有些财政资金无预算安排，需紧急支付，必然形成暂付款，但在借出款前，应严格按照借款程序操作，并筹划好暂付款的消化来源，能当月消化当月必须消化，若需延迟，当年必须消化，保证当年无新增财政暂付款。

（四）建立健全清理清收暂付款机制

资金安全管理是财政工作的生命线，财政部门要增强资金安全风险的防控意识，建立完善内控制度，严格预算约束，建立消化清收暂付款、保障财政资金安全运行的长效机制。

地方相关部门应严格按照上级文件要求，紧盯新增财政暂付款累计余额不得超过支出5%的红线，充分考虑存量暂付款消化序时进度情况，拿出切实有效措施，统筹考虑“三保”、留抵退税、化解债务等各类支出安排，在确保财政平稳运行的前提下，稳妥消化存量暂付款、从严控制新增暂付款。地方财政部门结合本地区实际存量消化方案，列出时间表、路线图，优先清理、消化违规对企借款。地方政府牵头，明确负责部门、责任领导和责任人，建立健全财政暂付款总账和明细账，通过审阅借款申请、政府批示、借款协议、还款承诺等资料，召开专项清理暂付款研讨会，设定合理清理目标。地方政府要时时监督，并作出绩效评价。针对以前年度存量暂付款，要根据年限和性质分类施策，重新明确责任主体，依据借垫对象、借款类型、借款用途、消化途径等采取不同的清收措施。例如：对企业和融资平台借款等有抵押质押物，且具备还款条件的，下达催款单到责任单位，利用法律手段催收还款；对预算单位公共服务建设、利民搬迁、应对突发事件等民生借款，需要当地政府承担事权的，借垫单位提出申请，经本级人民政府同意后，可使用盘活存量资金、年初预算等予以核销。部分借款由于上级专项未及时下达的，可通知协调有关部门抓紧办理支付手续，与当年预算安排相关的，要及时作转列本年支出账务处理。而对于存在纠纷的借款，可借助法律武器提请司法部门介入解决。各地区各部门要以暂付款台账为基础，认真开展暂付款管理相关的自查自纠工作，全面清理回收暂付款、违规出借的库款及财政专户资金，按时上报专项行动报告和工作台账，强化追责问责，建立长效机制，进一步严肃财经纪律，整顿财经秩序。

（五）加强督导督查

上级政府要对所属下级政府加强跟踪督导，全程掌控财政暂付款管理工作，密切关注财政暂付款的规模、用途、期限等，及时发现问题，并督促整改。定期对所辖地区暂付款管理情况进行通报，适时组织人员对新增较多、消化较慢的地区进行调研，掌握第一手资料，分析其管理情况。通过通报、督导、约谈、调研等手段，推动财政暂付款管理工作实现“控增消存”的目标任务。