世界卫生组织模块中的组织变革分析

郭子钰

一、背景

2003年5月，李钟郁博士被任命为世界卫生组织(WHO)下一任总干事(DG)。世卫组织目前正在快速变化的环境中进行运作，其中就包括公共卫生政策的变化。本文的目的是以自上而下的变革理论为基础，通过世界卫生组织的组织变革实例，探讨如何更有效地管理变革问题[1]。在该组织中人们可能会被告知要放弃以前熟悉的工作方式，以及固有的工作结构和程序。因此首先要明确组织变革的确切含义，组织变革是一种可以通过普遍性或特殊性的角度来看待[2]的交流行为。

世界卫生组织(WHO)成立于1948年4月7日，是国际上最大的政府间卫生组织，拥有194个成员国[3]。2003年，世界卫生组织正面临着一个快速变化的环境，需要解决日益严重的卫生人力资源危机。目前，卫生劳动力信息和各部门责任分散，缺乏基础设施，这些都限制了各国汇编和分析这些数据的能力。由于WHO要处理对公共卫生的财政支持不断减少的问题，因此导致了许多国家的卫生标准下降[4]。世卫组织与其他许多组织一样，受到高度官僚化和集群化结构的困扰，形成了孤立的组织孤岛，扼杀了信息和知识共享。由于绩效目标一般都很容易实现，因此员工的绩效评估缺乏足够动力，世卫组织的这种内部管理问题促使了其进行组织变革的规划。

二、员工在变革中的参与

有计划的、自上而下的变革方式之所以会产生各种阻力，导致变革最终失败，其中一个最重要的因素就是员工的参与度不够。这种自上而下的计划性变革方式将权力集中在领导层，而领导层的计划并没有将员工的意见纳入到预定的变革中，员工只是被动地接受信息，因此导致组织内部基层的参与感降低[5]。例如，在布伦特兰的管理中存在着对正确变革非常不利的因素，世卫组织的人员结构在未经该机构高级遴选委员会批准的情况下进行了调整，董事人数几乎翻了一翻[6]。这种行为严重破坏了组织内部的人员平衡，正是这种人员调整促使了后来自上而下的变革。世卫组织变革进程之初高层管理者规划选用渐进式方法进行组织变革，渐进式变革进程可为有关工作人员提供尽可能多的时间来获得所需的新知识和技能，并且这种节奏在变革进程中会保持一定的稳定性。但不幸的是，世卫组织并没有逐步实施必要的变革。在世卫组织的案例中，出现了一个以李博士为首的政治联盟，他在变革过程中成立了一个过渡委员会，目的是通过听取某些员工对以前实施的和计划中的改进的看法，以便共同做出必要的调整。

变革过程大致可分为五个阶段：第一阶段组织创建了一个高水平的过渡工作计划，其中包括IT基础设施规划；第二阶段成立了一个规划小组，为其他战略目标制定具体战略；第三阶段规划小组随后设计了一个报告系统，以监测未来推广阶段的进展；第四阶段规划小组制作了沟通材料，并举行会议以及更新人员；第五阶段李博士组建了一个由高级管理人员和官员组成的新领导团队，其中许多人来自于过渡团队。因此，高层官员作为变革的推动者，向组织内部的经理阐明变革进程，经理则在实施过程中负责激励员工。在第一阶段和第四阶段，新的领导团队的角色和职责被确定，并成立了一个实施规划办公室来跟踪部署。然而在这个过程中，高级官员作为变革代理人向组织内部的经理解释变革过程，经理制作沟通材料和会议来指导员工并由他们负责在实施阶段激励员工。中层管理者通常作为指导联盟，传达变革愿景并在其业务中付诸行动，但他们很少被赋予在其组织中进行变革所需的完全所有权。由于自上而下的变革方式权力在此过程中逐层递减，更加减少了员工在变革中的参与度，此时员工开始表现出对变革的抵制，最明显的是以倦怠的形式出现[7]。例如，工作生活领域模型规定了6个领域，其中工人的匹配是至关重要的，包括工作量、控制、奖励、社区、公平和价值观。与简单的慢性疲劳相比，倦怠是由工作量和工作生活的其他五个领域的不匹配造成的。当员工付出了工作，却没有得到足够的认可或奖励，就会增加他们的职业倦怠，其变革的动力也会随着时间的推移而减弱。由此得出的结论是变革过程没有充分建立在集体意愿的基础上，从这个角度看自上而下的变革方式显然在这个组织中是行不通的。应让员工适当地参与决策，明确他们相关的职责。如果他们想扭转这种局面，应该首先澄清和阐明组织的愿景和价值观，然后再制定使命和任务，确定优先事项，激发员工的价值感，并适当地分配资源。同时，应该避免出现因资源分配不当而导致员工被忽视的问题。领导者还应确保积极主动地进行集体设计和领导变革工作，认识到员工心态、行为和参与在整个变革过程中的重要性，并将这些因素纳入转型过程中。通过赋予员工相关的、明确的职责，让他们参与到相关的决策中。有效的后续控制结合现有的绩效审计系统，将有助于发展一个更强大的反馈文化。同时变革团队应该提高员工对变革的热情，让员工参与变革的计划讨论，培养一种批评文化，以便随着时间的推移使得变革计划长期稳定发展。

三、变革中的透明度

变革过程中的透明度是影响组织变革成功与否的另一个因素。这个词从20世纪末开始被普遍应用，是改善治理和问责制的一个处方[8]。LAURA LOPEZ在她2009年3月的卓越领导力专栏中认为，开放性会激励人们去完成目标，而不是拯救糟糕的环境。前述例子中，我们可以注意到李博士确实制定了一个清晰的愿景，他成立了一个领导团队并找到了组织的方向。与以前的领导者不同，李博士和他领导下的变革团队注重沟通，防止了员工的混乱。有一个增加透明度的例子可以说明世卫组织管理方式和信息共享的变化。无论是线上还是线下会议，区域、地区和总部彼此之间沟通的重点与会议都是高度相关的，并且在时间和金钱方面为达到透明度的而分配的资源很少，透明度是核心。认识到这一点，世卫组织开放了网络治理，在世卫组织各层之间供各成员国使用，通过在组织内部和外部实施网络治理，世卫组织建立了互补关系。网络治理实际上可以通过分布式知识获取和高效率来分散问题的解决，同时网络治理需要世卫组织内部新的全球项目团队，包括来自整个组织的专业知识，共享预算和责任。李博士强调需要将资源分配到最需要的地方并建立强大的国家办事处，使其能够有效地专注于独特的国家要求。他将资源共享到基层，减少应对紧急需求所需的时间，改善资源使用的问责制，并提高整体效率为透明化进程制定了可量化的目标，同时这些目标被纳入正式的总体规划。平时，世卫组织通过信件或正式会议向其员工通报转型过程，而这些会议规模太大，无法让员工提出问题。此外，它还没有分配足够的时间给与人们较低层次上的沟通，然而这种沟通往往可以让员工更好地理解接下来的步骤并表达他们的想法。结果导致总部工作人员委员会计划停工，为此总干事对委员会的强烈抵制表示了关切。这种停工的明显结果是由于过程中缺乏足够的透明度造成，变革过程再次被打断。所以，为了使变革过程更加透明，首先应该明确在组织内部集体行动的解决方案，特别是规范和监管工作。其次，信息共享是改善自上而下变革模式的一个重要方面，只有及时共享信息，才能听到更多来自外部的声音，而不仅仅局限于少数管理者，变革必须在组织的正确方向上实现。正确的方向应该通过倾听基层的声音，以分布式的方式实施变革来衡量。最后，世卫组织应该清楚，仅靠向下层通知的策略是行不通的，他们需要倾听各方关切，并允许受影响的各方提供意见，公开和诚实才能获得信任，当一个组织内部涉及信息披露的逐案决策情况下降，导致该组织内部基于信息的决策情况增加时，透明度就到来了[9]。

四、变革中的权力下放

权力下放的问题也成为变革的一个重要因素。权力下放意味着部门主管工作内容的改变，这种改变可能意味着增加自主权、更大的责任和更多关于目标实现的反馈[10]。另一个重点与分权管理的程度和范围有关。世界卫生组织也在2009年发表公开声明，说明权力下放可以促进公平、社会公正和消除排斥现象。权力下放在WHO的管理系统中似乎没有像在其他推动变革的要素中那样突出，尽管世界卫生组织被认为是权力最分散的组织之一。世界卫生组织将世界划分为六个区域，每个区域都有自己的区域办事处，区域办事处通过与国家卫生部长和国家代表进行讨论，制定与他们地区的成员国相关的政策和优先事项，并与世卫组织的政策保持一致。他们还收集各国的一系列健康指标的信息旨在向全民进行健康倡议。区域办事处同时还向该地区的卫生专业人员提供信息，向各国政府提供技术援助。然而这些大多是虚构的，因为世卫组织的举措很少超出区域办事处的范围。由于国家代表的重视程度不同，世卫组织的有效性因国家而异，但往往很差。例如，大多数非洲国家正遭受着国际慈善工作者所说的资源的绝对短缺[11]。因为经济衰退和国际债务的增加，当时非洲的内乱和政治动荡，世界卫生组织在非洲的区域总部设在布拉柴维尔，区域主任LOBEMONE KOSSO博士不得不和部分雇员一起撤到他的家乡喀麦隆进行三阶段行动计划。他对国家在该地区的代表标准几乎没有印象，在他任职期间也看出被任命者的质量和影响力很差，这种任命仍然是政治性的，而非任人唯贤。除了这些糟糕的评价之外，暴乱阻碍了世卫组织外部审计师JOHN BYRNE博士检查区域办事处的财务状况。他在报告中强调，无法说明非洲1.22亿美元的支出、2000万美元的资产和2100万美元的负债。这份报告在当年的世卫组织理事机构——世界卫生大会的年会上引起了轩然大波。从中不难看出，世卫组织非洲地区的官僚主义和过度政治化，将太多的权力集中于少数，却弱化其责任。权力下放可以帮助提高所提供服务的效率，控制浪费，满足公民所表达的各种需求。可以看出，如果采用分权管理的方式可以有效地减少这种情况。在这种自上而下的变革中，如果权力总是集中在组织的最高层，官僚主义行为只会越来越严重，员工的信任也会间接丧失，导致变革的停滞或失败。正如，李博士在刚开始时似乎是一个值得信赖的变革推动者，因为他不仅在总干事选举中被大多数成员国选出，而且还被视为内部人员，因此被认为比他的前任更有能力实施重大变革。然而由于他自上而下的改革态度，他最终失去了其他人的信任。如果他能认识到权力下放的重要性，并通过取消政治领导团队，转而激励员工积极参与改革进程，使员工意识到他的工作会给企业带来变革和进步，就会提高员工们解决问题的主动性，也会增强他们在改革过程中的学习能力。因此，权力下放是实施组织变革的一个重要部分，绝不应该被忽视。

结语

本文观察了世卫组织变革所体现的三种变化，以评估变革中可能的阻力，包括员工参与、透明度和权力下放。研究发现，世卫组织确实进行了适度的变革，在变革中也有值得其他组织学习和借鉴的地方，如高度的结构灵活性和个人学习能力，对实施变革的支持，以及李博士有意识地让员工参与到变革中来等。但由于种种原因，还是导致员工参与度不高，他们消极的工作态度是变革的主要阻力。世卫组织本可以进行更激烈的变革，并在很大程度上改善变革的路径，但这是参照论文中讨论的三个重要方面和分析的结果来进行的。文章研究的证据使我们得出以下结论，研究结果强调了员工参与在评估变革程序是否应该集体进行时的重要性。从政策的角度来看研究结果，意味着旨在自上而下的政策改革不适合于世界卫生组织，政策制定者还应该密切关注透明度和建立权力下放问题对变革过程的影响。另外值得注意的是，世界卫生组织是一个高度政治化的机构，与成员国合作制定卫生政策。由于决定在许多全球卫生政策中采用大型变革的复杂性，这可能使管理公共卫生改革更具挑战性。虽然本研究为组织变革提供了参考，明白哪些阻力需要避免，但关于为何自上而下的变革不可取，还需进行更多的实证研究，以进一步检验和完善这些研究结果。