1944—1946年美国安大略堡紧急难民收容所研究

杨可心

安大略堡紧急难民收容所是二战期间美国政府在纽约州奥斯威戈市设立的欧洲难民收容所，也是二战期间美国在本国领土上为难民提供的唯一避难所。国内学者对其关注不多，国外学者的研究聚焦于“美国政府的象征性救助”和“奥斯威戈市对难民的接纳与关怀”两个方面，对收容所的具体运作分析则比较少。本文基于相关档案资料和研究成果，对安大略堡紧急难民收容所的设立、运行与关闭始末进行简要梳理，同时探讨了美国政府与社会组织在整个过程中的相互关系问题。

一、安大略堡紧急难民收容所的设立

设立安大略堡紧急难民收容所，是美国政府内部针对犹太人救援问题的争论结果，其中美国战争难民委员会起到了关键作用。随着纳粹对犹太人迫害的日益加深，美国部分社会组织开展了欧洲犹太人救援计划。1944年1月，时任美国财政部长的小亨利·摩根索在一份报告中说明国务院隐瞒犹太人受害情况和阻挠救助犹太人的事实。因此，1月22日，罗斯福宣布设立战争难民委员会，旨在“拯救敌人压迫下濒于死亡危险的受害者，并在战争成功进行的前提下，为这些受害者提供一切可能的救济和救助”。该机构属于政府的独立部门，主要由财政部进行管理，大部分成员隶属财政部，办公室设在财政部大楼，战争难民委员会的主任约翰·佩尔，是摩根索报告的撰写参与者之一。战争难民委员会以救助犹太人为主要目标，将救援置于政治之上，推迟战后难民问题的探讨，提出建设大量临时难民收容所的“自由港”计划。该计划将难民比作货物，而临时难民收容所则是储存货物的自由港，并强调它具有不受正常移民程序限制的特点。鉴于其涉及犹太人的移民身份和立法等问题，战争难民委员会作为由行政命令设立并依赖国会拨款的特设机构，它的决议并没有得到国会和政府大多数人的支持。最终，应急的犹太移民计划，落实为建设示范性的犹太难民收容所的决议。

1944年6月9日，富兰克林·罗斯福发布一项行政命令，他首先介绍了意大利的难民危机，然后宣布：“因此，我决定立即将大约1000名难民从意大利带到本国，安置在即将建成的位于纽约州奥斯威戈市附近的安大略堡的一个紧急难民收容所中，战争期间他们将在一定的安全限制之内居住在那里。”[1]所有难民在来到美国前必须签署承诺书，承认美国不曾保证他们在收容所以外从事工作或在美国定居的可能性，而且战争结束后必须返回祖国[2]。之所以给这批难民施加诸多限制，如人身自由、工作权利、强制遣返等，是罗斯福政府寻求外国合作并安抚本国民众的政治考量。

在安大略堡紧急难民收容所设立之前，只有法属摩洛哥的一处难民收容所向犹太人开放，且容量较小。因此，美国在纽约州为大屠杀受害者设立难民收容所，表明美国救助犹太人的决心，以此向不愿接纳犹太难民的欧洲盟友施加压力并寻求合作。禁止难民参与本国的生产生活，并保证限制性移民政策的继续运行，也为经济衰退阴影下的美国民众带来一丝慰藉。由此看来，安大略堡紧急难民收容所的设立，受诸多政治因素的影响，其象征意义大于它的实用价值。

1944年7月21日，美国海军亨利·吉宾号载着982名难民离开意大利那不勒斯。他们来自南斯拉夫、奥地利、捷克斯洛伐克等17个不同的欧洲国家，其中有834人是犹太人。被选择的标准之一是能够管理难民收容所，医生、厨师、艺术家、工人等各种职业类型的人优先录用。他们几乎都遭受过纳粹的迫害，甚至有人已经流浪或被监禁了好几年，身体和精神状况都比较差。难民以青壮年为主，还有适龄学童，老年人占比12.9%。因此，面对这些信仰、年龄、职业和身心状况不同的难民，如何在提供避难场所的同时，满足他们的个人需求成为收容所运作中亟待解决的关键问题。

二、安大略堡紧急难民收容所的运作情况

1944年8月4日，982名难民抵达目的地，安大略堡紧急难民收容所正式投入使用。政府负责收容所的行政管理，并提供住房、食物、衣服和基本医疗需求。由社会组织和当地社区代表组成的咨询委员会，与收容所行政部门密切合作，通过提供教育、娱乐和宗教服务来提高难民的生活质量。

(一)难民管理

罗斯福总统明确表示，关于收容所居民群体的总体政策和后续安排由战争难民委员会进行规划。而安大略堡紧急难民收容所的具体管理和各项工作，由内政部的战时搬迁管理局全权负责，这一政府机构还负责美国日裔拘留营的管理。对比前几年流浪或被囚禁的经历，收容所居民的生活条件确实得到改善，但是人身自由依然受到较大的限制。在最初的两个月里，难民发出的邮件需要接受行政部门的审查，活动范围仅限于80英亩的安大略堡收容所区域。奥斯威戈小镇的居民只能通过铁丝网围栏上的洞向难民传递物品。

隔离期过后，难民可以凭借通行证进入奥斯威戈，与当地居民一同享受基础设施服务，使用公共图书馆、乘坐地铁、旅游购物等，但是仅限于市区范围。除了农忙时期帮助收割作物的义务劳动，难民不能在收容所之外从事任何工作，而且不能参军。所有学龄儿童可以去当地学校就读，与美国学生自由交流，但是他们不能进入大学或其他高等教育机构[3]2。

由此看来，安大略堡紧急难民收容所既不是象征自由的天堂，也不是关押囚犯的监狱。它更多的是作为难民的临时居所，在不干扰当地经济、就业和教育环境的前提下，给予难民适当的帮助和关怀。美国政府尽量降低难民收容所可能带来的负面影响，并通过专刊报纸的方式对收容所事务进行正面宣传，严格遵循“示范性收容所”的定位。正如难民承诺书中规定的那样“美国政府从来不曾保证难民在美国的工作和定居”，“让收容所的难民融入美国社会”并不在政府的考虑范围之内。

(二)难民服务

总统应急基金拨款给战时搬迁管理局，用作安大略堡紧急难民收容所的运作资金，约瑟夫·斯玛特被任命为收容所主任。政府负责配给生活必需品，满足难民的住房、食物、衣物和基本医疗需求，包括将难民安置在由军营改建而成的住所中，配备床和桌椅等基本家具，在冬季提供暖气；难民每天的伙食费约为43.5美分，5个自助餐厅为居民提供就餐；配给夏、冬两季的基本衣物，并根据个人需要发放补助金，难民可以在奥斯威戈的当地商店进行购买；只提供用于重大疾病救治和康复的医疗设施。当难民询问是否可以收听广播时，战时搬迁管理局主任狄龙·迈尔回复“他们可以听广播，但是政府不提供收音机”。由此可见一斑，政府只负责保障难民的基本生存条件。

许多社会组织和私人团体表示愿意满足难民们的额外需求，为他们提供各种各样的服务，但是缺乏统一的组织管理和有效的沟通渠道。1944年8月16日，在纽约州锡拉丘兹市举行了一场会议，参会者包括美国主要犹太组织的代表以及当地的犹太社区领导人。会上提出设立一个协调委员会，负责从收容所行政部门那里获知其无法提供的服务和需求，然后联系相关的合作组织提供服务。协调委员会由合作组织和犹太社区分别选派代表来组成，与协调委员会进行合作的组织包括：以色列联合会、希伯来庇护和移民援助委员会、全国犹太妇女理事会、国家犹太福利委员会、全国难民服务公司、基督教女青年会等；成员来自纽约州的五个市区：布法罗、奥斯威戈、罗切斯特、锡拉丘兹和尤蒂卡。主席是亚历山大·荷尔斯坦，约瑟夫·希尔弗斯坦为副主席，哈利·B.拉斯基负责财务，麦克斯·斯特恩担任秘书[3]8-10。

协调委员会下设执行委员会来执行决议，部分人员兼任执行委员会成员。8月31日，约瑟夫·安切博尔德·博格尔被聘为执行委员会主任，同日在奥斯威戈就职，他在那里有一间办公室，相关行政费用由希伯来庇护和移民援助委员会、全国犹太妇女理事会和全国难民服务公司平摊。决策部门和执行部门之间的关系是：低于100美元的项目，执行委员会主任可以自行决断；高于100美元的项目，需要在每月一次的协调委员会全体会议上共同决议。所有需要核准的项目(高于100美元)都同愿意赞助的机构进行商讨，然后委员会再把项目转交给符合要求的机构[3]8。由此看来，协调委员会是社会组织和私人团体在收容所居民服务问题上进行合作的平台。通过协商平台进行反馈与沟通，使得具体实施更加井然和高效，这种合作模式值得参考。

协调委员会协助政府满足收容所居民群体的物质和精神需求。首先，补足难民在衣食住医方面的物质需求。提供窗帘、雨衣、室内拖鞋、婴儿床等生活物品，提供牙齿治疗、眼镜配置、理发服务等方面的器械。其次，开办教育和职业培训课程。解决学生上学的交通费、牛奶费、教材费和特聘教师的工资等问题，为收容所居民提供英语培训；开设美容、缝纫、木制品和机械制造等课程，相关课程材料的供应由行政部门和协调委员会共同负责。第三，提供宗教、娱乐等服务。设置三个服务中心和一个青年中心，提供体育器材、艺术设备、音乐器材、报纸材料、儿童玩具等，开设体育馆、电影院、剧院、合唱团等娱乐设施；提供额外的犹太洁食、节日用品，修建犹太教堂，聘请宗教教师向儿童讲授宗教课程[3]48-56。协调委员会负责收容所行政部门和合作社会组织之间的接洽工作，相关行政和项目物资由合作组织提供。

协调委员会与收容所行政部门进行合作。凡是政府无法满足的收容所居民或当地居民的需求，均由收容所主任约瑟夫·斯玛特转交协调委员会执行主任；同样，所有来自机构、团体或个人的服务都要与收容所主任讨论。一开始两者之间的分工并不明确，项目的执行情况取决于协调委员会执行主任与收容所主任的私人关系。随着合作的不断深入，协调委员会逐渐参与到难民管理和服务的各个方面。所有的活动和计划由收容所行政部门负责，如果收容所行政部门无法对相关项目进行管理，那么执行委员会主任将在必要时参与管理。在没有与协调委员会代表协商的情况下，收容所行政部门不能做出任何计划或时间表的改变。收容所主任斯玛特写信向协调委员会申请提高难民薪资，协调委员会回复说：“收容所居民的财政拨款和工作分配等问题由战时搬迁管理局和收容所行政部门全权负责，我们无权在这一问题上采取行动。”[3]37协调委员会执行主任表示：“我有必要向居民们解释，我在这里的职责不是一个接受投诉然后做出裁决的法官，而是提供服务。我唯一能做的是将这些计划表交给收容所行政部门，同时建议居民们也这样做。”[3]50综上所述，协调委员会成为政府与社会组织在收容所居民服务问题上合作的纽带。虽然协调委员会与收容所行政部门关系密切，但是咨询委员会更多的是辅助难民服务项目的实施，不能因此混淆政府在收容所管理上的绝对主导。

三、安大略堡紧急难民收容所的关闭

第二次世界大战接近尾声，按照来美前签署的承诺书规定，难民收容所的居民应当全部返回他们的祖国。1945年8月24日，50名来自安大略堡紧急难民收容所的南斯拉夫难民离开纽约市，乘坐列车返回家乡。美国战时搬迁管理局表示，难民中有一名前南斯拉夫陆军医疗队上校，一名曾与铁托游击队队员并肩作战的24岁女孩，以及南斯拉夫当地商会的会长。这一群体由15个家庭和情侣加上8位单身人士组成，28岁以下的有12人。而且在最终同意被遣返的69名难民中，有66人是南斯拉夫人。由此可以推测，年轻的他们选择举家归国，应该是认可南斯拉夫的抗战表现，并且对南斯拉夫的战后重建充满希望。但是欧洲国家大多满目疮痍，大约1/3的收容所居民被剥夺了原籍国的公民身份，超过600人有正当理由表示不希望被遣返。于是，安大略堡紧急难民收容所居民的重新安置成为美国政府和社会各界关注的问题。

1945年12月22日，杜鲁门总统宣布：“如果这些人现在申请进入美国，他们中的大多数人都是移民法律许可的。在这种情况下，仅仅为了申请移民签证而要求他们千里迢迢地返回欧洲是不人道和浪费的。因此，我指示国务卿和司法部长严格按照现行的法律法规，调整这些希望留在美国的人的移民身份。”[4]在总统命令发布的几天后，战时搬迁管理局指派全国难民服务公司负责收容所居民的重新安置项目。有趣的一点是，在收容所居民的身份转换问题上，美国政府主张由全国难民服务公司负责将收容所居民送到加拿大的尼亚加拉瀑布，从那里的美国领事馆申请签证。然后全国难民服务公司将这些人带到纽约州的布法罗市，此时的他们是移民而不再是难民，最后从扩散点分批派往各自的目的地。安大略堡紧急难民收容所的难民，除了一纸承诺书证明他们曾经到访，美国政府并没有给予更多的身份认定。

安大略堡紧急难民收容所的关闭名单显示，截至1946年2月4日，982人中有69人被遣返或送往其他国家，14名难民死亡。在收容所出生的23名新生儿直接被接纳为美国公民。其余899人中，有765人在各自国家的移民配额下得到美国的永久签证，其余134人获得临时居住资格，将等待遣返或获准进入他们所选择的其他国家[5]。全国难民服务公司安排永久移民住在亲戚或朋友的家里，以避免加剧当地住房设施的负担，并且为他们提供广泛的援助和指导，帮助新移民适应美国生活。全国难民服务公司与其他社会组织进行合作，包括美国基督教难民委员会、天主教难民委员会和全国犹太妇女理事会等，基本延续了收容所运作时期的合作关系。例如，前两者为收容所的88名新教徒和天主教徒提供证明，全国犹太妇女理事会则给予人员支持。没有合适去处的人则需要在全国范围内进行重新安置和调整，这激活了全国地方机构和社会组织合作的网络，许多安大略堡紧急难民收容所居民重新定居的城镇各团体都对这个项目给予了全心全意的合作。杜鲁门总统在官方声明中明确指出政府和社会组织之间的关系，“过去对难民进行调整的负责任的福利机构，对未来的新移民也必须承担类似的责任。”[6]在难民救助和安置问题上，安大略堡紧急难民收容所的开设，成为美国政府与社会组织公开合作的先河。

结语

首先，安大略堡紧急难民收容所的设立，不能忽视美国政府内部倡导犹太人救援一派的努力，同时也要承认不论是决策还是执行过程，政府都以不损害美国的国家利益为前提，尽量避免承担更多的责任和风险。因此，从总体上看，其建立的象征意义大于它的实际意义。其次，安大略堡紧急难民收容所的稳定运行，是美国政府与社会组织合作的结果，美国政府借助社会组织的名义和能力，分担难民生活的部分责任；社会组织借此参与难民的援助和安置工作，后来成为负责移民项目的重要组织。最后，咨询委员会作为社会组织的决议平台，辅助美国政府完善难民服务，其经验可为社会帮扶类工作中政府与社会组织间合作与沟通模式的建立提供参考。