规范采砂管理 建立长效机制

赵清爽　王晓星

立意深远 建立黄河下游采砂管理长效机制

随着黄河流域基础设施建设规模不断扩大，建筑用砂（土）的需求量不断增加，黄河河道内采砂（土）规模越来越大。由于没有统一的黄河河道采砂管理制度，乱采滥挖现象时有发生。

为切实加强黄河下游河道采砂管理，规范河道采砂行为，保障黄河防洪安全，黄河水利委员会在充分征求意见的基础上，于2013年11月29日正式印发《黄河下游河道采砂管理办法》（以下简称《办法》），2014年1月1日起试行。

《办法》共有28条，结合黄河下游河道采砂管理实际，明确了其适用范围、管理体制、采砂规划、禁采期、禁采区、采砂许可申请、日常管理、监督检查、责任追究等内容，对建立黄河下游采砂管理长效机制具有十分重要意义。

科学编制规划 严格采砂许可

《办法》规定了黄河下游河道采砂统一规划由黄河水利委员会负责组织编制，报国务院水行政主管部门审查批准后实施，明确河道采砂实施方案应该具备的十条要求，总结完善了河道采砂统一规划制度，并指出在黄河河道采砂规划批准执行前，确需开采砂石的，市级黄河河务部门应根据黄河防洪安全、通航安全及水工程保护等相关要求，编制所辖河道采砂实施方案，报省级黄河河务部门批准后实施。省际交叉河段的河道采砂实施方案应征得对岸黄河河务部门同意。

《办法》要求执行严格的河道采砂许可制度。按照《办法》规定，各级河务局要高度重视采砂审批许可制度的执行，未经许可审批的采砂活动要一律禁止。为严肃采砂许可制度的执行，属于市、县级黄河河务部门受理审查许可的，需在15个工作日提出审查意见，报经上一级黄河河务部门审核同意后发放采砂许可证；属于省级黄河河务部门受理审查许可的，省级黄河河务部门审查同意前应征求下级黄河河务部门的意见。

《办法》规范了采砂许可制度，提高了办事效率，并对省际交叉河段实施的采砂许可进行了规范。提出实施采砂许可制度应当遵循公开、公平、公正、择优的原则，鼓励运用市场机制依法组织采砂许可证的发放，增强采砂许可透明度，严肃查处违法违纪行政行为。指出“河道采砂许可证有效期限为一年。有效期届满或者累计采砂达到规定总量，需要继续采砂的，应当告知被许可人在河道采砂许可证有效期届满三十日前向发证机关提出申请”。

适用范围明晰 执法主体明确

《办法》明确了其适用范围——适用于黄河干流西霞院水库大坝以下至入海口、沁河紫柏滩以下河道、大清河戴村坝以下河道及东平湖滞洪区（以下统称黄河下游河道）采砂活动管理。《办法》特别指出“因防汛抢险及省级以上黄河河务部门批准的黄河治理项目需要取土或采砂的，不在本办法适用范围”。

《办法》与2013年4月1日河南省政府颁布实施的《河南省河道采砂管理办法》明显差异在于适用范围，《河南省河道采砂管理办法》规定 ：“在本省行政区域河道（不包括国家直接管理的河道）内从事采砂及其管理活动，适用本办法。”而黄河及其干流属于国家直接管理河道。

《办法》规定黄河水利委员会负责黄河下游河道采砂的统一管理与监督。黄河水利委员会直接管理的黄河下游河段，山东、河南通过地方法规和规章，明确各级黄河河务局为本行政区域的黄河河道主管机关，负责河道采砂的监督管理，办理河道采砂许可。建立了以黄河河务部门为执法主体的河道采砂监管体制。

需要指出的是，黄河水利委员会直管河道的采砂许可主要集中在河南河段。截至2013年7月底，河南黄河河务局所属县级以上河道主管机构共办理采砂许可证的采砂场104个，对未经许可的105个非法采砂场正在进行集中整治。山东大清河、东平湖河砂资源丰富，是优质的建筑材料，由于制度不健全、管理混乱，一度乱采乱挖现象十分严重，严重影响防洪工程安全和生态环境，2006年实施了全面禁采。

建章立制 各级河务部门须拿出配套措施

在目前国家尚未批复《黄河流域河道采砂规划》的情况下，《办法》要求山东、河南两省级河务局按照《办法》规定，统筹考虑采砂对河势稳定、防洪安全、生态与环境变化所涉及工程正常运行的影响，本着近期与长远、有效补给与适度开采相结合的原则，科学编制所辖河段河道采砂实施方案，明确河道可采区、禁采区以及年度开采量，砂场设置和运砂线路布局、砂场砂料堆放规模和堆放期、砂场度汛措施、砂场环境和所涉工程保护措施等有关内容。

建立采砂管理各项规章制度。本着权责明确、规范有序、符合实际、便于操作的原则，《办法》要求省、市、县三级河务局要分别制定相应的采砂管理规章制度，如采砂巡查巡检制度、采砂场监管制度、采砂管理责任制、采砂实施方案编制审批制度、采砂规费征收使用管理制度、采砂违规行为报告处置制度、突发事件应急处理预案等，使采砂管理的各个环节的工作都有规章制度可遵循，也为采砂活动的监管提供依据。

创新监管 建立公告制度 强化巡查机制

加强对许可的采砂活动的监督管理。《办法》要求各级黄河河务部门应当加强对本辖区内河道采砂的管理以及监督检查，维护河道采砂秩序，及时查处违章采砂行为。县级黄河河务部门负责河道采砂的日常管理。对已发放采砂许可证的采砂场应明确专人负责。省、市级黄河河务部门负责辖区内采砂活动的监督检查。省级黄河河务部门监督检查每季度不少于1次；市级黄河河务部门监督检查每月不少于1次；县级河务部门对采砂河段每周巡查不少于1次，对采砂场密集河段（连续3个采砂场相互之间间隔小于500米）每天巡查不少于1次。重大节假日应加强巡查力度。现场巡查应有巡查记录，发现问题及时报告、及时处理。

坚决打击非法采砂行为。《办法》规定未经许可的采砂行为均为非法采砂活动，要下大力气对非法采砂活动进行打击，要严格执行河道巡查巡检制度，及时发现非法采砂活动并及时处置，对抗拒不改者要加大处罚力度，依法进行强制清除。一方面要充分发挥黄河公安派出所与水政监察联合执法在清除非法采砂活动中的作用，同时也要与地方政府有关部门进行联合执法，积极推动多种措施打击非法采砂活动。省、市、县河务局要欢迎群众、媒体等对非法采砂行为的社会监督，要开辟社会监督的畅通渠道，建立社会监督的有效机制，使社会监督成为打击非法采砂行为的有效措施。

创新监管制度。《办法》对县级黄河河务部门和采砂人制定公告制度，便于监管。《办法》要求县级黄河河务部门应当在已许可的采砂现场附近竖立公告牌，标明河道采砂许可证号、采砂范围、采砂船的船号或采砂机具型号、许可采砂量、采砂期限、采砂人姓名或者单位名称及监督举报电话等。采砂人应在采砂船或采砂机具的醒目位置悬挂采砂许可证。

确立责任追究体系。《办法》对于管理部门和采砂人的行为举止进行了规范，确立了责任追究体系。对未经批准或者不按照黄河河务部门的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石的，依照国家法律法规及山东省、河南省相关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。各级黄河河务部门及工作人员要依据法律和有关规定加强监督管理，对未按照规定审查发放河道采砂许可证，截留、挪用河道采砂管理费，监管不力，乱采乱挖现象严重，造成重大损失或恶劣影响以及玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，应当依纪依法追究相关人员的责任，对负有领导责任的主要负责人或者有关领导干部实行问责。涉嫌违法犯罪的，依法追究刑事责任。endprint