提高财政绩效评价结果应用价值的实践与探索——以区级产业扶持类项目的绩效评价实践为例

●区晓晖

广东省佛山市禅城区财政局从2013年起启动全过程预算绩效管理实践探索，其中，对支出项目的事后绩效评价是推行预算绩效管理的一个重要切入点，该区财政局每年分别选取支出金额较大的支出项目开展绩效评价，涉及领域包括产业发展、民生保障、基本建设等。启动预算绩效管理改革以来，有效地在政府各部门中树立起绩效理念，“花钱必问效，无效必问责”的管理要求逐渐深入人心。但随着预算绩效管理的常态化推进，以常规的绩效评价方式得出的评价结果并未能为深化财政预算管理改革提供更有效的参考依据，文章以广东省佛山市禅城区财政局对区级产业扶持类项目的绩效评价方式为例，探索进一步提高财政绩效评价结果应用价值的绩效评价方法。

一、以单个支出项目为绩效评价对象的局限性分析

常规的绩效评价方式是采用统一设计绩效评分指标体系，设置各项指标的分值及评分标准进行评分，并以支出项目得分来评定绩效等级。以分数的形式来评价一个支出项目，对预算单位有较大的感官冲击力，尤其在实施事后绩效评价的初期，冲击效果更明显，一方面单位在预算申报时虚大项目资金规模的情况得到有效压制，另一方面能倒逼预算单位加强项目支出管理，特别是内部财务管理制度的完善、项目资料的建档等方面得到更多的重视，对支出项目的跟踪管理机制也进一步规范。

经过几年对事后绩效评价工作的探索，禅城区财政局发现，以单个支出项目为评价对象，按照统一的评价指标体系进行打分的绩效评价方式，对于财政资金投向的效益情况评价存在一定的局限性，以区级产业扶持类项目的绩效评价为例，主要表现为以下几个方面。

（一）以单个支出项目的绩效评价得分情况来评价财政资金投向效益存在一定程度上的偏差

从行政管理层级来看，区级财政属于基层财政管理，其预算资金安排以保障政策落实为核心，因此，从单个支出项目看，其立项有政策支撑，效益以落实政策任务为标准，只要过程管理规范，项目的事后绩效评价得分普遍较好。以产业扶持类项目为例，从近几年对该类支出项目的绩效评价情况看，该类资金项目的立项依据为产业扶持政策文件，项目立项依据充分；同时，作为政府出台的扶持政策，其申报、审核、公示、拨付等管理机制都在政策或申报指南中有明确规定，政策对应的支出项目的过程管理均较为规范；加上产业扶持政策大部分为后奖补形式的扶持政策，形成支出即代表该项产业扶持政策效益的实现，项目效益方面的评分也较高。但是，财政资金在投入各项产业扶持政策后，对全区产业布局以及产业发展导向上所发挥出的撬动作用并未能通过对单个支出项目的绩效评价反映出来。

（二）对单个支出项目分别开展绩效评价，难以披露财政资金在同类业务项目的投入是否存在重叠交叉或错位缺失的情况

通过对2013—2017年各个产业扶持类项目的事后绩效评价得分情况进行对比分析，2013年各预算单位的被评价项目在立项管理、过程管理、项目效益等方面的得分差异明显；但到2017年，各预算单位的产业扶持类项目总体得分普遍较高，尤其在立项管理、过程管理方面的得分接近满分。表面上看，对不同预算单位的同类型项目进行绩效评分，可以反映出不同预算单位在政策执行、项目推进等管理机制方面的管理水平差距，有利于促进预算单位提高内部管理水平，提高项目绩效评价得分，2013—2017年间的产业扶持类项目绩效评价得分变化情况也证实了这点。但是，从2018年起禅城区财政启动的产业政策整体绩效分析情况看，区内的产业扶持政策确实存在重叠交叉或错位缺失的情况，这是在2018年以前对单个产业扶持类项目的事后绩效评价中未能发现的。

（三）由于支出项目与业务项目不是一一对应，对资金项目实行绩效评价，业务项目的不足会被汇总数据掩盖

为进一步加快预算执行进度，区级财政部门将支出性质相同的业务项目整合为一个支出项目，例如安排给经济部门的产业发展扶持专项资金可用于各类普惠性扶持政策的支出。但是，当以支出项目为评价对象时，只能对该项目的各项绩效指标整体完成情况进行评价，无法得知各业务项目的具体执行情况。相关部门设定产业发展扶持专项资金的绩效目标多数是从实施政策的数量、补助企业数量、奖补资金发放及时性、企业销售额增长等方面设置产出指标和效益指标，而具体业务项目支出（即各项产业扶持政策）的执行进度、政策落实情况、目标企业的经济表现等无法通过该支出项目的绩效目标完成情况得知。从历年的绩效评价得分情况看，产业类项目评价得分一直较高，一定程度上是由于在同一个资金项目内，各个业务项目间的执行数据能相互取长补短的原因所致。

（四）被评价项目的得分高低与调整该项目下一年度财政预算安排金额的关联度不高，难以形成绩效评价结果与预算安排的挂钩机制

基层财政的预算资金安排以保障政策落实为核心，但由于政策的兑现与政策的出台存在时间差，为兑现政策而安排的支出项目滞后于政策的出台时间。以产业扶持类政策为例，扶持政策一经印发出台则必须执行及兑现，否则将对政府信誉带来负面影响。因此，每年度结束后，对于为了兑现尚在有效期内的政策而对应安排的支出项目开展事后绩效评价，其评价得分高低并不能作为该支出项目在以后年度财政资金分配多寡的依据。这就造成了财政部门对支出项目的事后绩效评价情况并未能对下一年度预算资金安排起到有效的约束性作用，难以形成预算绩效管理闭环，大大降低了事后绩效评价结果应用的价值，削减了绩效评价工作对财政部门把控预算总盘子、优化调整支出结构的参考作用。

二、以财政投入领域为绩效评价对象的实践探索

为解决上述绩效评价方式存在的局限性，跳出一直以来以支出项目为对象实施绩效评价的框框，系统地分析财政资金投入同一领域中的各项目间关系，发现同类项目存在的共性问题并提出标准化整改建议，综合评价财政资金在该领域的投入效果，禅城区财政局从2018年起，选取财政投入产业扶持领域的资金整体绩效评价为切入点，从政策整体布局、目标、管理方式等方面评价各项政策，分析政策错位、缺位及重叠情况，综合分析评价该类政策及项目的财政投入整体效果，为建立体系清晰、目标精准、总盘可控的产业政策体系提供重要参考，促进政策相互弥补、相互促进、同向发力。

（一）梳理现有各项产业扶持政策，将政策内容及政策间的关系可视化

通过与有关部门通力配合，收集整理了禅城区已出台实施的各项产业扶持政策，并按照扶持对象所属行业、企业发展的生命周期（初创或落地、经济贡献、增资扩产、融资上市等）以及企业发展所需人才梯队（本科生、技能人才、研究人员、管理层等）这三个维度，制定三维坐标关系图，将各项产业扶持政策及其配套的人才政策所指向的政策受众目标及政策间的关系可视化，为对禅城区产业政策进行全面分析建立基础。在可视化关系图中，靶点密集的节点存在政策重复交叉的风险，靶点稀疏的节点则存在政策错位或缺位的风险，提示出开展绩效评价分析时的关注重点。

（二）评估现有各项政策执行落实情况

统计近三年产业扶持资金规模和扶持范围，结合辖区税收的分行业结构、受惠企业的分行业及分规模结构，以及禅城区各年度经济建设目标的完成情况，以数据分析和实地走访调研的方式，对各项产业扶持政策效益进行评估。评估的主要内容包括：政策与本区产业发展定位的匹配情况、受惠企业与政策制定初期设定的受众目标匹配情况、受惠企业对区内经济贡献情况、政策知晓度及落地执行情况、企业申报及审核的规范性、各项政策指向的重叠情况，以及重点企业对区内现有政策的敏感度等方面。通过评估，为下一步找准帮扶企业的着力点，提出对现有政策的延续、撤销、整合和规范申报审核管理等方面的建议，提高财政扶持投入的精准度提供参考。

（三）分析发现存在问题并提出针对性解决建议

1、以产业扶持政策梳理结果为基础。把现有政策三维坐标关系图反馈到各相关业务部门，并对该可视化关系图的使用方法进行解读；同时，梳理印发《产业政策目录》《人才政策目录》《产业政策查重目录》和《人才政策查重目录》，编写《禅城区产业及人才扶持政策建议情况表》，用以解决产业扶持政策存在的政策分散、重叠、与企业成长发展需求不匹配等问题，指导主管部门对现有政策进行撤并整合优化，提高主管部门制定政策的目标精准度。

2、以具体政策执行落实情况的评估结果为基础。对于各项政策在兑现过程中存在的申报要求及评审标准不一、部分政策兑现时间较长的情况，提出开展扶持政策标准化改革，使绩效评价结果得到有效应用。目前，通过对各项扶持政策的兑现流程开展申报指南、审批流程、佐证材料、付款时限等五方面的标准化改造，带来一系列正向优化成效：依托佛山扶持通（禅城分厅），扶持政策兑现方面已实现了“零跑腿”“无纸化审批”“秒批”“秒付”“免申即享”等成效，促进区域营商环境软实力提升，提高政策整体效益。

3、以受惠企业对辖区的经济贡献与其获得扶持金额的比较分析为基础。针对存在重复奖补、扶持投入与经济产出倒挂等情况，制定出台了《区级产业扶持专项资金管理办法》，对各部门出台的各项政策在制定程序、奖补上限、评价监督等方面作出约束性规定和要求；2022年进一步探索通过对产业扶持政策某一细分领域的绩效评价，分析历史数据与政策特点，归纳该细分领域政策的核心指标内容及其参考值，作为同类政策出台前评估论证及绩效目标设置的约束性要求，为建立体系清晰、目标精准、总盘控制的政策体系的工作目标提供制度保障。

三、以财政投入领域为绩效评价对象的优势

以财政投入产业扶持领域的一揽子资金开展整体绩效评价的工作实践，实际上是突破支出项目本身，站到更高的层面上对财政资金投向领域效果进行宏观分析，其优势表现在：

第一，可以发现同类政策间的重复或缺位等情况，有效打破同类政策项目各自为政、用力分散、无法排序而使财政支出总盘子出现失控风险等局面，也为下一步调整优化政策提供参考依据，避免因个别项目表面效益理想而盲目加大投入，造成财政资金的无效消耗，有助于财政部门通过优化内部支出结构，促进财政投入资金精准发力。特别是在当前财政处于“紧平衡”的背景下，以财政投入领域为绩效评价对象，有助于提高财政部门和各业务主管部门管财理财水平，形成精打细算的合力，使财政资金产生“一分钱花出两分钱”的效果。

第二，可以对同类政策从政策执行机制、资金管理、目标管理等共性管理要求上设定规范统一的标准，并梳理出共性评价指标，有助于将事后绩效分析结果应用到政策制定的前端管理环节中，使同类政策项目在立项论证、目标设定、资金测算、过程管理等方面在事前绩效评审中有共性的评审标准和依据，形成绩效管理的闭环，实现通过绩效评价来提高资金投入效益的有效循环。

第三，可以打破以往对绩效评价结果的应用主要由预算单位根据评价意见进行整改的单一方式。以财政投入领域为对象的绩效评价结果，可以倒逼财政部门自主分析是否存在由于其预算管理机制等方面的纰漏而导致的系统性风险，从而将绩效评价结果转化为更优的预算管理机制和措施的顶层设计，并传导到具体的资金使用单位，更大程度地发挥绩效评价结果的应用价值。

四、以财政投入领域为绩效评价对象的推广应用探索

参照上述评价分析的方法和思路，目前禅城区正进一步在财政投入的其他领域开展绩效评价分析，以期进一步找到财政管理措施改革创新的突破口，使绩效评价工作更有绩效。

（一）推广到分析区内民生政策的绩效评价方面

通过对现行民生政策的梳理分析，分类形成执行落实上级政策、区级配套政策和区级特色政策等目录，使财政资金“多做雪中送炭，少做锦上添花”的投入，避免脱离实际制定过高保障标准，更精准地兜住民生底线，切实保障基本民生支出。同时，将民生投入形式分成直接补贴和间接补贴两大类，对于直接补贴类的民生支出，目前已通过开展标准化改革，优化申报流程，提高兑现时效，提升群众获得感，使财政资金在民生投入方面的边际效益最大化。

（二）推广到分析区内教育投入的绩效评价方面

通过对学校学段分类、职能支出、教育履职评价以及区教育局对学校的各项考核任务等维度进行分类梳理，结合2018—2020年区级公办学校的资产数据、部门决算数据等数据的统计分析，对教育系统（含各学校）经费收支结构与教育履职任务之间关系进行分类匹配，分析教育系统（含各学校）的职责费用匹配情况。综合数据分析和对代表性学校的调研情况，分析教育主管部门在资金保障方式、学位保障机制、教师队伍管理、学校管理规范等方面存在的问题，并提出改进建议，系统地优化教育部门预算经费管理机制，使有限的财政资金、教育资源发挥最大作用。

（三）推广到分析区级政府购买服务项目支出的绩效评价方面

在《政府购买服务管理办法》第九条“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务”所述的两大类型的基础上，全面梳理分析区级政府购买服务各项明细数据现状，从购买主体、购买目的、购买频率、购买内容等几个维度进行标签和分类，挑选不同类别的项目分步开展绩效评价分析，形成由共性指标和个性化分类核心指标组成的综合评价指标体系，并以该评价指标的评分标准约束某一类别政府购买服务项目的事前论证要求和规范，从而提高绩效评价结果的应用价值。