促进经济高质量发展的财政政策优化研究（下）

●马海涛 文雨辰

四、以更加完善的财税政策助推高质量发展

我国已进入第十四个五年规划时期，高质量发展亦开启了新的征程。财税政策体系是国家经济社会发展政策体系中的重要组成部分，因此，还需以高质量发展理论内涵为指导，聚焦当前财税政策中的薄弱环节，从而建设更加完善的财税政策体系，为高质量发展提供更强劲的助力。

（一）基于新发展理念下的税收政策优化

为适应国际减税浪潮并满足国内经济社会发展转型的需求，减税降费的政策方向保持不变，通过巩固和提升减税降费功效，继续发挥“提振经济，兜牢底线”的作用，更大程度地激发市场主体活力。但接下来还需以高质量目标为指导，将政策的着力点放在调结构上，且不能只“就减税论减税”，而要以本轮减税降费为契机，改善现行税收政策。

1、继续完善增值税减税政策。目前，增值税名义税率已简并至13%、9%、6%，未来还应朝两档税率迈进，即大部分商品服务适用基本税率，少数需起到调节和照顾性作用的生活用品适用低税率，对于税率的设定可在财政承受范围内继续下调。同时，为确保减税降费方案落到实处，还应出台相应的配套措施，如针对增值税税率降低可能使生产、生活性服务进项税额减少的情况，可出台增加其税收抵扣的配套措施，确保整个行业相关税负只减不增。此外，还应尽快清理过渡性的税收优惠政策。通过相应改革，一方面，可逐渐减少间接税比重，改善当前税收的逆调节现象，促进共享发展程度的提升；另一方面，保持增值税的中性原则，可尽量避免征税对市场运行带来干扰，增强市场经济效率。

2、推动形成宽税基、低税率的个人所得税制度。即扩大个税的综合征收范围，逐步将高收入人群收入占比较大的资本性所得、财产性所得纳入征收范围，与此同时，降低最高边际税率，简化税收档次。由此，在增强个人所得税公平调节收入的同时，提升对国际高水平人才的吸引，为加大创新注入高质量人力资本。

3、针对不同行业实施差别化税率。减税降费的实施不仅要减轻市场主体的税费负担，更要通过相关优惠政策对产业的发展形成指引，但目前以“挤牙膏”形式为主的各类优惠政策给企业带来的获得感往往不强。为此，还需在减税降费对象上更加聚焦，在优惠形式上更加精简，如对中小企业、高科技企业以及未来有巨大发展潜力的新兴产业直接施以最低税率，以鼓励创新创业。但对包含娱乐行业在内的收入畸高产业施以重税，且将相关政策适用的对象及条件以规范的条文形式加以确定，并减少政策的波动性，稳定市场预期。以此有效引导社会投资和产业良性发展，加快现代化产业布局和经济体系建设的同时，还可对各行业的利益分配起到调节作用。

4、推行房地产税作为地方政府的支持性税种。改变以往将生产地作为地方主要税收来源的做法，适时推出与当地居民公共服务相联系的、具有普遍征收特点的房地产税作为地方政府的支持性税种。这一做法不仅有助于改善地方间的恶性竞争，缓解地区间发展不平衡的现状，而且可形成地方政府税收权力与民生支出义务相对等的局势，从而提供当地居民更为满意的公共服务，以切实发挥财税在协调和共享发展推进中的积极作用，在此过程中，还需将当前与房地产开发、使用环节相联系的其他税费简化或取消，以保障市场主体的税费负担不会因此加重。伴随着房地产税的征收落实，还可进一步考虑对遗产税、赠与税实施开征，改变现行税收只注重调节收入“流量”的做法，将调节的目光适当转向财富“存量”。

5、继续改革资源税。包括：扩大资源税的征收范围，在以矿产类资源为主要征收对象的基础上，逐步将森林、草原等自然资源纳入征收范围；实行税费合一，如矿产资源补偿费与资源税存在重复征收问题，可将两者合一，统一以资源税形式征收；制定合理的税率，遵循“不可再生高于可再生、环境污染大高于污染程度低、稀缺度高的资源高于普通资源”的原则，科学制定资源税税率；可考虑将资源税与环境修复程度、回采率等挂钩，以促进企业形成节约意识，高效率使用资源；此外，还可考虑对部分企业因占据独特资源带来垄断地位多获取的垄断利润征收暴利税，迫使企业多将战略目光放在提高自身竞争优势上，同时，提高对资源的利用率。通过对资源税的各项改革推进我国尽快实现绿色生产。

6、研究推行社会保障“费改税”。鉴于我国的老龄化趋势，社会保障程度的提高势在必行。在建立独立运行的社会保障基金预算的基础上，还应全面开征社会保障税，以便将广大非城镇居民纳入社保体系，并由省级统筹社保基金。同时，还应改善社保关系的跨地区办理、续接等程序，在便民利民的同时，提高人口流动，以促进生产力均衡发展。

7、推动国际税收问题的有效协调。为加速形成国内国外双循环的新发展格局，对于相关税收政策的优化还需从国际视野予以考虑。就关税而言，使所设定的名义税率尽可能接近有效税率，以提高国内弱势产业的竞争力，对于高污染、高耗能和资源性产品的出口则要严加管控，以免进一步恶化国内的生态环境；就增值税而言，在逐步简化增值税税率、征收率等的同时，对于增值税与贸易国的双边协定还需加速谈签进程；就所得税而言，则需根据国际形势和相关税收规则的变化，在充分协商的基础上，对双边协定及时补充修订；就征管协调而言，应加紧与贸易成员国早日建成税收情报交换数字平台，为税收协定的落实提供技术支持。

（二）优化财政支出策略，加大财政保障力度

紧随我国发展阶段转变的步伐，将着力点放在高质量发展推进中的关键性领域，应作为优化财政支出的策略方向。

1、加强财政对创新科技领域的支持，落实创新驱动发展战略。攻克关键核心技术难题，提升重点领域自主研发能力，是实现高质量三大变革的重要举措，更有助于提升国内企业的国际竞争力，因此，必须增强财政对科技创新领域的支持。一是加大科学技术领域的财政支出，并形成稳定的增长之势，以支持国家重点实验室的组建和运行，并鼓励各项基础研究蓬勃并进。二是要激发企业的创新动力，提升企业的创新能力。对于前者，除了研发费用加计扣除等税收优惠政策外，还可设立专项财政保险补偿金，以弥补企业研发风险；对于后者，则要推动产学研融合发展，并加大科技成果转化基金的规模，以形成由企业牵头，高校、科研所共同合作研发的高效组合，进而提高科技成果的转化率与实用性。三是要激发尖端人才的创新活力，对此，还需进一步保障研发人员对于成果权益的分享权力，并提高对科研人员的重视度，如为其提供更加适宜的工作环境、更加健全的科研设施，以及更具保障的生活条件等。四是要有效发挥相关财政投入的引导作用。如加大对创新项目的政府采购力度，将自主创新产品作为政府采购项目中的首选，以提高市场主体整体的创新意识。

2、加强对基本公共服务领域的建设，保障人民生活质量不断提升。推进基本公共服务均等化，促进地区间、城乡间协调发展，保障全体人民共享社会发展成果，对此，还需量力而行，逐渐提高投入比重，应将关注的重点放在人民最为关心的教育、医疗、养老、住房等问题上。其中，高质量人力资本的累积离不开优质的教育，目前，财政教育支出占GDP的比重一直稳定在4%以上，未来还应提高相应比重，以缩小与发达国家间的差距。重点投放未达到标准的农村和地区的基础教育，提高对其公用经费的保障水平；对于城镇化中新建的社区必须同步建设标准化学校，保障进城务工人员随迁子女教育。对于医疗与养老服务，随着我国老龄化进程的加快，相关服务的需求层次必然会提高，因此，还需适当提升相应标准，包括基本医疗卫生服务经费人均财政补助标准要逐年有所增加，以加大我国医疗队伍建设；在推进各地城乡居民养老保险全覆盖的基础上，确保退休人员基本养老金标准的落实与提高等。对于基本住房保障工作的推进，还应将相应财政资金重点投向城镇公租房建设和老旧小区改造，以及农村危房改造等方面。虽然现阶段财政压力不断增加，但对于基本民生领域的财政投入必须予以保障，以满足人民对美好生活的需求。

3、增加对环保领域的财政投入，为高质量发展增添绿色气息。对于绿色发展的推动，既要注重“绿色”也要关注“发展”。通过资源税、环境保护税等税收政策可将环境污染、资源消耗的外部成本内部化，与此同时，由于绿色生产所带来的额外成本还应通过加大财政支持予以补偿。包括综合利用财政专项资金、财政补贴、绿色采购等方式支持绿色产业加速发展，建立更加完备的生态保护补偿机制，支持绿色创新和新能源工艺推广。除此之外，更要发挥政府投资基金的市场撬动作用，健全绿色低碳领域的市场多元化投资机制，对此，还需更加规范政府履约行为，防止相关PPP项目的补贴拖欠、失约等问题出现，确保补贴及时到位，以提高合作企业的盈利能力，进而增强市场主体的投资意愿。

4、发挥财政在大国外交战略部署中的强大支撑。对于财税政策的制定还应站在全球的高度，为我国实施外交战略提供强大的支撑。一方面，强化国防支出，尤其是提高国防科技投入，增加新装备、新材料，采用新工艺，将保障有力、功能强大的国防设施水平作为我国外交中的坚实后盾。除了增强我国的外交硬实力外，还需通过财政的支撑提升外交软实力。即保持与我国大国地位相当、战略定位相匹配、经济发展水平相适应的对外援助支出。在此过程中，还可推动国内企业走向国际，提升国际形象，以发挥援助支出的额外功效。

（三）实施全面绩效管理，提高财政资金使用效率

对于各项财政资金的安排，为确保落实到位，且产生实际效果，还需实施全面绩效管理，加强财政资金的使用效率。对此，需从两方面着手：一是建立全财政资金绩效管理。将各级政府财政收支，各部门、单位预算全部纳入绩效管理当中，并将覆盖范围延伸至政府的投融资活动，对于投融资中的各类违法违规行为予以严惩，以避免该行为对正常市场运行造成干扰。形成对财政资金全方位、无死角的绩效管理。二是完善全过程绩效管理。通过构建事前、事中、事后的闭环系统，对所有重大项目的运行施以全过程跟踪考核，及时对财政资金使用效益低下、与政策目标偏离或长期资金下达不及时等项目的执行主体加以问责。通过对财政实行全面绩效管理，可使有限的财政资金产生最大的效用，考虑到我国当前正处于财政收支矛盾凸显的境地，这一举措尤为重要。

（四）加强与其他政策领域的协调配合

随着减税降费力度的持续加大，和各项促发展、保民生等政策的相继出台与落实，财政困难还会继续加剧。对于高质量发展的推进，离不开财政的支持，针对眼前的困难，除了要勒紧政府“裤腰带”过紧日子，继续压缩一般性财政支出并避免一切不必要开支的同时，更需要加强与其他政策领域的协调配合，以协同攻克高质量发展推动中的难题。包括：

1、深化财税政策与金融政策的协同配合。财税政策要对市场主体产生引导效果，还需金融机构积极发挥中介作用，为需求者提供融资渠道，降低社会融资成本，为落后地区的追赶提供金融支持。为此，还需配以相应的财税政策目标，创新金融产品，为产业发展、公共服务建设持续发力。

2、公平正义的财税政策需配以完善的社会政策。如改革户籍制度，创新人口管理，对流动人口全面实行居住证制度；加强农村转移人口的日常管理工作，建立本地农业转移人口涵盖面更广泛的信息平台，全面掌握转移人口住房、医疗、就业、社保等生活动态。以此让社会全体成员平等地享有公共服务，逐渐缩小群体差距，提高人口素质，为高质量发展带来更多的能动来源。此外，还应加强外资外贸政策、结构性政策、土地政策等与财税政策的统筹推进，打好政策“组合拳”，有力有序助推经济社会迈向高质量发展。