加强新时期预算绩效评价结果利用的思考

●米文彬

2018年9月1日，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出加快建立现代财政制度，全面实施政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理，切实提高财政资金使用效益和实际产出。《意见》印发以来，财政部切实把思想认识行动统一到党中央、国务院决策部署上来，深入学习贯彻《意见》有关要求，将全面实施预算绩效管理要求落到实处，每年安排部署财政部各地监管局对部分转移支付资金开展重点绩效评价工作，全面检视财政资金使用效益，找出无效、低效资金，提升预算绩效管理质效。

2019年3月25日，中央编办印发了《关于财政部派出机构设置有关事项的通知》，明确预算绩效评价为财政部各地监管局的法定职责。近年来，财政部各地监管局认真贯彻落实财政部党组工作要求，充分发挥职能作用，将绩效评价工作摆在重要位置来抓。绩效评价结果利用，是推动预算绩效管理工作走深走实的重要抓手和着力点，也是推动实施全过程预算绩效管理的落脚点和内生动力。从近年开展的转移支付绩效评价工作来看，当前绩效评价结果利用工作还处在起步摸索阶段，结果利用尚不充分，评价对预算管理的激励约束作用难以有效发挥，影响预算绩效管理水平提升，对此笔者进行了积极思考，就加强新时期预算绩效评价结果利用提出几点意见与建议。

一、当前预算绩效评价结果利用存在的问题

（一）评价结果可能存在失真风险

当前开展转移支付绩效评价的普遍做法是，结合实际情况，选择部分有代表性、典型性、资金量大的地区和项目开展实地抽查，通过对选定地区和项目开展抽查，进行定量定性综合分析比较，以点带面检验衡量专项资金整体绩效情况。受人力、时间、地域等客观因素影响，绩效评价工作很难覆盖所有地区、所有资金、所有项目，只能采取选点抽查的方式，这样做很可能存在抽查资金占比不高、抽查项目资金恰巧绩效差等情况，绩效评价结果可能存在失真风险，难以真实反映某个地区某项转移支付资金的整体绩效水平。在后期评价结果利用中，如果将失真的评价结果与预算资金分配相挂钩，用失真的评价结果对相关责任人开展行政问责，对资金使用单位和基层地方有失公平，不利于发挥绩效结果的激励约束作用。例如，在财政部组织开展的2019年度林业改革发展资金绩效评价中，甘肃监管局按照要求选取抽查项目资金占中央下达甘肃省资金的7.31%；在财政部组织开展的2019—2020年度农田建设补助资金绩效评价中，甘肃监管局按照要求选取抽查项目资金占中央下达甘肃省资金的8.79%。

（二）评价方法不够科学合理

预算绩效管理是一项专业性和技术性较强的工作，当前开展绩效评价的方式主要有自评和他评。从近年开展的绩效评价工作来看，当前地方开展绩效评价主要以自评为主，受传统“重投入、轻管理”的错误思想影响，基层地方及相关部门普遍对绩效管理工作不够重视，自评工作流于形式，评价工作有时变成了走过场。很多地方主管部门开展自评时，既未实地勘察项目实施情况，也未调阅资料核实资金管理使情况，但绩效评价结果得分基本为满分，仅仅只是象征性地扣减1—2分，导致评价结果严重偏离事实。另外，当前基层地方普遍存在预算绩效管理人员力量不足的问题，对此部分地方积极尝试聘请第三方机构开展绩效评价，花钱购买服务，评价结果很可能出现“花钱买好”的现象，第三方机构完全按照政府要求和意愿进行评价打分，评价结果可能与资金真实绩效完全不符，影响后期评价结果利用，难以推动地方绩效管理水平提升。例如，在财政部组织开展的2018年度中央财政耕地轮作休耕制度试点资金绩效评价中，甘肃省级相关部门报送的自评报告反映，绩效自评得分为100分，而他评得分仅为76.5分。

（三）评价结果利用深度广度有限

当前绩效评价结果利用方式以情况通报为主，同时将其作为行政问责、分配预算的重要依据，评价结果利用的深度和广度不足。纵向看，绩效管理“上热下冷”问题突出，中央和省级层面对预算绩效管理较为重视，认真贯彻落实“全面实施预算绩效管理”的要求，采取有效措施提升预算绩效管理水平，将评价结果作为分配预算、改进管理、完善政策的重要参考依据，但大部分市、县政府及部门尚未牢固树立绩效理念，预算绩效管理工作基础还不扎实，开展绩效评价多是应付差事，评价结果后期利用更是无从谈起。横向看，评价结果利用主要以各级财政部门为主，其他行业主管部门普遍存在认识误区，认为绩效管理主体责任在财政部门，对预算绩效管理工作不够重视，仅仅是按照要求完成绩效管理规定动作，难以通过绩效评价分析查找资金管理使用中存在的突出问题和政策执行中存在的体制机制漏洞，研究提出切实可行的意见建议，推动提升绩效管理水平。另外，当前绩效评价主要涉及一般公共预算支出资金，其他政府性基金、债券资金绩效管理工作相对滞后，与全面实施预算绩效管理要求不符，评价工作尚处在起步摸索阶段，结果利用还需要进一步探索实践。虽然近年来财政部下达部分转移支付指标时，根据绩效结果在指标文件中明确奖补和扣减转移支付资金数额，但省、市、县各级财政在分配下达预算时，很少将绩效结果用于奖补或扣减预算资金。

（四）评价结果公开范围不够广泛

评价结果公开是预算绩效管理工作的重要一环，通过公开绩效结果，一方面有利于扩大绩效结果的知悉范围，另一方面有利于主动接受社会各界监督，推动各级地方政府及资金使用单位高度重视预算绩效管理工作，切实提高资金管理使用水平。《意见》明确提出“大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开”的要求，从近年绩效评价工作来看，各级地方及相关部门参与绩效信息公开的积极性还有待提高，部分转移支付资金绩效结果未按要求向同级人大报告，绩效结果公开范围以财政系统内部为主，公开范围相对较窄，社会各界知晓度较低，不利于提高绩效结果的公信力。另外，评价结果仅在内部公开，使社会各界对关乎国计民生专项资金的绩效情况很难知悉，难以有效发挥社会舆论对资金绩效的监督作用，既不利于资金使用单位对照改进管理、提升绩效，也不利于在全社会营造“讲绩效、重绩效、比绩效、用绩效”的良好氛围。

（五）评价结果的约束力有待提高

当前，我国尚未从法律层面建立绩效评价结果利用机制，结果利用缺乏制度保障，导致绩效评价工作权威性不高，评价结果的约束力有限，结果利用好坏很大程度上取决于政府相关部门的重视程度和推动力度。当前各级地方及相关部门对评价结果利用不够重视，未按“奖优罚劣”原则将绩效评价结果用于本级预算资金分配下达。由于缺乏明确的法律规定，对一些评价发现的低效无效项目资金，很难按规定对部门主要负责同志及项目责任人开展行政问责，“花钱必问效，无效必问责”的要求很难真正落到实处。当前评价发现的违规问题整改，通常做法是由上级财政部门印发整改通知书，要求下级财政部门督促同级主管部门整改，由于绩效评价工作权威性不高，整改工作浮于表面，问题整改变成了“走过场”，直接影响评价结果利用成效。评价结果利用不充分，绩效管理工作就难以引起地方政府重视，绩效管理面临被边缘化的问题，一些地方和部门存在“重支出、轻绩效”的观念也很难彻底改变。例如，在财政部组织开展的2019年土壤污染防治资金绩效评价中，对绩效评价结果为差的甘肃、内蒙古、贵州等省份，财政部、生态环境部联合约谈相关省份省级财政、生态环境部门，并对评价发现的违规问题下发整改通知书，督促地方相关部门积极整改，未对相关单位及项目负责人开展问责。

二、强化预算绩效评价结果利用的建议

针对当前预算绩效评价结果利用存在的各种问题，结合绩效评价工作开展情况，现就加强预算绩效评价结果利用提出以下建议，以期提升预算绩效管理工作成效，推动预算绩效管理扩围升级。

（一）科学选择抽查地区和项目

为进一步提高绩效评价结果的真实性和准确性，要从源头做好评价基础工作，将选好点作为评价工作的切入点。强化与各级财政、行业主管部门的沟通协调，认真开展前期摸底，摸清专项资金总规模和分地区下达情况，对相关情况做到了然于心，为科学选点做好铺垫。加强评价前期调研，选择部分典型地区进行实地调研，全面掌握项目实施进展和资金支付进度，分析查找存在的共性和个性问题，夯实选点工作基础。在综合考量资金支出进度、项目实施进展、个性和共性问题等因素的基础上，选取资金量较大、存在问题较多、具有典型性的地区和项目开展现场抽查，确保评价结果客观、真实、准确。另外，在保证人力和时间投入的情况下，尽可能多选抽查地区和项目，增加抽查样本，尽量提高抽查资金占比，扩大抽查地区和项目覆盖面，使评价结果更具代表性。

（二）优化绩效评价方法

针对当前自评流于形式的问题，建议中央和省级层面研究制定相关法规制度，明确要求基层地方和部门严格按照评价流程和规定开展评价工作，形成的评价报告要规范完整，能够直接反映资金使用绩效。坚持有的放矢、突出重点，评价过程中重点关注资金管理使用情况，着重分析资金实际产出和运行效果。地方各级财政部门要切实负起责任，督促指导资金使用单位规范开展绩效自评，逐步将所有财政资金纳入评价范围，全面检验衡量资金绩效。对于一些重点民生领域的转移支付资金，积极探索尝试引入第三方机构参与绩效评价工作，切实提高评价结果质量和认可度，回应社会关切；研究制定绩效评价行业规范性制度规定，提高行业准入门槛，进一步规范第三方机构评价工作，提高评价执业质量，确保评价结果经得起检验，加大行业违规违法行为处罚惩戒力度，防止绩效评价走过场、弄虚作假，避免出现“花钱买好”现象。

（三）探索多途径利用评价结果

健全落实绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，评价工作结束后，及时反馈评价结论及问题。对于违规问题要求相关部门限期整改，密切跟踪整改情况，确保违规问题整改到位；对于评价结果督促相关单位加以充分利用，将结果用于分配预算、改进管理。坚持高位推动，建议中央和省级采取有效措施督促引导基层地方及相关部门切实用好用足绩效评价结果，削减或取消评价发现的低效无效资金，将有限的财政资金用在能产生较好效益的地方，努力提高财政资源配置效率和使用效益，切实发挥绩效评价的引导作用，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环，推动预算绩效管理工作迈上新台阶。进一步规范评价结果反映，采用评分制衡量资金绩效，直观反映绩效结果，使评价结果简洁易懂，便于横向比较，对比分析资金绩效好坏。

（四）扩大评价结果公开范围

建立健全绩效评价结果公开机制，扩大评价结果公开范围，充分利用互联网、网络平台等信息化平台媒介，尝试多渠道公开评价结果，不断提高评价结果知悉度、公信力。建议国家层面出台相关制度办法，明确规定将绩效相关信息报送同级人大，主动接受社会各界监督，提高公众参与绩效管理的热情，使绩效理念更加深入人心。除不宜公开的信息外，探索尝试将所有财政资金绩效结果纳入政府信息公开范围，通过主动公开，使社会各界快速获取资金绩效相关信息，通过全社会共同努力，督促各级地方及相关部门切实做好预算绩效管理工作。绩效评价结果公开后，注重收集社会各界反应，以此作为加强和改善绩效管理工作的重要参考，对绩效低下、群众反响差的项目资金，分析查找原因并加以改进；对绩效较好、群众反响好的项目资金，总结提炼经验做法并加以宣传推广。

（五）提高评价结果约束力

强化绩效管理责任约束，建立健全预算绩效的监督问责长效机制，严格落实资金使用单位主体责任，对预算决策重大失误、资金使用低效无效等问题实施责任追究，实行重大项目责任人绩效终身责任追究制，将“花钱必问效，无效必问责”的要求落到实处，树牢地方绩效管理理念，提高绩效评价工作权威性。强化绩效管理激励约束，建立绩效评价结果与预算分配挂钩机制，发挥绩效结果的导向、激励作用，对低效无效项目资金，压减资金规模或取消资金分配；对绩效好的项目资金，大力支持并优先保障，倒逼地方及相关部门切实加强改进绩效管理，调动各方参与预算绩效管理的积极性、主动性。另外，探索尝试将“预算绩效管理”纳入地方领导班子年度考核，研究制定符合各地实际的考核办法，进一步规范加强地方政府预算绩效管理工作考核，发挥绩效评价“指挥棒”作用，推动预算绩效管理改革向纵深发展。