第三方机构财政支出绩效评价结果利用初探

●张丽萍

编者按：绩效评价结果应用是推动预算绩效管理工作走深走实的重要抓手和着力点，是实施全过程预算绩效管理的落脚点和内生动力，也是提高财政资金使用效益的关键环节。当前绩效评价结果应用尚处于整个绩效管理过程的薄弱环节，存在绩效评价结果利用机制不健全、利用路径单一、利用效果不好等问题。如何进一步强化预算绩效评价结果利用，充分发挥绩效评价的“指挥棒”作用，是推进预算绩效管理中迫切需要解决的问题。本期专题“强化预算绩效评价结果应用”结合预算绩效评价实务探索经验与问题展开深入探讨。

作为现代公共财政管理体系的制度安排，第三方机构参与财政支出绩效评价是构建共建、共商、共治、共享的财政治理格局，提升财政治理能力与治理水平的重要举措，对政府科学决策，优化财政资源配置，发挥着重要的智库作用。但是，目前第三方机构评价结果利用中也存在着不好用、评价结果利用程度不高、用不好，中肯意见难以在实践中落地生根等问题。科学开发与利用绩效评价结果，更好实现评价结果的实践价值，已成为提升财政绩效治理水平迫切需要解决的课题。

一、第三方机构财政支出绩效评价结果的利用原则

（一）鉴别整合，质量导向

较之于政府部门内部与财政资金使用单位（以下简称“被评价人”）的自评，第三方机构因其专业性、独立性、政治理性等方面的巨大优势，其评价报告会显得更为客观、公平与科学，具有较强的利用价值。由于目前第三方机构本身的执业水平参差不齐，尚缺乏绩效评价统一“度量衡”的“钢尺”等现实的情况，对于第三方机构的他评报告，不能一味地照单全收，更不能以此直接作为考评单位的依据，也不能因为他评报告可能存在“瑕疵”而弃置不用，还要坚决反对“走过场式”的利用。

对于第三方机构的他评报告，科学的利用态度是既要尊重他评的价值，也要尊重自评的价值。对他评与自评不一致且差异较大的地方，要通过召集专家学者实地调研、协商讨论，在综合自评与他评报告意见的基础上进行概括与升华。要全面地界定财政支出在经济绩效、社会绩效、政治绩效目标方面的实现程度、作用力度与待改善的地方，要在结合自评与他评报告的基础上科学评价政府介入市场经济的深度、规模与效度，在此基础上制定全新的整改利用方案。在正确处理政府与市场关系的前提下，合理地开发与挖掘第三方评价报告的全部价值，科学发挥绩效评价对财政工作的推动作用。

（二）时效性原则

政策性支出绩效评价和项目支出绩效评价是第三方机构参与财政支出绩效管理的重要内容。从政策绩效评价的角度看，评价结果主要用于检验重大民生政策资金落实情况、有关部门和单位在落实中央重大决策方面的工作情况，以及专项资金的使用是否有效和符合党与国家的中心工作要求，同时，评价结果也将成为今后专项资金安排的重要依据。进行财政绩效评价的主要目的，就是要保证中央政策的贯彻落实，防止在执行中跑偏；就是要在实践中检验与完善政策，根据政策执行中暴露出的问题，及时地加以修正，进而完善政策执行体制，提高政策执行力，合理配置财政资源，从源头上为提高财政支出绩效水平提供制度保障。

从项目支出绩效评价角度看，需要充分发挥绩效评价的反馈功能与反思功能。一方面，政府部门需要根据项目资金使用情况的绩效评价结果，加强对项目资金使用的监督，最大限度地防止项目资金在使用中浪费，提高财政资金使用的质量与效率；另一方面，还需要通过对项目完成的评价，及时发现问题，及时整改，保证被评价人能按时、按质、按量，圆满地完成项目任务。

（三）有效激励原则

当前，第三方财政支出绩效评价，通常会作为考核部门与单位领导的重要依据。实践证明，这种激励方式虽然有用但也存在诸多缺陷。例如，在项目整改的问题上，被评价人往往不是从经济、社会发展全局出发，而是“头痛医头，脚痛医脚”，对于第三方评价机构已经发现的问题，迫于考核的压力通常会及时整改，对自己发现但第三方评价机构与上级主管部门尚未发现的问题，往往会视而不见，这就在一定程度上为经济与社会的发展埋下了隐患。基于此，要从根本上提升政策绩效与项目支出绩效，需要探索建立与完善更加科学有效的激励机制。

有效的激励机制必须与现代经济发展的要求相适应，与实现中华民族伟大复兴的梦想相适应，与政府治理水平与治理能力现代化的要求相适应，与完善共建、共享、共商、共治的现代财政治理格局相适应。从经济绩效层面看，有效激励主要表现为评价结果的利用能促进效率的提升，促进经济结构的优化与升级，能促进经济的可持续发展。财政是维护社会公平的物质保障，从社会绩效角度看，主要表现在评价结果利用能更有效地维护社会公平，改善人民群众生活环境、生活质量，提升社会公共服务的质量与水平，带来人民群众满意度的提升。从政治绩效的角度看，有效激励主要表现为能促使财政部门转变职能，引导财政干部提升行政管理效能与科学决策水平，提升财政部门的公信力，等等。从共建、共享、共商、共治的现代治理格局看，有效激励表现为能调动政府、社会组织和社会团体、干部群众参与财政治理，共同推动与提高政策绩效与项目支出绩效水平，提高公共服务供给质量，增强政府执行力。

二、影响第三方机构财政支出绩效评价结果利用的因素

当前，我国各地区财政支出绩效第三方评价运行机制已初步形成系统框架，具备丰富的评价功能；同时，评价结果利用不好、执行不力、形式化、走过场、短视等问题，已成为制约财政绩效水平提高的突出问题，造成这些问题的原因是多方面的，既有主观因素，也有客观条件，具体表现在：

（一）评价报告质量良莠不齐

近年来，虽然众多第三方机构都积极参与到财政绩效评价工作中来，但由于很多第三方机构技术力量薄弱，评价程序不规范，难以为政府提供数量巨大、可靠可用的信息资源，致使评价结果丧失参考价值，难以利用。

（二）缺少相关的理论与实践指导

目前，国外聘请有相应资质的第三方评价机构执行绩效评价已有30多年的历史。而我国这项工作起步较晚，对于如何有效利用第三方评价报告尚处于探索阶段，尚未形成成熟的模式。虽然一些省份已取得了一定的经验，但尚未形成适合我国国情的规律性认识与系统理论，难以有效地指导实践。

（三）绩效评价结果的应用机制不健全

当前绩效评价工作是在财政部门的要求下组织与开展的，绩效评价结果应用也单由财政部门推进，由于缺少更高层级的部门统一协调评价结果应用，财政部门制定的结果应用相关制度往往无法对项目单位产生足够的约束力，第三方机构的意见与建议也难以得到有效落实。

（四）被评价人缺少积极的配合态度

部分财政资金的使用单位认为第三方机构的整改措施是骨头里挑刺，没事找事，是与自己过不去，找麻烦，因而态度不积极，在落实整改意见的问题上敷衍了事，企图蒙混过关。

（五）财政主管部门的管理水平也是制约评价结果利用的重要因素

高水平的管理者，往往能慧眼识珠，能最大限度地识别与挖掘第三方评价报告的价值，并加以有效的利用。因此，加强财政主管理部门队伍建设，提高管理者的管理绩效水平尤为必要。

三、强化第三方机构财政支出绩效评价结果利用的策略

（一）建立健全第三方机构财政支出绩效评价结果利用制度体系，促进评价结果利用走向标准化、规范化、专业化

近年来，国家高度重视第三方机构财政支出绩效评价制度建设。2015年5月，民政部发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》；2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；同年11月，财政部出台《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预〔2018〕167号），明确要求“推动社会力量有序参与。引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，加强执业质量全过程跟踪和监管。”2021年，财政部相继出台《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，分别以“委托方”和“受托方”为重点，从涉及主体、准入条件、工作重点、职能范围、业务流程、实施方式、监督管理等各个方面，对第三方机构参与预算绩效管理工作提出明确要求。经过多年的努力，我国已初步建成了推动第三方机构参与财政支出绩效评价的制度体系。

总而言之,双联抗血小板药物对短暂性脑缺血的临床治疗效果比较理想,患者的不良反应率低,效果好,此次我们选取的患者数量比较少,观察的时间比较短,因此研究的结果存在局限性,对患者的远期治疗情况没有开展分析探讨,以后我们还会继续深入的研究,扩大研究范围,对双联抗血小板药物治疗的安全性和可靠性进行深入的分析。在临床中我们还是推介使用双联抗血小板治疗短暂性脑缺血疾病。

通观预算绩效评价制度体系的内容，对评价结果的利用还缺少专门性、专业性的指导意见。评价结果利用需要在制度的轨道上规范运行，才能发挥最大效益。目前，一些地方已探索建立了一套与部门预算相结合、多渠道评价结果应用机制，包括激励机制、反馈机制与公开机制，但都未上升到国家政策层面，指导第三方机构评价结果利用的统一规范尚未形成。因此，加快第三方机构财政支出绩效评价结果利用的制度化、标准化建设，在总结与提炼各地实践经验的基础上形成统一的国家意志，为评价结果利用提供“硬约束”，是提高财政绩效治理水平，促进财政治理现代化的必然选择。

（二）创新第三方机构财政支出绩效评价服务机制，完善服务报酬评价模式

目前，在全国绝大部分地区，财政主管部门与第三方机构都以递交一份评价报告为评价业务的终结。按照现代商业活动的一般原则，政府购买第三方机构的服务，第三方机构还应当提供“售后服务”。也就是说，第三方机构在完成评价业务并递交财政绩效评价报告后，还需要对被评价人的评价结果整改情况进行再评价。基于此，政府应当及时出台专门针对第三方机构的“售后服务”政策，以保证整改意见得到充分的落实。与“售后服务政策”相配套，对购买服务的付费也应当结合两次评价报告综合确定。政府在支付劳务报酬之前，一定要看最终的整改方案中第三方机构评价的意见在整改实践中是否采纳，采纳了多少，实施效果如何，还要参考部门自评意见、被评价人的自评意见对整改所发挥的作用大小，在此基础上综合判定第三方机构的实际贡献率，按照实际贡献率的大小来确定第三方机构的劳务报酬上下浮动范围。通过合理的薪酬政策提高第三方机构提供“售后服务”的积极性，保证财政支出绩效目标与国家意志的最终实现，因此，当前应以薪酬制度改革为抓手，以第三方机构分阶段（即整改前与整改后）提供评价报告为突破口，推动绩效评价结果利用迈上新台阶。

（三）建立有效利用第三方机构财政支出绩效评价报告的合理程序

对于第三方机构提供的评价报告该怎么用，目前尚没有规范的利用程序。笔者建议应具体问题具体分析，对于一般性项目评价，可以采取财政主管部门审核并督促落实，然后交人大备案，对于涉及重大政策落实等重点项目的评价报告，采用“五步工作法”。

第一步，拟定“第三方评价意见整理案”。由财政部门组织本单位的相关专业人士、被评价人对第三方机构的整改建议进行充分的讨论与评价，在多方协商、集聚众人智慧的基础上，对第三方评价报告中哪些意见可以直接利用、哪些需要修改完善后才能用等问题达成共识，再经专人整理，形成“第三方评价意见整理案”。这里需要强调的是，由于项目资金使用过程中的实际情况非常复杂，重点项目评价结果的利用讨论会必须邀请被评价人参与，最终结果要征得被评价人的同意；否则，执行效果就会大打折扣。

第二步，拟定包含第三方智慧的项目整改方案草案。由财政部门以“第三方评价意见整理案”为基础，综合被评价人的自评意见、相关专家、学者的意见，按照科学决策的程序，形成全新的项目整改方案草案。

第三步，将项目整改方案草案提交政府常务会或人大审议。财政部门及时将包含第三方智慧的整改方案草案交给同级政府常务会或人大审查，待审议通过后形成正式的整改方案。这样就在事实上使“第三方评价意见整理案”变成具有法律效力的立法性文件。

第四步，督促落实整改方案。由财政主管部门督促被评价人根据重点项目相关文件精神，限时完成整改。

（四）建立并发挥第三方机构绩效评价行业协会的自治功能

在市场经济实践中，行业协会对于规范市场秩序，促进本行业健康发展发挥着重要的作用。近年来，政府向社会购买公共服务的数量与规模日益增大，参与提供财政绩效评价业务的第三方机构的数量与规模日益增多，财政绩效评价在事实上已经成为一个不同于一般商业活动的特殊行业，规范与促进这一特殊行业的发展，迫切需要建立第三方机构绩效评价行业协会，通过发挥其自我管理、自我教育、自我服务的功能，改变目前第三方机构呈“一团散沙”的现状，提升第三方机构与政府的合作水平与专业技能，维护财政绩效评价市场的健康发展。从提高第三方机构财政支出绩效结果利用质量的角度看，第三方机构绩效评价行业协会应当发挥以下功能：

1、沟通与协商。行业协会作为政府与第三方机构之间沟通的桥梁，向政府传达第三方机构的共同要求，同时协助政府制定和实施财政支出绩效评价结果利用的相关政策与制度，为评价结果的利用创造良好的环境。

2、协调与监督。制定并执行行规行约和各类标准，协调第三方机构之间的经营行为，对第三方机构提供的服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督，维护行业信誉，鼓励公平竞争，打击违法违规行为。

3、统计与研究。对本行业财政支出绩效评价结果的利用情况进行调查统计、分析并发布结果；研究本行业发展面临的问题，为提高第三方机构评价结果利用的质量与水平提供建议，供第三方机构与政府参考。

（五）扩大财政部门与第三方机构的业务合作范围

目前，政府与第三方机构的合作仅限于某一次具体的财政支出绩效评价业务的合作，合作的范围比较狭窄，方式比较单一。要提高第三方机构评价结果利用水平，还需要探索建立方式多样、范围更广的合作模式。

1、要变革政府对第三方机构的培训方式。目前，从全国各地的普遍做法来看，培训的对象是在政府招投标活动中中标的第三方机构，培训的具体内容则是根据完成某一次具体财政绩效评价活动的需要来确定（以下简称为“针对性培训”），从提高评价质量角度看，这种方式非常必要。但是这种做法“遗忘”了未中标的大多数，把接受培训变成了少数第三方机构的一项特权，不利于第三方机构整体素质的提升。虽然针对性培训的服务对象只能是中标的第三方机构，但针对第三方机构整体的培训确实很有必要。因此，政府应坚持通识性培训与针对性培训相结合，特别要加大通识性培训力度。

通识性培训应面向所有可能参与的财政支出绩效评价的第三方机构，以“政治性培训”为重点，引导他们正确处理好政治性与商业性的关系。第三方机构提供的评价业务具有有偿性，但又不同于专门的商业组织，不能把获取商业利润作为承揽、提供评价服务的根本目的与动力。财政支出绩效评价业务是一项政治性极强的活动，是国家意志的重要体现，其评价结果直接关系政府财政决策、编制部门预算、财政资源采集与分配、领导干部选拔任用、公务员考核等，是关乎国家利益、社会利益与人民利益的一件大事。因此，政府主管部门应当对所有可能参与财政绩效评价的第三方机构加强政治教育，引导第三方机构提高政治站位，正确对待政治性与商业性的关系，自觉服从与服务于公共财政管理制度安排。

2、要加强与第三方机构财政绩效评价行业协会的合作。各级政府与宣传部门要组织专家、学者与第三方机构行业协会定期与不定期地召开以“第三方机构评价结果利用”为主题的研讨会，及时对全国各地的实践经验进行总结与升华，逐步探索形成符合中国国情的财政绩效评价理论体系和科学的实践规范，为提高第三方机构评价结果利用水平提供理论与实践指导。

3、财政部门要主动邀请第三方机构对管理部门自身的管理绩效进行评价，发挥“旁观者”对提升财政治理能力的功能。要将第三方机构评价结果的利用情况作为衡量财政主管部门绩效管理工作的重要指标，通过考量财政主管部门在评价结果利用过程中的战略眼光、风险控制、创新管理等方面的能力，激励财政主管部门主动作为，改善第三方机构评价结果利用的策略与水平，积极探索评价结果利用的有效途径，最大限度地发挥第三方机构作为民间智库对财政治理的贡献。

（六）完善财政支出绩效评价结果利用运行过程的监督与制约体系，把第三方评价结果利用关进制度的笼子

优化财政资源配置，提高财政资金的使用效率，防止财政资金滥用，关键是要建立财政资金运行的制约与监督体系，这个体系，一靠民主，二靠法律，二者缺一不可。发挥人民民主对财政资金运行过程的监督，就要切实尊重人民的知情权、参与权、表达权、监督权，保证人民群众能有权、有效监督财政资金的运行。要加强法制监督对财政资金运行过程的监督，坚持用制度管权、管人、管事，让公共财政资金在阳光下运行。

当前，我国已初步建立财政资金运行监督与制约体系，但这个体系还不健全，与现代财政绩效治理的要求还不完全适应，特别是在包含第三方智慧的项目整改方案执行问题上，整改资金的来源、使用、监管等方面几乎是一片空白。第三方机构评价结果利用的质量与效果，集中表现在项目整改方案的贯彻落实上。所以，实现对第三方机构评价结果的最优利用应着眼于财政绩效预期目标的实现，聚焦于如何保障整改方案有效落实，据此探索建立相应的监管制度。

1、探索建立合理的奖惩机制，培育被评价人爱惜、节约财政资金的意识。从奖励机制看，对于项目质量完成好、资金节余多的单位，可以直接从结余资金中按一定比例提取一部分作为奖励，其余部分返还财政，这样既能减轻当地的财政负担，又能激励被评价人创新管理制度，降低项目成本，实现经济效益、管理效益、社会效益的统一。从惩罚的角度看，当前将评价结果与预算挂钩，减少被评价人公用经费的处罚模式极有可能会影响其履职效果。但这种经济处罚手段的作用极为有限，因为经费的缩减必须以不妨碍单位正常的公务活动为前提，可以缩减的数量十分有限，难以起到有效的警示作用。基于此，笔者建议建立合理的资金分摊机制以解决项目整改方案中涉及资金来源的问题。项目整改方案是以存在质量问题为前提的，整改方案的执行就意味着增加额外的资金支出，显然这部分资金不能全部由公共财政“埋单”，资金使用方必须依据其过失的大小、承受能力承担相应的出资责任，才能起到足够的警示作用。

2、完善重点项目财政支出绩效监察体制。实践证明，财政资金绩效管理单靠财政部门的力量难以奏效，必须多部门协作、齐抓共管。然而，齐抓共管又容易导致多部门同时发号施令，让资金使用者无所适从或者都不管，进而形成监管“真空”的情况。为防止这种情况出现，建议从党政相关部门中抽调骨干力量，临时组建财政绩效治理观察员执法队伍，再经过统一培训后统一分派，由其代表相关部门负责对当地重点项目的实施及整改工作进行监管，对项目资金的使用进行全程监控，及时发现与堵塞管理漏洞，纠正绩效目标偏差。当然，每个重点项目派驻的财政绩效治理观察员数量不宜过多，以1至2人为宜，财政绩效治理观察员行使职权的期限也应当以项目工程结束为标志。向重点项目派驻财政绩效治理观察员的做法，有利于将监管阵地前移，及时发现问题，及时进行风险研判，进而督促相关部门改进管理，确保预算资金安全有效，保障党中央、国务院重大战略部署和政策目标如期实现。

3、抓住数字化政府建设的有利机遇。利用大数据赋能财政绩效治理，推动项目整改监管信息化、数字化、智能化、现代化，通过推动监管提质增效来提升整改方案的落实质量。