构建监管严格的河湖管理保护机制

谢智龙，刘中伟

（水利部河湖保护中心，100038，北京）

全面推行河湖长制要求构建监管严格的河湖管理保护机制， 加强执法监管， 加大河湖管理保护监管力度。 河湖长制实施5 年多来，从全面建立到全面见效， 解决了一大批多年积淀的河湖治理难题， 河湖面貌从根本上得到改善。 通过开展全覆盖、高频次河湖管理监督检查，向全社会传递高压严管信号， 实现河湖从“没人管”到“有人管”、从“管不住”到“管得好”的转变，维护了河湖健康， 回应了社会关切和群众关心。事实证明，河湖监管是河湖管理保护的重要抓手， 是解决河湖突出问题的关键一招。 通过河湖监管，有效地保障了河湖长制各项任务措施的落实落地， 夯实了各地区各部门管理职责， 为总结治水管水规律提供实践参考。

一、河湖监管的内涵要求

1.加大监管力度，从严从紧

河湖监管要害在管。 河湖问题表象在河里，根子在流域，河湖监管不仅要管住河湖管理范围内的 “四乱”问题，还要管好影响河湖功能正常发挥的水污染、水环境、水生态等问题，也要管地方河湖长制和河湖管理保护工作落实情况。

河湖监管关键在严。 要向河湖顽疾宣战，采用“外科手术”坚决清理整治，向违法违规行为亮出红牌、亮剑出拳坚决查处纠正，发现一起处理一起，清存量、遏增量，久久为功，实现河湖生态环境质量从量变到质变的飞跃。

2.坚持绿色发展，提高站位

河湖监管要提高政治站位，以生态文明思想为指引，以监管促保护治理，瞄准建设幸福河湖目标，治标也治本，对不符合绿色发展理念的涉河湖建设项目和活动按下暂停键，严格水域岸线空间管控，最大限度保持河湖岸线自然形态，倒逼与河湖相关的产业布局、生产规模、发展方式进行优化调整。

3.坚持法治思维，依法监管

法规政策是河湖监管工作的利器。 经过初步梳理，涉及河湖管理保护的核心法律15 部、法规145 部、司法解释4 件、部门规章19 件、规范性文件80 件， 系列政策法规是问题性质判定的刚性标尺，必须准确掌握。监管发现的河湖问题和涉河湖活动，应依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国河道管理条例》《关于办理非法采矿、 破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律法规、司法解释、部门规章、规范性文件进行判定，对重大水事违法行为应移交执法机关进行处理。

河湖监管还需注重对新问题的研究分析， 为完善法规政策提供案例支撑。 对河湖管理范围内的“光伏发电”“网箱养殖” 等涉河湖建设项目和活动， 当前的法规政策尚未明确管理要求。 在监督检查过程中，需调查掌握现状，分析影响程度，条件成熟时对相应法规政策进行修改完善， 把行之有效的做法及时上升为法律。

4.强化系统思维，协同治理

河湖监管涵盖上下游、 左右岸、干支流，涉及不同行政区域，涉及水利、生态环境、交通、自然资源、农业农村等多个部门，以往监督检查过程中存在被监管的对象不清晰，监管责任主体虚化，导致河湖管理出现“都管又都不管”现象，在责任追究时往往被泛化处理。

建立河湖监管体系要打破行政区域和部门壁垒，从流域整体性和河湖生态系统性着眼， 建立健全务实、高效、管用、分级负责的河湖监管体系。 以河湖长制为抓手，充分发挥地方河长办组织、协调、分办、督办作用，将监管压力传导到各有关责任部门，确保责任主体真正重视河湖管理保护工作，实现联防联控联治。 河长湖长作为河湖管护直接责任人，要发挥统筹协调作用，推进山水林田湖草沙系统治理。

强化河湖监管， 需要上下一心、共同努力，基层相关管理部门守着水源、守着河湖，要依法履行管理保护职责，以法规为标尺，对辖区内的河湖突出问题进行清理整治；上级主管部门的监督检查，既是对涉河湖行为的监管，也是对基层河湖管理保护工作的再监管。

5.强化科技引领，数字赋能

河湖管理保护是一项复杂的系统工程。 传统的河湖监管手段主要依靠人工巡查，对违规违法行为不能及时发现和处理。 因此，需要充分运用现代化信息技术手段，提升河湖监管数字化、网络化、智能化水平。 随着卫星遥感、无人机等现代化和信息化技术应用于河湖监管， 充分发挥其快速、有效、实时、范围广的特点，可以有效提高河湖水域岸线监管效率。 各地建立河湖基础数据信息平台，将河湖管理范围划定、 涉河建设项目许可、岸线规划、采砂规划等成果全部上图入库，并通过手机、平板电脑等移动设备对现场问题进行记录和上报，目前已大范围应用于河湖监管工作，实现“天上看、网上管、地上查”的动态监管目标。

卫星遥感技术是河湖监管工作的一把利器，通过分析卫星图片能准确发现涉及河湖的“四乱”问题。 奥维地图是河湖监管工作人员容易获得和使用方便的卫星地图分析工具，主要应用功能有以下几个方面：可以发现河湖存在的疑似问题，并获取地理坐标经纬度；具有导航功能，可以直接根据发现问题的方位或明确的地理坐标经纬度找到目标问题所在位置；在现场检查发现问题能进行定位标记，并提取经纬度与他人分享；可以方便对发现问题进行初步面积测量。

无人机灵活机动、 易于操控，受地形影响程度低，能实时回传，成像精度高，可通过搭载不同数据采集设备，生成高精度正射影像图、三维立体模型图以及实景模型，有效提高河湖巡查效率。 目前无人机航拍航测功能正向智能分析方向发展。

二、河湖监督检查的步骤和方法

1.监督检查步骤

监督检查按照“查、认、改、罚”四个环节开展，实行闭环管理。 “查”就是实地检查河湖面貌， 查阅资料，问询走访群众，留取影像资料，记录检查问题情况。 “认”就是将检查中发现的问题情况及时向被检查单位反馈，对被检查单位提交的佐证材料进行复核。 “改”就是对确认的问题要求限时整改， 复核是否按时整改到位。“罚” 就是依法依规对违法违规单位和个人进行责任追究。

2.监督检查方式方法

监督检查方式包括暗访、 明查、暗访与明查相结合等。 暗访是以“不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场”的形式，通过现场检查实现及时、准确、全面获取河湖问题现场情况；明查是以采取座谈交流、查阅资料、现场核实、问题取证等形式开展检查工作，客观公正、系统全面、深入细致检查河湖管理工作开展情况。 暗访与明查相结合，是以暗访掌握现场情况、明查核实问题的形式获取、核实实际情况。

（1）事先筹划、找准穴位

在监督检查前，通过比对卫星遥感影像、收集网络舆情等手段，获取疑似问题地理位置、主要问题情况等信息，规划暗访检查路线，选择恰当检查方式。 对照河湖管理范围划界图，筛选“乱建”“乱占”“乱堆”点位信息；对“乱采”问题检查，应收集采砂许可信息，掌握采区范围、作业机具类型及数量、 堆砂点位置等信息，将许可采区的边界展绘在地图软件上（如奥维互动地图）。 准备无人机、望远镜、测距仪等相关装备。

（2）靶向检查、查实查细

对“乱建”“乱占”“乱堆”问题，通过无人机拍照取证，影像应能全面反映问题的全景信息、与河湖的相对位置关系， 详细记录问题的地理信息、类型、现状情况。

对“乱采”问题，在现场见到采砂船、采砂机械后，首先使用望远镜或无人机确认采砂船、 采砂机械的类型、 数量及是否正在作业等情况，是否在许可采区； 通过无人机拍摄视频，反映采砂过程，然后在采砂机具垂直上方拍摄照片，通过照片的经纬度与采砂许可范围进行比对确定是否属于超范围采砂； 固定证据后，可联系属地水行政主管部门，要求执法单位立即进行执法。

对排污问题，采用无人机拍摄视频找到排污口的源头，固定证据后可联系当地河长办，要求相关主管单位立即进行执法检查。 必要时可委托水质检测单位进行水质检测。

健全河湖执法核查和重大违法案件挂牌督办机制，推进水行政执法与刑事司法的衔接机制、与检察公益诉讼的协作机制。 对检查发现的重大问题，通过河长制工作平台，将问题线索移交执法单位执法检查。

（3）复核研判、依法依规

复核问题的反馈佐证材料，应严格按照法规要求客观研判。

“乱建”问题包括：桥梁、码头等涉河建设项目，居民住房、工业厂房、养殖厂房、 景区公园等所有建筑物、构筑物。 首先，对照河湖管理范围划界资料，核实问题是否在河湖管理范围内， 对属于河湖管理范围内的，应查看建设是否符合流域综合规划、防洪规划、 岸线保护与利用规划等；对虽不在河湖管理范围内但明显侵占水域岸线的，应核实划界成果有无刻意缩窄河湖、 规避已有建筑物嫌疑。然后再进一步查看建设审批许可资料，包括洪水影响评价报告等，并对照检查情况核实是否符合许可文件、是否存在超范围、超许可内容建设及另作他用等现象。

“乱采”问题包括：经营性采砂、疏浚、 重点工程建设特别许可采砂等。 首先，复核采砂许可证信息是否齐全；是否存在超范围、超数量、超类型、超时限开采；然后，对照采砂规划、采砂实施方案研判存砂场、洗砂场设置判定是否符合要求。 对于疏浚采砂、重点工程采砂，重点检查审批许可材料是否符合法律法规。

“乱占”问题包括：圈占水域及滩地养殖、堆砂、占用滩地堆放物料及生产生活用品等。 对于圈占水域及滩地养殖问题，首先查阅其是否符合渔业养殖规划，并核实规划编制是否符合法律法规； 然后检查是否有养殖证；再对照检查发现问题情况评判养殖范围是否符合要求。 对于占用滩地堆砂、堆放物料及生产生活用品等问题， 查阅河湖管理范围划界资料，如在河湖管理范围内，重点检查是否具有水行政主管部门的涉河活动审批许可材料。

“乱堆”问题包括：占用滩地堆放废弃砂石及采砂、洗砂设备，生活垃圾、建筑垃圾、其他垃圾等。 对照河湖管理范围划界资料，重点检查是否具有水行政主管部门的审批许可材料。

三、河湖监管下一步工作思路

河湖监管取得了巨大成效，河湖面貌发生了历史性转变，但与幸福河湖的建设目标还存在较大差距，需进一步改进。

1.推进监管数字化、智能化转型

当前，云计算、物联网、大数据、移动互联网、人工智能、卫星遥感、无人机、AI 视频等新一代信息技术与经济社会各领域不断深度融合。 为把握信息技术发展趋势，充分利用新一代信息技术驱动水利改革发展，补齐河湖监管信息化短板，应推动建设一套高效、便捷、实用，与河湖监管机制相适应的河湖监管平台，推进新一代信息技术与河湖监管工作深度融合，促使河湖监管工作向数字化、 网络化、智能化转型升级。

2.完善体制机制、压实监管责任

全面推行河湖长制，加强河湖管理保护工作， 关键是要落实责任，完善体制、健全机制。 进一步完善河湖监管体制，明确监管责任、责任追究方式，建立健全统一领导、全面覆盖、分级负责、 协调联动的河湖监管体系。 完善河湖监管的工作机制、成效评判机制，加强正面宣传、舆论引导和负面警示，着力解决属地管理部门发现和解决突出问题意愿动力不足问题，促进各级河长湖长履职尽责。

3.强化规划引领、依法治河

编制河湖岸线保护与利用规划，并纳入国土空间规划，加强河湖水域岸线空间分区分类管控，维护河湖生态空间完整，进一步提升河湖生态系统的稳定性。

目前，河湖管理保护领域还有不少深层次的问题亟待解决，一些系统性、普遍性河湖问题，有的地方只针对检查发现的问题进行整改，不能举一反三，同类问题屡查屡犯、时紧时松，没有做到标本兼治；一些复杂的、整改难度大的历史遗留问题，有的地方久拖不决， 没有创造条件积极作为。 此类问题，有其深刻的历史背景、社会背景， 应进一步树立法治思维，以制订法规政策为突破口推动解决，统筹考虑生活、生产、生态及历史情况和未来发展，以政策法规的刚性要求促进问题的系统整改。 ■