提高基层预算绩效管理质量的实践探索<br/>——以山东省烟台开发区为例

提高基层预算绩效管理质量的实践探索
——以山东省烟台开发区为例

2023-01-05王晓刚

财政监督 2022年24期

●王晓刚

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。党的十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有利的预算制度，全面实施绩效管理”。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确提出，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。山东省提出“市县用5年时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的总目标。山东省烟台开发区积极探索，以提升预算绩效管理质量为目标，力促财政资源优化高效配置，将预算绩效管理理念和方法转化为推动经济社会发展的“催化剂”，以绩效管理赋能区域高质量发展。

一、烟台开发区预算绩效管理基本情况

烟台开发区预算绩效管理于2015年起步，并随着上级政策逐步健全完善、不断发展。2018年9月中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》后，从顶层设计到操作层面的预算管理制度成熟完备，烟台开发区预算绩效管理步伐加快，2020年被山东省财政厅确定为“预算绩效管理重点县”，并在2020年度省级重点县考评中获“优秀”等次。2016年以来，连续6年获烟台市财政预算绩效管理先进单位。

（一）构建预算绩效管理制度框架

2018年以来，结合上级政策调整和区情实际，先后三次以烟台开发区工委管委名义出台预算绩效管理实施意见或办法，目前形成以《烟台开发区工委管委关于全面推进预算绩效管理的实施意见》为统领，8个专项管理办法为补充的“1+N”制度体系，基本覆盖了事前评估、绩效目标管理、运行监控、绩效评价等全链条，搭建起预算绩效全过程管理制度框架。同时，在区财政金融局成立预算绩效管理工作领导小组，牵头推进全区预算绩效管理工作，小组内部按照“统一领导、统筹协调、各司其职、相互配合”的原则，落实预算绩效管理责任，形成预算绩效管理工作合力。

（二）拓展预算绩效管理范围

2016年开始，每年下达全区年度预算绩效管理计划，明确绩效管理项目、重点评价项目、整体支出管理部门，对绩效监控、绩效自评等提供具体要求，指导部门单位清楚工作内容和节点任务。管理项目从2016年的85个、4.67亿元扩大到2021年的401个、43.87亿元；编制绩效目标项目从2015年的3个扩大到2021年的401个；开展年度自评项目从2015年的3个扩大到2021年的218个；重点评价项目从9个扩大到2021年的20个；部门整体绩效管理从2019年的1个扩大到2021年的12个。

（三）狠抓项目支出绩效目标管理

将绩效目标作为项目入库和预算编制的前置条件，明确财政资金预期产出、成本和效益等，强化预算支出责任和约束力。2021年，该区共编审绩效目标401个，实现预算部门和项目支出绩效目标全覆盖。同时，着眼提高绩效目标科学性、规范性、完整性，连续两年实行以查代训，2020年委托第三方机构对部门单位42个项目绩效目标进行审核，提出意见200多条，引导部门单位对照审核意见有针对性地进行修改完善。2021年聘请第三方对401个项目进行三轮次审核修改，以审核代辅导，解决了绩效指标关联性不强，以及指标笼统、虚化等问题，为开展后续绩效管理奠定基础。同时，有效借鉴各地先进做法，特别是山东省省直部门预算项目支出绩效目标模板及样表，整理汇编供区直部门单位参考，推动绩效目标质量不断提高。

（四）推动部门整体绩效管理提质增效

坚持边试点、边总结、边推广，结合烟台开发区“大部制”特点，聚焦“双招双引”、经济发展、科技创新、改革开放等主责主业，以部门职能为核心，按照“招商服务部门—经济发展部门—综合管理部门”的次序稳步推开部门整体绩效管理。2021年，区级整体绩效管理部门数量在上年3个试点部门的基础上新增9个，达到12个，扩大至预算部门总数的50%，覆盖所有招商部门和经济发展部门。2022年，实现全区24个部门整体绩效管理全覆盖。在部门整体绩效目标编制上，坚持“单独辅导、两结合、一对标”，即财政部门对部门逐一辅导，结合部门近3年工作总体情况和部门当年工作要点，对标省、市对口部门绩效目标，有效避免项目目标替代整体目标、年度目标与长期目标不衔接、指标值保守等问题，推动整体绩效目标真实反映部门核心职能和履职效果。

（五）深化预算绩效管理考核

一是注重发挥部门主体作用，强化考核激励和引导，2021年起对部门预算绩效管理工作实行年度综合考评，将部门绩效管理工作开展情况纳入考评范围，将工作压力有效传导至部门，进一步激发部门的积极性和主动性。二是加强绩效运行监控，对预算执行情况和绩效目标实现程度进行“双监控”，将部门日常监控和财政重点监控相结合，财政部门内部多个处室协同联动，分别从绩效管理、资金管理、资产管理及政府采购管理等方面进行综合监督，全程深度参与部门绩效管理工作。三是利用财政重点评价结果改进部门管理，2021年根据财政重点评价结果削减项目预算1.2亿元，收回被评价部门结余结转资金363.2万元，被评价部门按程序清理待报废资产27.6万元、盘亏资产14.1万元，进一步提升预算资金管理成效。

二、烟台开发区预算绩效管理存在的问题和难点

一是从事预算绩效管理的工作人员政策储备不足，政策学习欠缺，工作指导不精准，重视节点工作，忽视过程管理，一定程度上将预算绩效管理工作简化为填报报表和编制报告，弱化了绩效管理改进管理、讲求绩效的功能和初心。推动工作存在“绩效管理是财政部门的事”问题，协调各方综合用力上尚有欠缺。

二是绩效管理没有深层次嵌入预算管理流程中。安排预算总量控制，财政部门和预算单位理应按“轻重缓急”原则，依托财政项目库和部门项目库，在控制数内有限保障年度重点工作。但实际中普遍存在年中追加预算的情况，即在年初预算编制中安排次优项目，以重点任务作为资金缺口申请财政追加预算。

三是绩效评价内容侧重于资金合规性而非绩效表现，评价结果应用停留在反映情况、发现问题层面，对资金绩效后续的持续关注不足，没有达到以“评”促“管”的效果。

四是绩效与预算及决策过程相分离，预算资金分配的决策过程不由财政部门决定，这种财与事之间的相互分离，造成部分项目资金即使绩效目标不明确、量化不足，绩效评价难以保证，也必须保障预算，绩效管理的作用未能充分发挥。

五是部门单位预算绩效意识还不够高，主体责任约束不强，对预算绩效管理的重视程度还没有提高到应有层级，部门仍存在依靠财务推进绩效管理的问题，项目经办人参与项目绩效管理的深度和投入精力不足，难以实质性地管理财政资金产出和效益。

三、加强预算绩效管理的思路探索

加强预算绩效管理，至少要关注三方面：一是使用财政资金产生的效果；二是发挥同样效果下能否更节约财政资金；三是预算资金管理和使用的效率。预算绩效管理的具体实践中，要坚持目标导向、问题导向和结果导向，以预算绩效管理赋能财政管理高质量。

（一）完善工作机制，凝聚合力加强管理

目前，预算绩效管理从前些年“摸着石头过河”的阶段发展到“系统集成、协同高效”阶段，要充分释放“制度红利”，必须结合上级政策调整和改革动向，迅速将管理政策传导落地。对此，财政部门要发挥牵头作用，研究承接落地的有效举措，搭建内外兼备的高效工作机制。对内，预算绩效管理处、资金管理处室通过科学分工、优化衔接，进一步提升管理效率，凝聚工作合力。对外，进一步引导和发挥预算部门的主体作用，实行跟踪式政策辅导，财政部门在加强全环节管理的基础上，每年选取1—2个环节作为重点逐个规范提升，全面提升各部门全过程各环节预算绩效管理整体水平。

（二）坚持绩效理念，推动预算绩效融合

预算绩效管理本质上属于预算管理范畴，要用绩效思维和方式服务预算管理，而非在预算管理之外另起“炉灶”，因此要推动两个管理的深度融合。一方面，要将绩效管理要求全面嵌入预算管理，对预算管理流程优化再造，推动全程讲绩效、抓绩效；另一方面，结合预算管理一体化系统深入推进，把绩效管理的关键节点、规则和要求植入预算管理，服务“预算资金分配”向“预算项目管理”转变。进一步完善绩效管理信息化功能，利用大数据开展查询分析、绩效管控，将绩效管理结果有效应用于预算编制、调整和财政中期规划，推动预算管理提质增效。面对财政处于紧平衡状态的情况，将预算绩效管理作为缓解收支矛盾的关键一招，提升预算单位财务管理水平，增强财政保障能力和资金使用效益。

（三）聚焦精准管理，夯实绩效管理基础

一是加强预算绩效运行监控，财政部门主动参与到项目运行过程中，通过付款节点上现场、加强日常财政监督检查等方式，沉浸式发现问题、归总分析，有针对性地及时采取纠偏或止损措施，不断提高资金使用效益和预算管理水平。二是提高项目自评质量，年度预算执行结束后，财政部门对部门项目支出绩效自评结果和自评组织实施情况进行抽查复核，通过对各部门单位年初设定的绩效目标和年度绩效指标完成情况进行分析，加强对绩效自评工作的督促指导。三是提高部门评价质量，财政部门对部门绩效评价结果进行再评价，督促部门重视评价工作的同时，对部门聘请开展评价的第三方机构进行监督，对评价质量不高的进行通报，对工作质量不高的第三方机构向聘请部门提出预警或提醒。四是提高财政评价质量，对周期长的重点项目实行全周期绩效管理，对适合建立定额标准的项目开展成本绩效管理。项目选取上，按照“资金管理处室推荐—预算绩效管理处梳理—财政部门集体研究决策”的程序筛选真正值得评价的项目进行重点评价。开展重点评价积极吸收先进地区评价经验丰富、走在行业前端的第三方机构参与，同时将第三方付费与评价结果质量挂钩，保证评价质量，促进重点评价整体水平提升。要加强对重点评价结果的应用，在安排预算、完善政策、改进管理等方面发挥积极成效。

（四）着眼长效管用，加强成本预算绩效管理

一是项目入库分析成本。项目入库前，以同等产出和效益情况下成本最小化为目标，组织开展成本效益分析，并作为项目入库的前提。对成本构成相对稳定的投资类项目、服务运营类项目和财政补贴类项目，相应制定支出标准。二是预算编制细化成本。优化预算编制流程，一体化开展预算编制、成本细化和绩效目标设定工作，做实零基预算，细化成本构成，形成科学完整的成本指标和绩效目标。三是预算审核核定成本。财政部门结合预算审核，研究提出成本核定的具体意见，并按程序批复到项目实施单位，作为今后实施成本控制、开展绩效评价的重要依据。四是预算执行控制成本。结合绩效运行监控，强化成本约束和管控，对成本管控不到位、资金支出超范围以及支出进度异常的行为及时预警纠偏，必要时调整预算安排，避免资金闲置浪费和跑冒滴漏。五是预算完成评价成本。预算执行结束后，将成本支出和控制情况作为资金绩效评价的重要内容，绩效评价结果与下年度预算安排挂钩，形成成本绩效管理闭环，切实优化财政资源配置，提高资金使用效益。

（五）做好结合文章，综合发力提升绩效

一是加强部门单位协同联动，结合党委巡察、审计监察，创新思路方法，探索计划共商、信息共享、整改共促的工作措施，借力推动预算绩效管理制度落实。二是结合政府绩效综合考评，将预算绩效管理纳入部门绩效考核，发挥考核“指挥棒”作用，引导部门单位进一步树牢绩效理念，发挥主体作用，提升重视程度和工作内生动力。三是结合项目库加强事前绩效评估，落实制度要求，把事前评估作为新增政策和项目纳入项目库的前置条件，发挥项目库在预算管理中的约束和支撑作用，做实预算编制和资金分配的基础。四是借助预算管理一体化系统信息化手段，推动预算管理从“管理收支”走向“管理数据”，将绩效管理实质性嵌入预算管理，突出全过程绩效，构建事前、事中、事后“三位一体”的绩效管理“闭环”，推动绩效管理由“软要求”向“硬约束”转变，实现预算绩效管理拓展到“四本预算”，涵盖政府债券、政府引导基金、政府购买服务等各类支出。