全过程人民民主嵌入社区治理的内在机理与路径选择

文/张萌 李鹏 王新宇

党的十八大以来，我国社会主义民主政治建设不断发展完善，民主政治建设实践不断发展，民主政治理论在实践的基础上也在丰富、发展和完善。2019年，习近平总书记在考察上海长宁区虹桥街道时首次提出全过程人民民主，他指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”[1]时隔两年，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记再次强调“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上深入阐述了全过程人民民主的重大理念，对我国全过程人民民主建设作出重大部署、提出明确要求。全过程人民民主不仅是价值理念，而且已经具有了坚实的实践基础。我国实行全过程人民民主对实现国家治理体系和治理能力现代化有巨大的推动作用。贯彻落实全过程人民民主的理念和原则，用全过程人民民主推动社区治理，有利于实现人人有责、人人尽责的局面。

一、全过程人民民主是一种新时代中国特色社会主义民主

●全过程人民民主是扎根本土的民主

全过程人民民主是发展中国特色社会主义民主政治的必然选择。中国五千多年的优秀文化传统为全过程人民民主提供了丰富养分。中国共产党领导中国人民进行社会主义革命、建设和改革的发展历程，为全过程人民民主提供了实践基础。自中国共产党成立之日起，就以实现民族独立、人民解放为己任，领导人民不断浴血奋战，形成了一套人民当家作主的制度体系。1952年我国颁布的第一部《中华人民共和国宪法》确立了社会主义民主政治制度，确定我国的政治制度包括人民代表大会制度、多党合作的政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。这些制度的确立，为我国民主政治建设提供了基本的制度保障。1978年改革开放后，我国社会主义民主政治随着经济的发展而不断发展，体现在两个方面：一是人民群众的民主权利扩大，二是民主制度的完善。改革开放后，社会主义民主政治建设始终坚持人民当家作主，不断提高人民的主人翁意识，人民群众在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督过程中参与社会主义民主政治。进入新时代，我国民主政治不断发展，创造性地将协商民主加入到民主环节中，形成了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五大民主过程。这五大民主过程就是全过程，通过人民民主的五大要素形成完整闭环链，使得民主成为一个有机的系统。由此可见，全过程人民民主的提出有丰富民主实践的积累。习近平总书记提出的全过程人民民主开启了人民民主历史的新境界。

●全过程人民民主是具有显著优势的民主

全过程人民民主最本质最核心的就是坚持以人民为中心的发展理念。在社会主义国家，以人民为中心是立党之基、兴国之要。人民民主是社会主义的生命，中国特色社会主义民主政治建设过程中，要将“以人民为中心”理念贯穿始终。坚持人民至上，体现人民意志，保障人民权利，激发人民为实现第二个百年奋斗目标的动力。全过程人民民主就是社会主义民主政治的新形态，通过一系列制度设计和民主实践，真正让人民参与到社会主义政治建设中。全过程人民民主的“全”体现在民主主体、民主样态、民主过程三个方面。民主主体的“全”是指在全过程人民民主中，通过协商民主环节让更多的主体参与其中，人民通过表达自己观点、倾听他人观点、相互讨论，找到全体意愿的最大公约数，最终达成协商主体之间的共识，缓和社会矛盾，解决社会问题。民主样态的“全”是指在全过程人民民主过程中，不但有科学的民主理论指导，而且民主主体有既定的程序参与民主实践，比如在全过程民主中，主体在参与民主选举时有投票权并投出自己神圣的一票，在整个民主实践过程中持续参与，也能在民主决策时有表达自己意见、建议的权利，最终能够实现人民群众对政治生活的有效监督。民主过程的“全”，是指全过程人民民主实现了过程民主和结果民主、形式民主和实质民主、直接民主和间接民主相统一，真正保障人民当家作主。这些鲜明的特点优势标志着全过程人民民主突破了西方“选举民主”的神话。

●全过程人民民主是不断与时俱进的民主

全过程人民民主是21世纪马克思主义民主理论创新的最新成果。全过程人民民主通过不断健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，不断满足人民日益增长的对美好生活的需要。2022年4月15日开启党的二十大相关网络征求意见活动，广大人民群众通过人民日报社、新华社、“学习强国”等平台提出意见和建议，充分彰显了以习近平总书记为核心的党中央发扬民主、集思广益的优良作风，是推进我国全过程人民民主的生动实践，是适应互联网时代新要求的有益探索。上海市五里桥街道通过新时代“三会”制度——决策听证会、矛盾协调会和政务评议会，运用“4+1”工作方法——“组团式服务、民主化管理、区域化支撑、群众性评议”+“基层队伍建设”，有效化解基层社区治理过程中的新矛盾、新挑战，打造全过程人民民主基层最佳实践街区。全过程人民民主实现了人民民主理论和实践的创新。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》公报赋予“四个全面”新的内涵，即全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。“四个全面”从不同角度界定了全过程人民民主的深刻内涵，着重强调了人民民主的重要性。全面建设社会主义国家目标的其中之一就是不断扩大人民民主；全面深化改革将推进民主政治制度化、规范化、程序化作为题中应有之义；全面依法治国的指导原则之一就是坚持人民主体地位；全面从严治党要求通过人民的监督不断实现党的自我革命、自我完善、自我提高。“四个全面”战略布局的全面升级，不仅体现了共产党理论的继承性，更体现了中国共产党理论的创新性。这种创新是面对新时代的新变化新矛盾进行的相应的积极回应。全过程人民民主丰富了人民民主新内涵，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的时代命题。

二、全过程人民民主与社区治理的内在关联

●将全过程人民民主嵌入社区治理，符合社区治理体系和治理能力现代化的迫切需要

党的十九届四中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。国家治理体系现代化建设要十分重视基层的社区治理。基层的社区治理体系和治理能力现代化可以概括为在进行社区治理的过程中应该引进先进的又能与本社区实际情况相互衔接的治理理念，通过对这种先进的治理理念的借鉴、发展，构建一套适合社区发展的体制机制，社区工作人员和管理者通过运用这一理念和机制，不断推进社区治理的民主化、法治化、高效化。在社区治理中注重全过程人民民主的实践，是真正视社区治理主体为全体社区居民的鲜明体现，也是将以往的管理转变为治理的核心所在。通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理与民主监督的完整闭环链，可以使得社区治理结构合理化、治理主体多元化、治理行为规范化，真正实现共建共治共享社区治理新格局。

社区的基层党组织、社区居民、社区工作者、社区志愿者以及相关的社区治理主体采用科学的方法，不断推动社区治理能力的提高。这种科学的基层治理模式民主的方法其实就是运用全过程人民民主。全过程人民民主通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等关键环节，可以解决社区事务，诸如社区卫生整治、加装电梯、停车收费、成立业主委员会、居民矛盾纠纷调解等，只要是和社区群众切身利益相关的问题，都可以纳入全过程民主来商讨、决定、办理、评价、监督。在社区治理中注重全过程人民民主能调动社区居民参与社区公共事务的积极性，真正实现“社区是我家”的社区治理深度融入。

●将全过程人民民主嵌入社区治理，契合党和政府推进社区治理模式转型的迫切需要

党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局”[2]的发展目标，这为新时代城市社区治理提出了发展要求和行动依据。社区作为社会治理的末梢，社区治理模式需要向民主化、精细化、科学化转变。计划经济时代，城市居民处于单位的集中管理体制下，政府垄断公共资源，居民依附于单位，城市实行单位制。改革开放以后，随着城市住房分配制度改革，市民通过购买商品房实现了居住自由，从而出现了社区，城市的发展与管理也发生了变化。社区治理形态从单位制转变为街居制进而实现社区制，公共资源被下放到基层社区，社区治理开始走向政府、居民、社会组织等多元主体参与的合作治理模式。

全过程人民民主能够推动社区治理主体的多样性和平等性。现代城市社区内居民是典型的“陌生人社会”，居民差异性大，社区内居民呈现出公共服务需求的多样性。奥斯特罗姆通过研究公地悲剧、囚徒困境博弈、集体行动逻辑这三个著名的公共治理模型，认为公共事物治理之道就是构建多中心系统，实现多元主体的协同共治。在公共服务资源分配中引入全过程人民民主，实现基层党支部、社区居委会、社会组织、居民等各方面主体平等的参与社区公共事务，让各主体共同加入公共服务政策从制定到实施的各项环节中，便可以在一定程度上避免公共产品供给错位、缺位、越位的现象。因此，在社区治理中嵌入全过程人民民主，能够整合人力资源，处理复杂矛盾，实现多元共治。

●将全过程人民民主嵌入社区治理，适应公共政策科学化、民主化的现实需要

在全过程人民民主中，人民群众就涉及自身利益和共同利益的公共议题表达自己的诉求和主张，积极参加社区治理，有利于提升决策的科学化和民主化。公共决策科学化是衡量社区治理现代化的重要指标，如果具体决策不科学、不符合民意甚至出现严重错误，决策落实不仅困难，也会损害社区居民的利益。在实践中，由于社区治理主体以政府为主，社区工作人员少，为社区服务的志愿者人数不多，同时绝大多数的社区居民不愿意参与社区治理中来，所以社区领导一手包办、一言堂的情况时有发生。如果在社区公共事务决策过程中没有嵌入全过程人民民主，决策没有实现社区居民的整体利益，那么决策在执行过程中就会遭到社区居民的漠视甚至抵制，决策也无法真正落地、落实。因而，将全过程人民民主有效地嵌入社区治理中，让社区居民了解整个决策制定的过程并让大家参与其中，可以使决策结果得到社区居民的认可，真正实现治理效能。

将全过程人民民主嵌入到社区治理中，就是将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理与民主监督贯穿于社区治理的全过程。民主选举是指征集民意代表，整合居民多元的意见和利益诉求。民主协商就是表达自己需求的同时倾听他人的意见，这是达成共识的过程。民主决策，就是经过协商之后投票表决的过程，这是达成结果的过程。民主管理，就是达成共识后政策落实的过程。最后是民主监督，保证政策最终真正地落实。这一过程将民主有效地落实到社区治理中，提高了决策过程的透明度和决策结果的科学性，实现了民主绩效和治理绩效的统一。

三、推进全过程人民民主有效嵌入社区治理的路径选择

●坚持党的领导，为全过程人民民主嵌入社区治理提供有力保障

在全过程人民民主嵌入社区治理的过程中，离不开党的领导。在社区生活中，居民经常遇到老旧小区加装电梯、物业服务不好、交通拥挤混乱、广场噪音扰民等问题，出现这些问题时，社区党组织要发挥战斗堡垒作用，组织、调动社区居民为建设美好家园群策群力。在社区治理的实际工作中，社区党组织需要统一领导整体工作的开展和落实。社区党组织要坚持以人民为中心的思想，贯彻落实国家的大政方针政策，对事关群众的根本性、长远性的事务要进行全过程人民民主的实践，践行好群众路线，对群众急难愁盼的事情要通盘考虑。基层党组织通过整合社区公共产品、人力资源、互联网技术等多方资源，打造社区居民参与社区治理的新平台，给予居民更多的自治权。通过党的领导，避免出现无人组织、无人参与的不利局面，实现党建引领社区治理。

●解决民生议题，为全过程人民民主嵌入社区治理提供目标导引

我国社会主义民主政治的发展要实现制度设计层面与基层治理实践的统一发展。如果说“人民当家作主”是制度层面的设计，“全过程人民民主”体现的就是基层治理的实践。解决民生议题使民主不仅停留在制度层面，更应该成为一种管用、有效的实质民主。全过程人民民主要围绕着大量民生议题来展开，在全过程人民民主过程中，通过解决社区居民关注的民生问题，如老旧小区基础设施改造、噪音污染、交通拥挤、园区环境改善等，形成一套民主治理的有效解决机制。通过全过程人民民主，社区由管理转变为治理，社区居民参与到问题解决的各个环节，居民之间协商后实现共识，形成最终的解决办法，将政府有限的公共预算用于解决居民最关切、最急于解决的问题，这样社区当中绝大多数居民就愿意投身到社区治理中。简而言之，以解决民生议题为目标的全过程人民民主能够推动社区治理现代化。

●培育治理型参与，为全过程人民民主嵌入社区治理提供内生动力

人是天生的政治动物，积极参与城邦生活是构成公民资格的实质性要件。[3]社区居民参与社区的公共事务是公民的本质体现。在民主政治发展过程中离不开公民对政治的参与，民主政治之所以能够有效运转都有赖于公民主动参与到政治生活中。在社区生活中普遍存在居民参与积极性不足的情况，这其中的原因有人口流动、行政主体的过渡干预等因素，但是最重要的原因在于社区居民认为和自己没有直接的利益关系。社区治理中，如果社区的居民都愿意参与到公共事务中并承担相应的责任，会推动社区治理的进一步发展。我们发现广州、上海等社区治理与改革成功的社区，之所以能够成功吸引社区居民参与到公共生活中，是因为政府将权力下放，将一部分公共预算资金交给民众来决定资金的使用、分配，从而吸纳了社区居民有序参与政治生活。这背后的动因就在于政治参与与社区居民自身的利益紧密相关，民众感受到自己在决定和自身利益直接相关的公共事务，感受到自己在解决自己急难愁盼的问题。这就形成了以公共治理为核心的多维政治参与模式。这种治理型参与的模式是以解决群众切身利益相关问题为目标，然后经过全过程人民民主这个过程，真正将管理的权力下放给了基层，调动了社区居民参与公共事务的积极性，使民主政治的参与更广泛、更深入。

全过程人民民主嵌入社区治理是社会主义民主政治在基层的生动实践。在全过程人民民主中，要以党的领导为核心，以解决社区居民自身利益为目标，积极引导居民参与到社区治理中，发挥居民主动性和创造性，从而有助于提高社区治理的治理效能。