城市社区治理中协商民主机制创新的路径分析

孟庆莲

（中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004）

一、协商民主在城市社区治理中的特征分析

我国基层协商民主是以增进公共利益为特定目标的理性对话，一般需要制度化、程序化的机制保障充分对话沟通和协商，实现偏好转变和理性认识的形成。党的十八大以来，社区治理视域下协商民主在理论和制度层面不断创新完善，基层协商民主实践不断创新发展，协商民主在城市社区治理中具有以下几个特点。

（一）基层党建引领基层社区协商民主治理

社区协商民主是中国政治制度的重要组成部分，社区协商民主的发展，需要基层党组织的领导，基层党组织是协商的主导者、组织者和引导者。[1]在中国共产党的领导下，协商民主才能更容易在社会中加以推广和创新，才能在基层中实现政府与民众间的协商，才能保障协商民主正确的政治方向。中国共产党非常重视基层党组织建设，这为基层协商民主提供了强有力的领导核心，基层协商民主通过基层党组织领导多方治理主体，保障基层社区治理的向心力和聚合力，保障协商民主的有效性和正确性。因此，很多地方在基层协商民主机制的创新和构建中都充分运用和激发了基层党组织引领作用，将多方治理主体吸引到协商治理平台上，当协商民主机制创新过程中出现瓶颈和困难时，也是在基层党组织领导下进行协调和破解。因此，基层社区协商民主必须在基层党建的引领下，基层社区协商民主机制顺利运行也需要基层党组织中蕴含的资源与智慧。

（二）多元主体有序参与是社区协商民主治理的前提和基础

社区协商民主以增进公共利益为目标，需要党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织与公民等多元主体共同参与，这种参与是组织有序的，需要遵守相应原则、规则和程序，保障社区协商民主各参与主体享有相应权益并履行相应责任。通过遵守“平等协商、合作治理”原则，营造参与方式自由、参与过程公平、参与秩序稳定以及舆论态度积极的社区协商氛围，在各主体间充分交流、协调和合作的基础上实现有序参与，在有序参与中发挥资源的互补性，构建基层党组织、政府、基层自治组织、居民等多元主体扁平式的协商治理主体结构。要实现基层社区协商民主有序参与，必须充分发扬和体现民主，充分调动多元主体的积极性，特别是广大社区群众和社会力量的积极性和主动性，这是保障社区协商民主顺利实施的前提和基础。

（三）自治性协商治理形式和共治性协商治理形式并存

社区协商民主具有自治性和共治性并存的特点。在社区中，协商民主治理面对的不仅是社区内群众自治性的公共事务和公益事业，需要运用社区自治性的协商治理形式，不断完善社区自治组织的协商治理能力；还涉及基层政府与社区群众自治组织共治性的公共事务和公益事业，需要运用共治性的协商治理形式，不断完善基层政府与社区自治组织间协作互动的协商治理能力。[2]33因此，在社区协商民主中基层政府是重要的协商主体，通过基层社区协商不仅可以强化社区自治主体间的交流并提高协商治理能力，还为基层政府提供了一个交流渠道和平台，从而加快政府治理和基层民众自治之间协商对接，保证政府这一治理主导者和社会公众之间实现多渠道且更为直接地交流，促进完善政府与其他多元治理主体间民主协商制度的构建。

（四）多元机制构建是基层协商民主实施的保障

社区协商民主机制，指在党的领导下，社区内的多元行为主体为了更好地解决人民群众的实际困难和问题、追求公共利益最大化和善治的目标，按照多元协商民主行为主体间的互动对话交流、讨论辩护形成协商共识的一种律动作用联系，以促使协商民主行为主体按所协定协商治理运行轨道行为并形成持续稳定秩序，所做出的制度化安排。[2]45因此，协商民主机制要在社区建设中落地生根，机制的构建不是单一方面的，而是涵盖了一种多元利益主体、协调多方利益关系的规则和制度的运行方式，包括平台机制、协同机制、规则运作机制、信息沟通机制、利益协调机制、监督保障机制等。

二、社区治理中协商民主机制创新的困境分析

2017 年6 月《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，要“推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制”。党的十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。在中央政策的指引下，各地开展社区协商民主机制实践创新，有效的协调各个利益群体之间的利益分歧，从而达到解决社区矛盾、提升基层组织决策质量的作用。虽然目前许多基层社区已经引入了协商民主形式，但在实际的运用当中还有很多困境需要分析和破解。

（一）协商民主主体结构需进一步完善

当前社区协商民主主体结构不够科学，各协商主体责权不清晰，整合能力不足，导致社区协商民主直接影响了协商民主功能的发挥。一是协商主体产生方式不够科学。从长远来看，社区治理最终需要内源动力的推进，因此，参与主体的产生方式非常重要，直接关系着参与主体的代表性、合理性和合法性。但是当前社区协商治理面临的一大困境是治理主体参与协商的意识和能力不足，社区治理需要党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织与公民等，需要多元治理主体有序参与，这也是基层社区治理的本质特征和基本要求。但很多社区协商议事中普通居民群众的参与能力和意识不足，导致协商民主结果很难推进和实施。二是协商主体职责不清晰。当前社区自治组织理应发挥其自治功能，但是在实际的基层治理中，社区往往承担了过多街道派发的行政事务，导致行政事务的错位和自治职能的缺位。三是各主体间协同合力不足。由于各协商主体间职责界限不清晰，出现了相互推诿，缺乏合作协商共治的信任基础，各主体间协同乏力的问题。

（二）协商民主平台机制需进一步健全

多样化协商民主平台建设是有效开展协商民主的支撑和依托。当前很多社区协商平台机制建设不能满足基层协商民主的需求，协商平台机制建设相对滞后。一是协商平台相对单一，有的平台建设流于形式，没有真正激活和利用起来，很多社区公共事务并没有通过协商平台加以公布和解决，协商平台建设不足直接导致社区协商民主开展困难。二是信息沟通不顺畅,社区协商时信息传递、沟通及反馈缺乏有效性，有的事关社区公共事务的信息公布不充分不及时，有的虽然定时发布，但是缺乏动态的追踪和反馈，在开展协商时由于各方掌握的信息量差别，导致各主体掌握信息不对称，很难达成一致协议。三是现代信息技术手段利用不充分，没有充分利用和挖掘网络协商和线上协商的价值，缺乏对相关数据的整理和运用，线上信息未及时更新和反馈。

（三）协商民主运作制度和监督保障体系需进一步优化

规则和程序是有序开展协商民主的前提，完善的规则是提高协商民主运作质量的关键环节，而监督保障体系是协商结果得以实现的保障，但在基层协商民主运作制度和监督保障体系方面还存在很多问题。一是程序规则不完善，协商议事程序不明确，相关规则没有细化，有的规则缺乏科学性，导致在具体实施中没有被遵守，在协商过程中讨论不充分，难以形成理性共识。二是利益协调机制不健全，协商民主的过程就是各利益主体抛弃偏见、化解矛盾的过程。利益表达与诉求机制不畅通，相关利益主体不能充分表达自身的利益并知晓其他主体的利益诉求，各利益主体的利益诉求就失去了反复沟通与磋商的前提基础。三是利益分享与补偿机制不完善，利益分享与补偿是利益协调机制的核心，如果弱势群体的话语权相对处于弱势地位，对受损者的没有相关利益补偿，最终协商很难达成多方协议。四是监督反馈机制不系统，每个人都有追求自身利益最大化的倾向，监督反馈可以防止机会主义行为的发生，从而保障协商结果的推进和实现，由于对协议结果缺乏动态跟踪与反馈机制，协商成果在推进中遇到困难不能及时反馈和解决，导致协商结果很难实现转化。

三、城市社区治理中协商民主机制创新路径分析

社会利益主体多元化、利益诉求多重化，利益冲突多样化，给基层治理提出了前所未有的挑战，同时也为基层协商民主创新提供了动力和资源，要充分激发协商民主在基层社会治理的作用，构建明确的职责权限，优化基层协商民主治理多元主体结构，为多元主体提供更多参与基层治理的机会和平台，发挥多元多层协同推动机制，强化创新推动的协同能力，通过协商民主机制创新实现基层社会治理的共建、共治和共享。

（一）优化基层协商民主主体结构，健全多元多层协同推动机制

城市社区协商民主需要多元主体的直接参与，社区协商民主组织结构是由党委、政府、群团组织、经济组织、社区社会组织、业主委员会和居民等互动合作组成的，主体结构决定了协商民主的质量。一要扩大公众参与协商的广度和深度，构建更加科学的主体产生方式，增强参与者的代表性，将开放式自愿报名、随机抽选和主动邀约结合起来，产生过程要体现公开、公平、公正。二是优化协商主体职责分工，要构建明确的职责权限，设计既能分工负责又能协调整合的职责结构，以制度的形式加以设置，明确划分公共事务和私人事务边界，激发协商主体的积极性和主动性。三是增强各主体间协同整合能力，要强化多元协商主体共商共治的意识和能力，在加强各协商主体的交流和互动的基础上强化信任，构建既分工明确又协同整合的协商组织。四是充分发挥社区组织在培养社区居民协商民主意识和协商民主能力方面的重要作用。社会组织参与社区治理畅通了社会不同阶层参加社会治理的渠道，特别是在反映公众实际需要、协调利益关系方面的效果更为理想，社会组织成为民众与基层政府沟通协商的重要渠道。

（二）完善基层协商民主平台机制，夯实基层协商民主运行基础

协商民主运行需要完善的协商民主平台机制建设，协商平台机制包括广泛参与机制、信息沟通机制、协同合作机制等，所以要完善多元主体广泛参与的平台机制。一是创新基层协商平台，构建更加广泛的参与平台，从健全多元协商主体协同合作机制入手，通过加强平台建设，充分发挥协商中的资源、网络、人员等优势，加强资源的整合利用，夯实基层协商民主运行基础。二是构建灵活的信息沟通机制，相关信息及时传达和反馈是协商民主开展的前提，各主体对协商事宜相关信息的充分把握是达成理性认识和理性共识的基础。因此，要强化社区公共事务信息的公开透明度，增强信息传达的及时性和对称性，为协商主体对相关事宜充分沟通协商做好准备。三是充分发挥网络协商等新兴协商方式的积极作用，网络协商作为数字时代协商民主的新型形式和渠道，是国家推进“互联网+”的重要产物，通过微信群、QQ 群、公众号等途径扩大公众参与协商的渠道和机会，推动协商民主形式创新。

（三）健全议事规则程序和监督保障体系，完善基层协商民主运作机制

协商民主的真正落地离不开可操作性的程序、离不开社区居民都认同、理解并基本掌握一套参与方法技术及事后监督保障。[3]一要提升基层党委政府对协商民主的制度化能力，要正确运用和优化制度存量，并处理好与制度增量的关系。二要掌握和遵循社区协商民主议事规则、技术和方法，要按照多元主体的自愿参与，相关信息要充分，绕议题充分对话，有严格的规则和程序，要定期举行，会议记录要公开，做出的决议要公开执行等规范原则操作。三要健全利益协调机制，畅通利益诉求表达机制，让相关利益群体充分表达自身利益诉求，并加强各利益主体意见讨论和交流，实现充分沟通和协商。四要完善利益分享与补偿机制，通过协商实现利益再分配，对利益受损者进行相关的利益补偿，要强化弱势群体的利益表达和保障机制。五要强化协商民主监督保障机制，完善群众监督渠道，加强对协商结果的动态跟踪与反馈，保障协商结果的顺利实现。[4]