山西省推行排污权租赁制度的思考

王晓春 罗锦洪 韩琦

（山西省生态环境保护服务中心，山西 太原 030024）

1 引言

2015 年，山西省人民政府办公厅印发的《山西省进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作方案的通知》规定，排污权租赁作为一种激活排污权交易市场的手段应积极探索［1］。随后出台的《山西省排污权有偿取得和交易办法》虽对排污权租赁做了相关规定［2］，但山西省排污权租赁工作一直没有开展。本文分析了山西省排污权租赁工作未开展的原因并提出对策建议。

2 排污权租赁制度实践情况

2.1 山西省排污权租赁现状

在通过4 年的排污权交易实践后，山西省于2015 年出台《山西省排污权有偿取得和交易办法》，该办法对排污权租赁做了相关规定：“排污单位可将本单位拥有的部分或全部排污权通过排污权交易机构按年度予以出租。排污权按年度出租，排污单位下年度排污权种类和数量不发生变化”；“现有排污单位出租排污权后，当年实际主要污染物排放总量不得超过扣除出租排污权后的剩余排污权”；还对出租方与承租方需提交的资料进行了规定。但是《山西省排污权有偿取得和交易办法》没有对出租方与承租方的认定条件、租赁价格确定、租赁程序等核心问题进行规定，这也导致山西省排污权租赁工作一直没有开展。

2.2 我国开展排污权租赁地区实践情况

作为一种新型的交易模式，排污权租赁制度已在我国多个省、市得到实践。广东省佛山市、福建省及浙江省多个市、区等地先后出台了排污权租赁相关政策，但由于各地排污权交易市场发展水平不同，出台的政策也有所差异［3］。

在出租方认定方面，各地均规定出租方需合法取得排污权，并拥有排污许可证。承租方认定方面，有些地区要求承租方需拥有排污许可证，如福建省和浙江省宁波市、舟山市、平湖市。浙江省绍兴市柯桥区规定非重污染行业有环评报告或整治办理验收合格证明的小微排污企业即可承租排污权，不要求企业拥有排污许可证。浙江省玉环县要求租赁企业是合法生产企业，已安装在线监控监测设施即可，也不要求企业拥有排污许可证。出租的排污权均为满足承租方因突发事件、生产波动等临时增加排污量的情况。

在租赁价格确定方面，浙江省绍兴市柯桥区排污权租赁价格由政府定价；浙江省舟山市和玉环县规定租赁价格在不低于政府指导价的基础上租赁双方自行协商确定；广东省佛山市规定租赁价格由租赁双方自行协商确定，不受政府指导价限制。

在租赁期限方面，浙江省绍兴市柯桥区规定，租赁期限从排污许可证调整之日算起，企业的排污权指标承租期为半年或一年，政府收储企业的排污权指标期限为一年。

3 山西省实行排污权租赁制度的有利条件

经过几年的排污权交易实践和探索，山西省成立了排污权交易机构，建立了一套较为完善的排污权交易政策、规范体系，开发应用了全省统一的电子化排污权交易平台，形成了全省统一的排污权交易市场，逐步实现了排污权交易“全指标、全行业、全省域”覆盖的目标，既为山西省开展排污权交易奠定基础，又有利于排污权租赁等新型交易模式的开展。

3.1 较完善的政策框架体系

随着排污权交易试点工作的开展，在“试点先行，循序渐进；总量控制，新老有别；政府主导，市场推进”的原则下，山西省先后制定出台了《关于可出让排污权审核认定及政府储备排污权分级管理的通知》《山西省排污权有偿取得和交易办法》等一系列政策及规范性文件，明确了山西省排污权交易主体、污染物种类，确定了排污权交易价格、交易方式和流程，规定了交易资金管理办法、可出让排污权审核认定标准和排污权抵押贷款相关要求，以及各市开展业务受理工作等内容，逐步建立了山西省排污权交易政策体系，为山西省排污权交易和租赁的实施奠定了制度基础。

2016 年12 月山西省人大常委会修订的《山西省环境保护条例》明确规定，“建立排污权有偿取得和交易制度，实行排污权的有偿取得和有偿转让”，为山西省推行排污权交易提供了法律保障。

3.2 成熟的排污权交易机构

早在排污权交易试点初期，山西省就成立了省级排污权交易机构，负责受理全省范围内排污权出让、受让审核登记，进行交易鉴证、租赁、回购等排污权交易业务，并对各市排污权交易工作进行指导，另外还负责排污权交易系统的建设和管理、排污权交易统计分析。因事业单位改革，排污权交易相关职能现已划归山西省生态环境保护服务中心。

山西省生态环境保护服务中心是全省唯一的排污权交易机构，各市仅设立交易业务受理窗口，利用电子交易平台将省级交易机构与各市业务受理平台连接，既保证了全省市场的统一，又为交易双方提供了便利［4］。

3.3 全省统一的排污权交易平台

结合本省排污权交易实际，山西省开发建设了山西省排污权交易平台，该平台具有全省统一、多终端受理、交易信息及时发布等功能，是全省统一市场下排污权交易公平、公开、公正开展的前提保障。

此外，山西省还通过提高排污权政府指导价、取消交易手续费、简化交易流程、优化交易规则（企业优先出让）等手段活跃排污权交易市场。

4 山西省开展排污权租赁需要解决的问题

多年的排污权交易实践为山西省开展排污权租赁工作奠定了坚实的基础，山西省政府也出台政策大力支持开展排污权租赁工作，但是由于一些关键问题没有得到合理解决，导致山西省排污权租赁工作没有开展。

4.1 排污权承租方的认定

排污权出租方与承租方的认定是开展排污权租赁的基础。排污权出租方的认定相对简单，可参照山西省排污权交易中出让方的认定条件，结合租赁的特殊性进行确定。

排污权承租方的认定相对复杂，各开展排污权租赁地区均规定，符合相关条件的排污单位因突发性事故、污染治理设施不稳定、生产波动等情况可能导致全年污染物排放总量超标的，即可参与排污权租赁，临时增加排污权。然而，《环境保护法》规定，排污单位在生产经营过程中，有超标准、超总量排放污染物的情况，相关生态环境主管部门可对其采取限制生产、停产整治等措施。很显然，各开展排污权租赁地区的租赁行为不符合法律规定。因此，山西应结合本省实际确定排污权承租方认定条件。

4.2 一些政策对开展排污权租赁的影响

一些政策、标准制定过程中没有充分考虑到排污权交易（租赁）制度，直接或间接影响到排污权交易（租赁）工作的健康有序运行。

山西省规定省级以下生态环境主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目，若废气污染物排放量不大于3 t，化学需氧量排放量不大于1 t 和氨氮排放量不大于0.5 t，该项目主要污染物排放总量指标可直接予以核定，不需要通过排污权交易获取［5］。此项政策直接影响到排污权的交易工作。

在排污许可证管理中，要求排污单位一般排放口不许可排放量，只许可排放浓度，该规定会导致排污单位通过交易获取的排污权量不在《排污许可证》上载明，直接影响企业自身的环境权益，间接影响企业参与排污权交易的积极性。

这两项规定对通过交易获取排污权的排污单位不公平，在排污权交易实践中已显现出弊端，不利于山西省排污权交易制度的运行和推进，更不利于山西省开展排污权租赁工作。

5 对策建议

5.1 转变思路，“以租代买”

山西省应以“排污单位新增小微污染物排放量不需交易”为推行排污权租赁切入点，支持少微量污染物排放企业所需主要污染物排放总量指标可通过排污权租赁方式获取，即以租赁的形式代替交易（以租代买），也可通过排污权交易方式获取，排污权取得方式由企业自行决定，这样既保护了排污权交易的公平性，又能更好地活跃排污权市场，增加排污权流通性，更好地促进环境保护、产业优化和可持续发展。

5.2 建设排污权自主定价租赁平台

为了使租赁过程、租赁结果公平公正，并且能及时发挥租赁市场优化资源配置的作用，还应建设配套的排污权自主定价租赁平台，该平台应具备租赁信息共享渠道畅通、需求了解充分、出租方和承租方自行定价、平台按照租赁规则自动配对的功能，租赁结果可及时公示。

5.3 出台《山西省排污权租赁管理办法》

在污染物总量控制制度的原则下，结合《山西省排污权有偿取得和交易办法》及山西省实际，明确租赁双方应具备的条件，允许租赁的排污权类型、允许及限制租赁的情形，租赁价格的确定，具体的租赁流程等，规范排污权租赁行为，减少排污权租赁行为的不确定性，引导企业积极参与排污权租赁活动，促进排污权租赁市场高效、有序发展。