政府预算管理制度建设与国家治理体系现代化

邹景华

（江西省丰城市泉港镇人民政府，江西 宜春 331123）

党的十九大报告中明确指出我国经济建设和深化体制改革已取得重大成就，我国经济发展已进入新阶段，正在由高速发展阶段向高质量发展阶段转变。党的十九大报告第五部分提出，若想加快我国治理体系现代化进程、实现经济高质量发展，就要贯彻新型发展理念，建设现代化经济体系。第五部分第五点明确指出若想加快完善社会主义市场经济体系，应发挥国家、政府宏观调控作用，健全财政、货币、预算等管理机制，深化税收体制改革，建立完善的税收体系，建立科学的政府预算管理制度。由此可见，党和国家在经济体制改革建设中将政府预算管理体制建设放在首位，并深刻认识到预算管理体制建设在财政体制改革与管理中重要作用。下文从民主政治理念入手，阐述如何将现代民主政治理念融入到政府预算管理制度中，并提出从税收法定到预算法定的设想，以此设想来推动我国政府预算管理制度建设，加快我国国家治理体系现代化进程。

一、将现代民主政治理念融入到政府预算管理制度中

（一）改革财税体制

20世纪90年代中期我国大力推行分税制改革，致使政府各项财政收支增长迅速。相关数据表明，实施分税制改革后，我国政府收支增长率明显高于国民GDP增长率，且政府财政收支呈高速增长趋势，而城乡居民收支虽呈现着上涨趋势，但增长速度缓慢。根据财政收支规模对比，政府财政收支规模明显增大，是原有规模的19倍以上，而城乡居民收支规模增长缓慢，仅是原有规模的6-7倍。由此可见，现阶段我国政府部门收支规模、城乡居民收支规模存在较大差距，政府部门收支增长迅速已导致政府收入、城乡居民收入、企业收入严重失衡，具体表现为，居民消费增长速度无法匹配高速发展的国民经济，呈增长缓慢趋势；政府各机关单位存款攀升迅速、基础设施建设投入过高，且呈高速增长趋势。

上述现象说明我国财税体制并不完善，且与政府各项财政收支增长速度密切相关。笔者查阅大量文献资料，总结导致我国财政收支增长迅速的主要有以下几点原因：1.国家决策层、政府财政部门、税务部门重视税收收入，并在实际工作中不断追求税收收入高速增长[1]。国外相关报道指出，中国是税收大国之一，常年居于负税痛苦指数排行榜前三位，但国内财政部门、税务部门并不认可其观点，认为中国税负压力并不高，其并没有按照党的十九大报告所规定的协调国民分配收入，减轻城乡居民负税等政策实施税收。此外，政府财政部门、税收部门在确定其财政目标是，往往以增大税收增长速度为主要动力，这样一来就极易导致我国政府部门财政收支急速增长。2.现阶段，政府财政部门、税收部门并没有明确认识税收本质，各部门领导人将财政收支及税收作为政绩的主要依据，认为财政收支和税收增长越快，表明政府当年政绩越好。在每年的《政府财政报告中》可以清晰看到各地政府财政收支与税收数据，将其与政府当面财政收支预算对比，部分地区地方政府实际财政收支是预算收支的0.7倍，甚至有小部分地区地方政府实际财政收支是预算收支的2-3倍。这就导致政府部门将税收及收支作为政绩，加快了政府财政收支增长速度。3.随着信息化、数字化技术不断发展，政府财政与税收部门建立完善的税收数字化系统，从根本上杜绝偷税漏税情况，降低逃税事件发生机率，这在一定程度上增加了政府收税，加快政府收支增长速度。4.各税务部门为完成上级制定的税收目标，通常会设置超额完成奖励机制，税收部门为得到相应奖励，往往会加强税收监控力度，追求超额完成税收目标，进而导致我国政府税收和收支持续增高。

笔者分析上述原因发现，我国财税体制并不完善，为推动我国现代化治理体系建设，应充分遵循党的十九大经济体制改革要求，完善社会主义经济体制，将民主政治理念融入到财税体制中，加强预算民主制度建设，将民主政治理念和预算民主制度作为我国财税体制改革依据。

（二）坚持税收法定原则

党的十九大报告中指出要建立规范透明、标准科学、约束力强的预算制度，深化税收体制改革。“税收法定原则”是贯彻落实经济体制建设，深化税收体制改革的理论基础。要了解“税收法定原则”首先要了解税收实质，不同学者所阐述的税收实质均不同，法学家与政治学家认为，税收是一个国家的君主、政府利用国家权力对民众个人所得财产的一种强制掠夺与剥削，其实质是具有侵犯意义的一种国家权力；税法学家则认为，税收从根本上看是一种增加政府财政收入的手段，是国家、政府部门依照法律赋予的征收权力进而获取民众劳动所得财富，其实质上是纳税人对政府的无偿付出。根据税收实质得知，税收是一种无偿且强制行为，因此，如何保证国家、政府不会滥用国家权力进而大规模掠夺民众财产，成为民主政治理念最核心的问题。

纵观社会发展近现代史，由征税问题所引发的战争、历史事件数不胜数，如英国宪章运动、法国大革命、美国独立战争等[2]。这就表明，遵循“税收法定理念”是近代各国民族政治制度建设开端。“税收法定理念”明确规定，利用权力来制约权力是防止各国政府滥用国家权力征税的主要手段。基于此，海外各国大多由议会行使征税决定权，并采取相应的公示制度，确保民众上缴的税务财产不会被政府侵犯。

实践表明，税收法定主义已受到各国普遍认可，大多数国家在其宪法、税收法中明确规定“未经法律许可，严禁滥用征税权力”。因此，现代“税收法定原则”已基本成型。基于此，我国政府在预算管理制度建设中，应重视税收制度建设，总结并借鉴历史和西方国家税收法定制度建设经验，将民主政治理念、税收法定原则融入到预算管理制度建设中，使税收法定观念深入人心。

（三）坚持预算民主原则

预算民主是指国家对政府部门的预算、审计等工作实施监督，政府实际开销是由民众所决定的，是现代民主政治国家基本性质的具体体现，也标志着国家逐步走进现代化[3]。笔者查阅大量西方政治制度建设发展史，对议会产生的实质进行总结，西方国家在政权建设之初，如何有效监督政府部门征税、开销等行为成为国家、政府部门急需解决的问题，为巩固政权，国家、政府不得不建立一个具有行使监督权力的部门，即议会。议会一经确立，便行使监督政府预算与征税权力。调查研究表明，西方国家政府会议中，往往会在讨论政府预算、开销时耗费大量时间与精力，这就表明预算民主的建设重点是预算管理制度。

现阶段，我国的预算民主建设、预算制度管理建设仍处于萌芽时期，国家政府部门已明确认识到预算民主建设是推进现代化治理体系建设的重要途径，但对预算民主是如何产生、如何制定、如何实施等情况并不了解。甚至无法将现阶段我国预算民主制度建设与西方国家相比较，无法借鉴西方国家积极的预算民主建设经验。此外，我国政府、民众对预算民主的了解并不透彻，甚至有些政府官员并不知晓预算民主概念。

究其实质，预算民主不仅仅是法律和制度建设问题，也是政府税收、开销等情况的具体反映。由此可见，党的十九大报告中所提出的全面建设预算管理体制是预算民主内涵的主要体现，只有坚持预算民主原则，将预算管理建设与预算民主原则相结合，才能推动我国国家治理体系朝着现代化方向发展。

二、修改预算法的历程及新预算法的意义

笔者详细介绍1994年-2021年我国预算法修改历程，具体如下：

1994年3月第八届全国人大常委会二次会议通过《预算法》，并于1995年1月1日正式实行《预算法》→2004年我国起草预算法修订方案，但由于各部门意见不统一等问题，导致《预算法》修订起草工作无法进行→2009年2月在全国人大常委会带领下建立《预算法》修订小组，小组成员包括国家财政部、审计部等→2011年11月国务院第181次会议讨论并起草《预算法》修正案→2011年12月十一届全国人大常委会对《预算法》修正案进行初审→2012年6月十一届全国人大常委会二次会议向社会公开收录《修正法》修改意见，超过1.9万人次参与其中，提出意见数量超过33万条，其中3.4万条附带了具体修改方案→2013年8月三审《预算法》修正法案并未出现在十二届全国人大常委会中，致使《预算法》修正三审延期→2014年4月第十二届全国人大常委会对《预算法》正案进行三审→2014年8月31日第十二届全国人大常委会通过《全国人大常委会关于修改预算法决定》。

经过国家和社会十几年来不断努力，新预算法据《预算法》颁布已有20年之久，笔者将两者仔细对比，总结新预算法意义，具体如下：

1.新预算法修正时间长达20年，受到社会各阶层学者、民众广泛重视，民众权力意识普遍觉醒。

2. 2012年6月-2014年4月，新 预算法在一审、二审、三审期间广泛吸取民众建议，且前三审的《预算法》修正法案均未通过，直到第四审才予以通过。人大常委会、财政部、审计部在会议中激烈讨论，所提出的修正意见数量众多，这是我国修正法历史上从未出现过的现象。

3.新预算法在修正过程中，充分体现了全国人大常委会的立法权和管理权，是真正意义上的预算控制法。

4.新预算法为我国预算管理体制建设、税收法定建设提供了基本依据，并明确了我国预算体制建设的重要目标。

将新预算法与1994年《预算法》进行对比得知，1994年预算法中强调国家在预算中的监督与管理作用，强调国家宏观调控对于经济发展与预算管理作用，其法律条款中更加倾向于管理。而新预算法中强调建立全透明的预算管理制度，强调规范政府收支行为，其法律条款中更加倾向于控制。这就表明，新预算法实质已改变，其立法宗旨更加符合我国政府“全心全意为人民服务”宗旨。

三、从税收法定转变为预算法定

党的十九大报告中明确规定，应发挥国家、政府宏观调控作用，健全财政、货币、预算等管理机制，深化税收体制改革，建立完善的税收体系，建立科学的政府预算管理制度。为遵循新预算法立法宗旨，大力推进国家治理体系现代化进程，完善预算管理体制，笔者从四方面提出相关设想，具体如下：

（一）建立人大预算委员会

我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人大常委会是我国的最高国家权力机关，若想充分发挥我国人大作用，建立健全预算管理机制，就应在人大内部建立“人大预算委员会”[4]。人大预算委员会应全程参与并监督政府部门预算管理工作的实施情况。充分贯彻落实党的十九大报告中政府预算管理体制改革要求，充分发挥人大的监督作用，严格审查国家财政部门、税务部门，充分发挥人大立法作用，履行其立法职能，借鉴国外先进的民主政治建设经验，将税收法定原则、预算民主原则融入预算法律建设中，起到新的《预算法》修正案，并颁布新的《预算法》，为政府部门预算管理制度建设提供法律支持。例如：国家可增设预算委员会编制，将预算委员会设为各地方人大的常设委员会，政府部门若想产生资金流动应通过人大预算委员会审批。此外，还可以借鉴美国议会制度，设立拨款委员会，使其全程参与政府部门预算管理工作，确保预算管理制度能够顺利实施，预算管理体系能够朝着民主化、现代化方向发展。

（二）强化财政部财政收支的统筹权力

应强化财政部门财政收支的统筹权力，财政部门所起草的预算开支方案一经通过，便不再受政府、相关部门干预。全面推进财政体制改革，有利于最大限度上发挥国家与地方政府的财政收支权力，同时也增加了国家与地方政府的财政支出责任。新预算法颁布后，如何贯彻落实其中的法律条款，是现阶段政府部门急需解决的问题。就目前情况而言，我国政府预算及财政支出大部分权力掌握在国家发改委手中，还有一部分权力掌握在财政部门手中，为确保国家治理体系朝着现代化方向发展，建立完善的预算管理制度体系，国家应明确发改委与财政部门职权，应最大限度赋予财政部门财政收支统筹权力，降低发改委等部门对财政预算收支的控制权。

（三）建立独立的审计督察机构

审计督查机构主要其监督作用，在国家治理体系现代化、政府预算管理体制建设中应建立独立的审计督查机构。例：应整合审计局、反贪局、统计局，将其设置在审查督查机构之下，建立全国人大审计督查委员会。可借鉴国外先进的审计督查机构建设经验，如英国所建立的NAO（英国国家审计署）、美国所建立的GAO（美国国家审计总署）。国内可建立相应的审计督查委员会，并将原本的审计局保留，起到“1=1＞2”监督管理效果。此外，还可以借鉴日本制度建设经验，日本在审计监督中设立专门的审计督察院，主要负责监督政府预算、支出，政府具体预算与开支需通过审计督察院审批。因此，我国可在人大常委会下设立一个“审计监督委员会”，进而确保政府财政收支速度与国民增长速度相匹配，加大中央对政府部门预算管理动作的监控力度，加速国家治理体系现代化进程。

（四）完善“财政资金的国库集中支付制度”

为贯彻落实新预算法，国家应建立完善的“财政资金国库集中支付制度”。我国现阶段国库体制为“单一国库账户”，国务院等部门在会议上指出应消除“财政专户”制度，各地方政府不得设立“财政专户”，这是财政体制的一项重大改革，从根本上改变了财政体制[5]。随着“财政资金国库集中支付制度”的完善，能够加深中央与地方各政府的财政配合，全面贯彻落实党中央所颁布的国库现金管理办法，提高财政资金利用率，加快政府预算管理制度建设进度，推动国家治理体系朝着民族化、现代化方向发展。

四、结束语

总而言之，我国经济建设虽已取得重大成就、经济体制改革虽已取得重大突破，但政府预算管理制度建设与国家治理体系现代化进程中仍存在一些问题急需解决，如财税制度不完善、预算管理制度缺少预算民主原则，税收制度缺少税收法定原则，政府收支增长速度过快等。若想推进国家治理体系朝着现代化方向发展，完善政府预算管理体制建设，就要将民主政治理念、预算民主原则、税收法定原则融入到预算管理体制建设中。在充分借鉴西方国家制度建设积极经验的同时，结合我国实际情况使税收法定朝着预算法定转变。通过建立“人大委员会”、强化财政部财政收支的统筹权力、建立独立的审计督察机构、完善“财政资金的国库集中支付制度”等手段，实现国家治理体系现代化。