社会组织融入社区治理的角色和路径研究

文/李晓婷 张梦源

一、问题的缘起

社会治理是国家治理的重要组成部分。党的十九届四中全会指出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度体系，构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心向基层下移。在当前的基层社区治理体系中，面对社区居委会、社区居民、社区社会组织等多元治理主体，社会组织作为“介入者”和社会治理重心向基层下移的“推手”之一，在社区治理体系中扮演何种角色、承担什么功能以及如何实现社区治理的任务目标，是亟需研究的问题。

二、社会组织在社区治理体系中的功能发挥

●北京市D区T机构的基本情况

北京市D区是历史古迹较为密集的区域，辖区内老旧社区居多，面对纷繁复杂的社区大小事务，D区民政局与T机构合作，通过政府购买服务的形式，委托该社会组织在D区下辖5个街道开展社区治理实践项目，项目内容涵盖居民协商、社工培育、社区社会组织培育等类别。

T机构是在北京市民政局登记注册的民办非企业单位，有业务主管单位，主要业务内容是参与、推动基层社会治理创新。研究者于2021年7月至2022年4月前后三次进入此机构，参与多项社区治理实践活动，通过参与观察、日常聊天访谈以及官方发布的相关信息收集资料，为本文提供真实丰富的研究材料。

●社会组织在社区治理体系中的功能和作用

一是引导规范，提高基层治理效能 。社会组织在基层社区治理过程中，重要的功能是推动社区的规范化和制度化建设，包括协助社区制定协商议事制度、编写社区社会组织培育手册、制定公共空间使用守则等内容，在此基础上引导规范社区工作，提升基层社区治理的效能。在“D区社区治理创新实践项目”的开展过程中，T机构在社区治理层面总结出符合D区治理能力提升的实践指导手册，该指导手册通过具体的、科学的指标体系为街道和社区提供自测标准，并通过典型案例集为基层社区提供实际参照物。此外，在T机构参与的协商议事厅公共空间打造项目中，该机构与社区居委会、社区居民共同商讨确定的公共空间管理制度规范、居民议事协商规范等进一步规范居民协商流程，提升居民自治意识和协商能力，促进居民积极参与社区公共事务。

二是培育扶持，激发基层自治活力。就基层社区治理实际情况而言，社区居委会承担着行政任务和社区事务，面对居民的多样化需求常心有余而力不足，也难以提供精细化服务。因此支持类社会组织培育社区社会组织，带动其参与社区公共事务，挖掘居民骨干能有效减轻社区居委会的压力，同时也激发基层社区的自治能力，推动基层行政部门职能转变。例如，T机构在S社区培育的志愿服务类社区社会组织，通过挖掘居民骨干、组建居民自治小组、带领小组成员开展小微项目，在实践中总结经验，赋予社区社会组织提供社区公共服务的能力。此外，T机构参与到J街道开展的市“优才计划”，通过J街道已有的社区社工团队，结合社区居民需求和街道特点开展实训项目。T机构作为支持性社会组织，协助社工团队从项目申请立案、具体实施、项目预算的支出结算等内容，系统地帮助社工团队加强项目整体把握，及时为他们解疑答惑，提升社区社工的专业能力和精细化、精准化服务水平。

三是搭建平台，推动社区协同治理。在参与社区治理中，支持类社会组织凝结社会力量搭建资源协作平台，推动各种服务类社会组织包括心理服务、老年人服务、社区环保、儿童发展、安全教育、应急服务等类社会组织共同参与到社区建设中，开展外部社会力量和社区合作，满足双方需求。在具体实践过程中，T机构与J街道联合举办的“交益汇”活动，是社区治理与服务供需对接会，为供需双方搭建了沟通交流平台。一方面展示各服务组织风采，讲解经典实践案例，加强社区对其的了解；社区可以发布需求，寻找与之契合的社会组织提供社区公共服务。另一方面也提供社会组织之间的联系和协作，彼此分享先进工作经验，共享信息，形成合力联盟，推动实现社区协同治理。

四是整合资源，推动“五社联动”机制运转。随着我国基层社会治理体系与能力现代化进程的加速推进，原有的“三社联动”机制已经难以适应基层社会治理的现实需求[1]，社区志愿者和社会慈善资源作为新的基层治理力量纳入其中并形成“五社联动”，加快推进从“三社联动”向“五社联动”的转型是基层社区治理的必然选择。在联动社区志愿者方面，T机构根据S社区特色，组建了包括5人的社区志愿者服务队，为居民提供日常生活服务。首先发布志愿者招募通知，组建志愿者服务小队。其次建立志愿者积分奖励机制以提升志愿者参与社区服务的积极性。再次社区居委会合理安排志愿者参与社区公共服务，如“垃圾盯桶值守”、慰问孤寡老人、社区消防安全宣传等服务活动，发挥社区志愿者服务功能，协助社区解决民生问题，体现志愿者自身价值。在整合社会慈善资源方面，T机构前期通过向市慈善协会、正常运转的社区专项基金会等慈善机构及慈善法专家了解成立条件、法律法规和优秀经验，在街道部门的大力支持下，协助社区和驻区单位成立社区专项基金会，设立专门账户以及详细的支出和接收标准，规范社区专项基金的使用。除此之外，在S社区开展的慈善义卖活动中调动老中青群体积极参与，培育和激发居民的慈善热情。社区志愿者的培育和慈善资源的整合壮大了社会公共服务供给的力量，扩充了公共服务供给所需的资源。

三、社会组织在社区治理体系中扮演的角色

●合作者：面对社区居委会，社会组织采用“协作配合”的策略提高服务效能

社区居委会作为“行政末端”和“自治前端”的基层社会治理主体之一，既要行使好国家权力，也要充分维护好居民权利。在实践中，社区居委会迫于行政事务和社区事务的双重压力，需要合作伙伴来分担压力。社会组织作为友好合作者与社区居委会统一战线，相互“协作配合”以提高社区服务效能。在T机构参与T街道以“协商议事厅打造”为主题的项目，提升居民协商能力。T机构以“服务效果”为前提下做了以下几点。首先，T机构项目负责人与GL社区居委会书记面谈，了解社区的基本情况，从交谈中感受社区工作者对待基层工作的态度，了解可以提升居民协商能力的社区事务。其次，T机构项目团队在GL社区居委的带领下展开摸底调研并开展“社区提升改造”宣传活动。一是向社区居委会以及社区居民传达社会组织所扮演的角色，获得社区居民的信任。二是向社区居民预告即将开展的活动并了解民意。三是T机构项目工作人员与GL社区居委会社工协同配合，共同开展“老旧小区提升改造”系列协商议事会，协商中积极互动，引导居民积极发言，并保障议事结果落地实施。社区居委会与社会组织相互配合开展服务活动，提升服务效能。

●参与动员者：面对社区居民，社会组织采用“先易后难”的策略调动居民参与治理的积极性

社区居民的社会参与和自治能力的提升是基层社会治理中的重要任务。居民参与社区公共事务的讨论能提升居民的自治意识，培养居民的自我管理和自我服务意识，使居民能够更直接地表达诉求，实现居民与政府的有效沟通，一定程度上弥补政府服务的不足，缓解政府服务的压力。在城市社区中，居民参与率低、参与主体单一、参与效果较差的问题时有存在。动员居民参与社区公共事务一直是社区的一大难事。社会组织作为外部重要力量参与到基层社区治理中，扮演“参与动员者”的角色，采取“先易后难”的逐级调动策略动员居民参与社区公共事务。T机构在S社区开展的自治小组空间运营项目是建立在空间打造完成基础之上的，此公共空间的打造是为了给片区居民提供活动、休息、娱乐的空间，也是开展思想教育、文化建设、社会动员的大平台。为了动员片区居民组建一支队伍维护日常运营，机构作为实际参与者和动员者逐级调动片区居民，作出了很大努力。首先，进行入户动员。本着宣传公共空间的打造以及作用为目的，T机构项目工作人员与社区社工进行“扫楼行动”，通过张贴通知和敲门入户的方式告知居民并且动员其作为志愿者加入自治小组队伍。其次，开展一对一动员。通过入户动员，T机构项目成员对居民想法有了大致了解，确定能够加入自治小组的潜在对象，与其多次沟通交流，动员其加入。再次，居民之间相互动员。让社区老党员和居民骨干“以老带新”，据此发动新党员以及周围邻居朋友和他们一起加入自治小组，为居民服务。经过“先易后难”的层层递进动员策略，成功组建了一支5人的自治队伍，日常维护公共空间的环境，为居民营造良好的生活环境。

●陪伴者：面对社区社会组织，支持类社会组织采用“陪伴成长”的策略陪伴其健康成长

引导社区社会组织健康有序发展，充分发挥社区社会组织的积极作用是有力推动基层社会治理的重要举措。社区社会组织承担着实施社区公益项目，组织居民开展自助互助服务，提供社区服务、扩大居民参与的功能。因此培育社区社会组织是社区的重要工作内容，但是很多社区社会组织悬浮于社区，并未有效发挥其功能，停留在组建阶段，很多社区社会组织成员不知道自己要干什么、应该干什么。基于这一情况，支持类社会组织为了推动社区社会组织有效运转，能够自主落地实施社区层面的服务项目，“陪伴成长”是其有效策略选择。从T机构参与的J街道社区社会组织培育情况来看，采取“陪伴成长”的策略实现社区社会组织从无到有，从有到优，促进社区社会组织独立有效运转。T机构从挖掘居民骨干、组建社区社会组织、组内协商制定小组规则制度、组织能力提升、定期开展服务活动等方面助力社区社会组织成长。在组织能力提升阶段，T机构带领J街道7个社区社会组织开展活动策划讨论会，由T机构工作人员向各组织展示其他地区优秀社区社会组织，如金手指爱心坊、掌上风采摄影队、红似火舞蹈队等各类型组织，介绍了社区社会组织可借鉴的品牌打造和亮点活动，引导7个社区社会组织从力所能及的小事入手，策划简单组织活动，并对各个小组进行指导，规范活动流程，最终制定出端午节手工制作、慰问社区老人、垃圾分类、环境保护等活动计划。支持类社会组织从陪伴社区社会组织策划活动计划这些细微之处入手，不断为社区组织解疑答惑，引导他们逐步走向社区治理之路，逐步具备承担社区服务项目的能力。

四、社会组织融入社区治理体系的思考

●社会组织融入社区治理体系存在的问题

一是政府购买服务成效不足。基层政府行政压力过大，想要迅速看到项目成效，导致与社会组织的项目合作仅停留在项目的完成上，对项目的实施效果缺乏考量。一方面，社会组织融入社区治理体系依托政府购买服务来实现，形成“服务购买方——提供服务方——服务对象”三方互动的服务形式。基层政府部门依然处于主导地位，按照“自上而下”的治理模式，推动社会组织深入社区，社会组织则作为“中间人”起上传下达作用。基层政府给社会组织施压，或是督促社会组织短时间完成任务，或是临时给社会组织指派任务，对社会组织的实际处境欠缺考虑，造成社会组织工作成效不足。另一方面，在项目执行过程中，有时基层政府部门会否决社会组织提出的工作建议，表示按照项目基本要求执行即可。从以上两方面来看，基层政府既迫于行政压力又想要迅速得到治理成效，很难达到项目高效完成项目的目标。

二是社区居委会与社会组织配合度不高。社区居委会的社工人力和能力有欠缺，难以高效配合社会组织开展工作，使得公共服务效果欠佳。其一，不固定的协助人员阻碍了项目进程。具体表现为，在以项目为载体的合作中，时常出现社会组织不知道找谁配合的情况，一个社工往往掌管片区的大小事务，同时被几个工作支配，因此出现“谁有空谁来”的工作局面，导致难以稳定开展后续工作。其二，社区居委会的工作态度也会影响服务效果。社会组织在开展项目过程中往往会判断社工队伍的工作态度。其中有些社工缺乏活力，抱着求稳的工作态度，依照老派的工作作风开展合作，完成基本任务即可，服务效果自然不佳。

三是居民对社会组织的认同感不强。社区居民是社区公共服务的对象，大小事务找居委会解决，对外来社会组织往往持不关心或不认同的态度。一方面，社区居民与居委会联系较为紧密，部分居民认为为居民服务的是居委会，有事找居委会。如果居民日常诉求能得到合理解决，对居委会的认同感将会提升；若是居民诉求长期得不到解决，对居委会的信任度认同感将会降低，连带着以政府购买服务为依托的社会组织，居民对其认同感也会降低，那么社会组织就更难融入社区。另一方面，即使居民参与到社会组织举办的社区活动，大多数情况下只是知道他们在社区办了什么活动，哪些活动较好。对于社会组织为什么要来社区，在社区中发挥的作用扮演的角色，居民认为与己无关。整体来看，居民对社会组织定位不清晰，认同度较低，给社会组织融入社区治理增加了难度。

●社会组织融入社区治理体系的实现路径

社会组织深入基层社区治理体系中所发挥的功能和扮演的角色并不是一成不变的，在不同时期会随着政策导向的变化而发生变化。社会组织如何更好融入社区治理体系并充分发挥作用，针对现存的问题可以从基层政府和社会组织自身建设两方面着重探讨。

一是基层政府应明确社会组织职能定位。现阶段，社会组织参与社区治理大部分仍然依托政府购买服务。基层政府虽然处于主导地位支配社会组织工作，但应把社会组织视为平等合作伙伴，适当放权接受社会组织提出的合理化建议。一方面，基层政府要明确与社会组织的职责分工，减少利用职务便利给社会组织指派合作之外的工作，以提高社会组织工作效率。另一方面，基层政府与社会组织双方遇到难题应共同面对，商讨解决对策，充分发挥双方作为治理主体的职能，实现项目效能最大化。

二是社区居委会组建协调小组配合社会组织工作。一方面，不断吸纳专职社工，特别是年轻有活力的社工参与社区工作，缓解社区社工人才不足的压力，更好配合社会组织开展工作。另一方面，成立2人的社工小组协助社会组织工作是有必要的。协调小组前期可以帮助社会组织了解社区居民特色、社区日常活动开展、居民需求诉求等情况，后期为调动居民参与、协调活动场地、后勤服务保障贡献力量。要不断增强社工小组与社会组织的默契度，提高工作效率。

三是提高居民对社会组织的认同感。一方面，社会组织通过做实事拉近与居民的距离，获得居民认同。首先，在社区居委会配合下为社区居民搭建协商平台，拓宽居民合理表达诉求的平台。其次，带领居民开展协商议事活动，激发居民的自治意识。最后，带领居民落地实施协商议事结果，让居民感受到民事民议，提高居民的归属感和认同感。另一方面，社会组织可以进入社区面向居民开展宣讲活动，包括他们的服务领域、优秀的服务案例，让居民明确社会组织的工作内容，增强居民对其的熟悉度。

四是加强社会组织团队建设，增强内在驱动力。首先，社会组织团队要不断吸纳专业人才，优化人才构成。可与高校开展交流合作，为高校提供实习平台的同时也满足社会组织人手不足的困境，为理论学者提供实际经验，促进组织发展。其次，应不断完善组织结构，制定组织规章制度，规范组织成员行为。完备的组织结构和规章制度给组织成员明确了行为职责，提升工作效率。最后，明确目标，发展并深耕组织特色，积累资源并搭建社会资源链接库。发挥社会组织链接社会资源的能力，更好地为社区提供精细化、精准化服务，为更好融入社区做好基础保障。