持续深化农村金融供给侧结构性改革

文/陆岷峰

一、问题的提出

习近平同志2017年10月在党的十九大报告中提出乡村振兴发展战略，强调要将解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。2021年4月，十三届全国人大常委会表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》。2021年8月，习近平同志主持召开中央财经委员会第十次会议，研究扎实促进共同富裕，提出要分阶段促进共同富裕目标实现。2022年4月，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出培育发展全国统一的生态环境市场。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出进一步促进城镇化建设，构建新型工农城乡关系。从党中央、国务院出台的有关精准扶贫、建设统一大市场、共同富裕目标、县域城镇化、都市圈建设等政策文件看，可谓政策频出、力度不断加大、内容不断扩展、措施持续加码，解决了涉农经济发展中很多疑难问题，其效果十分明显。到2020年11月，全国832个贫困县实现了全体村民脱贫摘帽，脱贫攻坚工作取得决定性胜利。在这一过程中，金融发挥了特殊的推动功能。据统计，近年来，我国金融机构和服务覆盖率在农村地区逐步扩大。2020年末，在全国3.02万个乡镇设立了相关银行业金融机构，覆盖面比例为96%；99.96%的全国行政村能够得到金融基础服务。同时，金融机构的涉农贷款为38.95万亿元，近三年普惠型涉农贷款也呈提升增速态势，支农金融机构除过去传统的政策性银行、农信社，增加了现在的邮储银行、农村商业银行、城商行、村镇银行、证券公司、保险公司等金融机构；农村金融工具由过去较为单一的银行存贷业务发展到创设保险、基金、信托、股权投资等多元化金融业务；农村金融网点布局也从原来的县城、乡镇延伸到偏远的县旗、乡村和海岛地区等[1]，金融机构为乡村振兴配置了必须的资源并取得成效。

然而，就金融反作用于乡村振兴等发展战略来看，虽有成效，但离战略目标实现的要求相比还有较大的空间。从整体金融业在支持乡村振兴或涉农经济来看，金融仍存在资金逆向流动、结构不合理、风险成本高等诸多问题。特别是体现金融发挥作用效果的城乡居民可支配收入差距仍很大。到2021年三季度，城镇居民可支配收入人均为3.5946万元，农村居民可支配人均收入为1.3726万元，后者仅占前者1/3左右。因此，发挥金融在实现共同富裕目标中的工作仍任重而道远。有资料显示，到2020年底，全国涉农贷款在本外币贷款余额的比重是21.8%，而2007年这一比重就已是22%，近十多年以来涉农贷款占总贷款的比例还有所下降。这其中原因很多，中小商业银行特别是农村商业银行的资源积聚能力不强、发展质量不高是重要原因[2]。

二、农村金融存在的问题与农村金融供给侧结构底层逻辑

农村金融存在问题的原因很多，但是金融供给侧结构上的不足是极为重要的原因。

●经济结构的失衡与金融结构不合理密不可分

经济与金融的关系是对立统一关系。在决定顺序上，首先是经济决定金融。有什么样的经济就会有什么样的金融，经济处于主导地位。金融是由经济衍生出来并为经济服务的行业，经济的发展对金融提出具体的发展要求。任何脱离经济的金融都是空中楼阁、无本之木，失去了发展基础，从我国经济发展和金融发展的趋势来看，基本是处于正相关关系。其次，在经济发展一定的情况下，金融对经济又有巨大反作用[3]。金融的创新发展程度影响经济的增长速度，特别是金融有加杠杆的作用，金融可以通过杠杆推动经济的快速增长。同时，金融结构会影响经济结构的变化，在投入与产出成正比的条件下，行业投入越多，增长速度越快。金融还影响经济效能，金融运营成本的高低直接影响经济运行成本。金融风险会传导给经济实体，没有稳定的金融就没有稳定的经济。因此，在现代经济条件下，金融安全决定甚至影响经济安全。在国际竞争中，金融的竞争是一场没有硝烟的战争，成为国家之间争夺资源的重要工具。

●金融运行结构取决于相应的体制与机制

尽管金融对经济的反作用巨大，但其发挥作用主要是通过资金的形式来实现，而资金的流量和流向又取决于决定资金运动方向的体制与机制。从金融角度而言就是金融供给侧结构性体制与机制，包括制度的设计、利益观、风险偏好、产品种类、经营手段、网点布局以及监管制度等所有可能影响资金运动的金融供给侧因素。比如按现行监管政策，地方金融机构不允许跨区域经营，在这种情况下，地方商业银行只能立足于本土本责，在监管部门核定的区域范围内进行经营，而对于异地即使是有能力甚至也非常迫切需求发展的企业或项目，金融机构也不得跨区域进行服务[4]，这种体制与机制带有很强的刚性，不可突破。因此，金融供给侧结构的体制与机制决定资金的流量、流向和效能。

●当前金融供给侧结构不合理性不容忽视

2015年，习近平同志主持召开的中央财经领导小组第十一次会议，主题就是研究经济结构性改革。2016年1月，习近平同志在中央财经领导小组第十二次会议上强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。会议研究了供给侧结构性改革方案，对供给侧结构性改革作出具体部署。金融作为供给侧的一个重要因素，深化金融供给侧结构性改革，着力解决农村金融发展问题不仅必要，而且条件也已成熟。一是金融机构林立，商业银行间竞争空前，如何选择优质资产成为各机构发展的最大难题，于是，配置农村经济资产成为各金融机构重要的选择目标。二是社会融资形式多样化、多元化，社会资金供给出现结构性供求平衡甚至供过于求，即有些行业已经“不差钱”，普遍存在的“投资饥饿症”得到缓解。三是资金需求方的金融意识增强，资金供需双方平等的市场地位已经形成。四是金融科技的快速发展，为解决农村金融的高风险、低收益问题提供了解决方案，农村金融可以实现批量化、标准化、流程化经营，集约化经营水平得到大幅度提升[5]。五是城市金融市场目前竞争比较充分，而农村经济发展带来新的金融发展机会则是一片“蓝海”，为金融机构提供了无限的发展想象空间。因此，从金融供给侧结构改革入手，提高农村金融交易效率十分迫切，其改革可能带来的金融发展，积极意义十分明显。

根据以上分析，得出如下结论：在经济决定金融的前提下，金融对经济有巨大的反作用；金融对经济发挥作用决定于其体制与机制，有什么样的体制与机制就有什么样的金融导向与行为；目前金融供给侧结构出现的诸多问题，固化甚至放大了农村经济发展中存在的问题，因此，为实现乡村振兴等系列战略目标，深化金融供给侧结构性改革迫在眉睫[6]。

三、深化农村金融供给侧结构性改革的思考

金融供给侧体制与机制能否成为支撑乡村振兴等发展战略保证，主要看金融资源的配置能否在存量业务的基础上实现扩大资金流量规模、优化资金流向、提升资金应用效率（主要是资金运行风险和成本的可管可控）三个维度，金融供给侧结构性改革的一切措施也都是围绕这三个目标来构建。

●构建金融资金顺向流动体制

构建金融资金顺向流动体制，即金融资金能按照调控的目标进行流动。金融资源能否按提高对农村金融服务对象的金融服务支持，尽可能多地投入到乡村振兴等发展战略及相关项目上，关键是服务对象是否有足够的对资金有吸引力的利率机制，一句话，是否具有比其他地区、行业更有资金积聚的能力条件。

一是要发挥财政补贴和价格收费的优势，加大政策调动力度。乡村振兴等涉农金融由于带有高风险高成本的“双高”特点，市场经济条件下，要形成与其它同类金融更具有优势的核心竞争力，除了项目本身的未来前景美好、数字化金融的推进，很重要的一点就是政府要利用财政补贴、价格调控、配置政府可控资源等手段，通过利益驱动调动金融机构承做农村金融的积极性。二是用政府有形的手和监管窗口指导，提升行政工具驱动力度。各级人民政府负有对所辖区域经济稳定发展的责任，政府不能直接干预金融企业的经营行为，但是，政府负有评价、引导金融企业行为责任。因此，可以通过行政法规要求金融企业必须履行社会责任，提出涉农金融在整个业务占比中的比例并进行考核，对涉农金融贡献大的要在政治荣誉、先进表彰等方面给予更多的优先考虑，增强地方涉农金融资源积聚能力，用行政驱动引导金融机构主动承做涉农金融业务。三是积极打造农村金融生态圈，发挥信用文明引动作用。涉农金融的信用环境是影响金融机构业务决策的重要因素，因此，要积极打造信用县镇，强化地方各级政府对涉农金融风险防范处置的责任，创新乡村担保抵押制度，巩固和完善农业保险体系，优化构建农户信用体系，通过涉农金融信用环境的打造，让金融机构对于涉农金融“想贷款”“敢贷款”“能贷款”，用环境驱动涉农金融资源配置的集聚与投入。

●构建和发展数字农村金融技术体制

随着数字经济的快速发展，数字化农业、数字金融已经彻底颠覆了传统的农村金融的高成本、高风险、低效率的“二高一低“状态，农村金融业务突破了时空限制，服务触点进一步延伸，降低融资和金融服务成本，支持三农经济的能力大幅度提升，但农村金融科技水平与大行科技能力、水平相比还有较大的差距[7]。因此，必须从金融科技管理体制与机制上进行深入改革，充分发挥数字技术手段在提升农村金融供给能力上的作用。

一是做好技术输入，用好大行优势。在商业银行生态中，大型商业银行和头部中型商业银行的金融科技研发能力很强，不仅投资大、人才多，而且还建立了自己的金融科技公司，小型商业银行的科技能力与之不是一个等级。因此，中小商业银行在金融科技应用上宜实行跟随发展战略，紧跟大行的科技创新与应用，结合本行所处的环境，有针对性地引进大行的数字技术，成本低而且应用成功率又高。二是选准合作伙伴，用好社会资源。伴随着数字产业化进程的加快，金融科技公司不仅多而且技术含量水平很高，有些金融科技公司的专业化水平在行业都属于顶尖地位。中小商业银行也完全可以借助这一专业群体力量来提升其金融科技水平。地方金融监管局或地方银行行业协会要积极搭建中小商业银行与金融科技公司的交流合作平台，将金融科技企业与中小金融机构直接对接起来，形成长期战略合作关系。三是加强科技联合，实行抱团取暖。单个中小商业银行金融科技能力确实相对较弱，但作为区域或行业中小商业银行科技力量联合力量就能形成抱团取暖效果。例如，山东城商行联盟就是较好的科技联盟形式，利用区域行业力量形成金融科技合力，为参与联盟科技企业的金融机构提供专业化金融科技产品服务，不仅成本低，且产品的先进性也较强。四是严格奖惩措施，鼓励技术创新。中小商业银行由于其服务区域的局限性，对金融科技产品的技术含量要求不是太高，其服务主要是微金融，使用的也是微科技产品。因此，中小商业银行要立足于“微”的本质特征，积极鼓励本行的科技人员参与金融科技产品创新与应用，打造具有本行个性特色的、适用性强的金融科技产品。

●完善农村金融机构群体建设体制

在全社会没有完全实现金融业务线上化，一些金融业务诸如开户、挂失等业务还必须面签，广大农村尚不具备完全线上金融条件，金融消费习惯也不完全支撑的背景下，保持必要的物理网点是保证金融业务正常交易的前置条件。就城乡文化层次、金融消费能力、金融意识相比较而言，如果要撤并或减少商业银行的物理网点更应优先从县以上的城区撤并。从金融对经济的反作用角度来看，一定区域内金融机构越多，金融市场越活跃，对经济的作用力就越大。从城市、农村金融机构的配比情况来看，可以充分证明这一结论。因此，面对当前乡村振兴等一系列农村经济发展的需求，必须在金融机构的物理网点管理上进行科学规划。

一是限制大银行撤并县以下网点，加压服务重心下沉。对于大型商业银行要规定其用于涉农金融的增长速度，下沉服务重心，在县域网点必须要有一定的物理网点保有量和人员队伍。二是中小银行聚焦本地，立足于特色化、专业化，做好主责主业。城市商业银行、农村商业银行作为地方金融机构的主体，要坚守初心，服务小微企业，面向“三农”经济。持续重点支持县域、乡镇的基础设施，牵带拉动农村交通运输体系建设，提高农村供水保障能力，做好乡村清洁能源的建设，构建农业、农村物流体系，推动新型农业经营主体信用体系建设，实现城乡公共服务均等化水平持续提升。三是大力发展微型金融机构，增加县域金融机构竞争活力。要对乡镇持牌微型金融机构审批放宽准入门槛，不断增加涉农金融机构总量，激励乡镇大规模设立微型持牌金融机构，构建农村商业银行、村镇银行、小贷公司等多元化乡村微型金融机构体系。四是大力发展虚拟银行，打造服务乡村振兴的新通道、新场景。伴随着数字技术的快速发展，特别是新冠肺炎疫情的影响，线上银行、零距离接触银行已经成为金融消费者进行金融消费的首选项。而涉农金融物理空间很大，单个网点很难辐射周全[8]。因此，大力发展虚拟银行既可以进一步扩大金融的覆盖面，又可以通过网上通道实现各类金融业务的交易，大大提高广大农村金融服务的可得性和交易成功率。

●构建扶持农村经济的金融直通车

农村经济投资不足、城乡投资结构失衡等实质上是资金配置结构不合理，在资金供给总量上国家宏观政策可谓出尽，不仅不断出台各类政策支持文件，甚至还出台了乡镇企业促进法等法律规范来支持。问题的实质在于资金源头直达资金需求者的通道不畅，因此，应构建资金供给端与资金需求直连的通道体制，强力推进结构调整，用信贷结构、金融工具解决结构上的矛盾。

一是提高人民银行货币政策工具的直达效应。为了调动金融机构支持普惠金融的积极性，人民银行较多地应用了再贷款、存款准备金率等工具，但由于经过了金融机构的过滤，人民银行所释放出来的资金流向往往在实际操作中出现折流，即没有流向到指定的企业或领域。因此，用好支农支小再贷款、再贴现等政策工具，实施存款准备金率优惠，必须实行项目、企业名单支持制。金融机构仅仅是合作承办单位，而决定项目或服务对象应当是资金或政策的出台机构。当然项目或服务对象在确定之前应当由政府、商业银行、人民银行共同商定并按照各自决策权承担相应的资金应用责任[9]。二是加大政策性金融对乡村振兴等涉农项目的支持。政策性金融顾名思义就是要按照国家政策积极支持政策性强的金融业务，不仅规模大，而且效率也高。定位国家开发银行、农业发展银行与乡村振兴战略目标对接最为契合，因此，其业务重点应当从城市、发达地区向广大的农村、欠发达地区转移。要进一步明确涉农金融在整个业务中的占比，要规定金融支持的进度，要根据实际情况进行成片开发、重点扶持的战略，推动全国乡村振兴战略有序推进。三是大力发展商业银行的普惠金融。普惠金融的服务对象包括了小微企业、三农经济及社会弱势群体，大部分分布在县级以下区域，与乡村振兴的发展目标基本相当。普惠金融同其他金融产品线相比，其风险、财务成本均相对较高。近年来，商业银行纷纷将发展普惠金融作为提升形象、履行社会责任的重要抓手。商业银行发展普惠金融要积极进行减费让利惠民生，通过定向免除这类服务对象的支付结算费用、降低信贷利率、定向扶助弱势群体等方式，对小微企业、涉农企业减费让利，这是服务乡村振兴最直接也是最有效的路径。四是发挥政策性金融与商业性金融的配比的综合效应。乡村振兴中的涉农业务有相当部分属于政府投资或政策性金融业务，但往往会给商业银行金融机构带来商业回报。因此，政府应当积极推动政策性金融与商业性金融的联动，通过相互合作，提升资金总体的运行效能[10]。五是监管部门要积极为农村商业银行配置牌照资源，诸如金融租赁、理财子公司、村镇银行等等，壮大农村商业银行家族，快速做大规模。同时，农村也有这方面的金融需求，但苦于没有这方面的机构，导致农村商业银行无法为农村提供全方位的金融服务。

●完善对金融机构的考核监管引导体制

增加金融机构支持乡村振兴的积极性和主动性，除了商业银行有相应的管理体制外，还要从多个维度完善商业银行承做农村金融业务的机制，解决商业银行各个层面的经营者和经办者的后顾之忧。一是将支持乡村振兴等农村金融工作列入到发展战略规划当中。支持乡村振兴是所有金融机构义不容辞的社会责任，也是各金融机构抢抓市场机遇，进入农村金融市场的重要路径。因此，商业银行应当将支持乡村振兴、涉农金融列入到中长期发展战略规划当中。二是构建系统内部的激励约束机制。系统内部考核是引导内部各级经营管理者行为的指挥棒。支持乡村振兴的相关业务由于仍处于探索阶段，因此，内部的考核激励宜以正向激励为主，内部计算绩效要以模拟价格来兑现，纳入到各机构、每个人的业务考核业绩当中，这有利于调动各方面的积极性。三是监管机构提升金融机构对支持乡村振兴业务的包容度。从根本上解决承办机构的利益评价机制的基本矛盾，在提高此类不良贷款容忍度的基础上，要督促地方政府有关部门对一些政策性较强形成的不良资产进行适当的资金补贴。同时，在监管考核评价上也可以实行单独计算，避免因此类因素影响公司市值、社会评估及机构的整体考核，尽可能减少此类不良资产用公司的利润来消化或减少其程度。

此外，强调金融供给侧结构性改革并不是否定金融需求的导向性作用，在深化金融供给侧结构性改革的同时，必须适当兼顾资金需求方的需求导向，增强农村金融服务对象的韧性和韧劲，从根本上加快农村经济的发展，深化农村经济体制改革，多措并举增强“三农”经济的实力，为提升农村金融产品的交易提供优质客户基础。