基层政务公开的推进机制、现实困境和实践路径

□ 牛正光，陈 莹

（1.郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450046；2.中共河南省委党校，河南 郑州 451000）

为了加快提升政府治理能力现代化水平，加强基层行政权力监督实效，我国各地政府越来越重视基层政务公开的推进工作。特别是随着互联网、大数据等技术的深化应用，社会公众对政府信息公开的需求不断增强。党的十九届四中全会提出：“坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。”［1］基层政务公开，是新时代推进法治政府建设的有效保障，是加快推进基层治理现代化的关键举措。近年来，推进基层政务公开逐渐成为各地政府工作的重要内容。我国的基层政务公开，可以追溯到20世纪80年代《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，该法律提出“收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督”［2］，基层政务公开从此拉开了序幕。2007年，《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，为政务公开提供了行政法规规范，并且于2019年进行了修订，我国的政务公开制度进入了新的发展阶段。近年来，我国对基层政务公开标准化规范化工作愈加重视，全国统一的基层政务公开标准体系逐步完善，并初步形成了覆盖县、乡、村三级的基层政务公开发展框架。随着全国基层政务公开标准化规范化试点工作的开展，各地基层政府纷纷响应国家号召，在实践中积极探索并推进基层政务公开建设工作。因此，为保障基层政务公开的常态长效，研究基层政务公开的推进机制、现实困境和实践路径，具有重要的理论和实践意义。

一、基层政务公开的主要推进机制

随着国家一系列关于基层政务公开政策的颁布，各地基层政府高度重视，积极落实，开始了基层政务公开建设的不断探索。基层政务公开的推进机制主要有以下三个方面。

（一）基层政务公开制度规范化

基层政务公开的有序推进，离不开各项制度的规范，主要体现在政策保障、组织建设、资金支持和人才队伍这四个方面。在政策保障方面，各级政府依据《中华人民共和国政府信息公开条例》《开展基层政务公开标准化规范化试点工作实施方案》等文件精神，统筹规划、分级负责，规划科学的顶层设计，制定《基层政务公开工作手册》《基层政务公开工作培训指导》等读本，解决基层政务公开无章可依、无规可循的问题。在组织建设方面，根据基层政务公开工作开展的需要，组建由县（市、区）一级主要领导牵头的政务公开推进工作领导小组，统筹部署、协调推进，致力于研究解决基层社会治理中政务公开执行工作中的困难和问题。在资金支持方面，有效拓展基层政府财政来源渠道，加强其经费保障，充分发挥财政资金的引导作用，鼓励创新投融资模式，探索通过政府与社会资本合作（PPP）等方式，撬动金融社会资本加大投资。在人才队伍方面，加强基层政务公开工作人才的培训和培养，提高其对政务公开工作重要性的认识，切实增强其服务基层群众意识，提升其数字化、精准化、专业化的基层公共服务水平。

（二）基层政务公开示范标准化

在基层政府治理过程中，遴选出社会综合指标发展较快、经济基础较好的地区优先实施基层政务公开试点建设工作，并根据试点单位实际情况，优先进行基层政务公开标准化示范体系的建设，加大基层政务公开试点政府的知名度和影响度，实现以点带面，逐步推进基层政务公开向更广范围的推广。各个基层政务公开试点单位坚持实事求是、因城施策的原则，立足各个地区试点单位经济社会发展状况，分级分类地推进基层政务公开标准化建设，将公开内容分为申请类事项（如行政许可等）、公共服务类事项（如办事指南）、职权类事项（如行政处罚等）等类别，分级提供政务公开标准化规范化指南，真正实现基层政府治理中政务公开为民所想。

（三）基层政务公开平台数字化

坚持以人为本、注重实效、方便群众的基本原则，深入推进基层社会治理中政务决策和政务管理的有序、有效公开，加快推动新闻发言人、政府网站、政府公报、查阅场所、新媒体等平台建设，积极搭建政府官网、“两微一端”等政务公开平台，全面推进在县（市、区）属职能部门、乡镇（社区）、村委（居委）、公共图书馆等窗口单位建设信息公开显示屏，尽可能地方便群众获取政府公共信息。政府通过线上线下政务公开相结合的方式，不断提升线上政务办事大厅和线下实体政务服务大厅建设管理的标准化、规范化水平，推进“互联网+政务服务”的基层政务公开体系建设。坚持问题导向，注重改革创新，强化标准引领，对标基层特点，立足基层县区，围绕就业创业、社会救助、社会保险、户籍管理、医疗卫生、涉农补贴、城市综合执法、养老服务等领域开展基层政务公开数字化试点工作，致力于打通政务公开“最后一公里”。

二、基层政务公开面临的现实困境及成因分析

基层政务公开是增强基层政府公信力的关键抓手，有利于转变政府职能和提升群众的满意度，受到了基层政府和基层群众的广泛认可，但是在推进政务公开的过程中，依然存在着一定的现实困境不容忽视，需要正视这些困境，并梳理清楚其成因。

（一）面临的现实困境

各地基层政府为推进基层政务公开进行了积极探索，公开了大量的政府信息，满足了基层社会公众一定的需求，但我国基层政务公开整体水平与新时代国家的要求和人民群众的期望仍有一定差距，工作中仍面临着一些现实困境，主要有以下三个方面。

1.基层政务公开信息化水平与公众需求不相匹配

近年来，基层政务公开的信息虽然在数量和质量上取得一定突破，但其公开内容仍存在信息虚化、内容时效性不高、内容与公众需求匹配不足等问题，基层政府和部门间“不及时、不准确、不实用”等现象仍较为突出。一些地方政府和公共管理部门公开信息随意度较大，导致基层政务公开的信息中很多内容相似度较高，且公开信息滞后性严重、时效性较差，政务公开的信息内容针对性不强，存在“重”行政事务，“轻”专业事务的现象，与公众的真正需求匹配度不高［3］。许多与人民生活息息相关的政务内容无法查询，抑或是查询到了却发现公开文字内容晦涩难懂，导致政务公开内容虚化，政务公开公众参与度不高。

2.基层政务公开平台规范化建设不够完善

基层政府信息公开制度需要适应网络时代的发展需求，目前各级政府机关门户网站建设水平还不高，网站信息缺乏科学的分类；查询信息时难以快速定位，导致查询费时费力；信息管理模式还相对落后，基层政府信息公开的范围也过于保守，难以适应网络时代的发展趋势［4］。整体来看，市级平台化建设不均衡，县级政府网站集约化工作进展较慢，一体化、共享化平台的统筹建立仍需加强，政府网站和政务新媒体之间在政务信息资源方面的共通共享还不成熟。此外，开通政务公开微博、微信公众号的地方政府还不多，有的县（市、区）即使开通了微博、微信，但信息的发布量、关注人数及互动留言均不多，未能达到应有的效果。

3.基层政务公开专业化队伍建设有待加强

人才队伍建设是推进基层政务公开的重要一环。当前，基层政务公开队伍建设水平普遍薄弱，主要体现在专业性人才的缺乏和人才分配不均衡两方面。一方面，在总量上专业性人才缺乏。人才外流严重，政务公开的高水平专业人才更加匮乏，严重阻碍了政务公开数字化、标准化的进程。另一方面，政府人才储备分布不均衡。在一些综合发展较好的地区，基层政府部门与部门间人才储备差距较大，不同部门人才分布不均；而在一些经济较缓慢的地区，其工作人员多为兼职，甚至没有配备专职工作人员，工作人员数量少、专业素质不高等问题明显。

（二）成因分析

面对以上困境，如何破局，如何切实有效推进基层政务公开水平整体提升，还需要对这些困境的成因有一个较为清晰的认识，以便有的放矢，真正提高基层政府效能，让人民群众有更强的获得感和满意度。综合分析，基层政务公开中存在的困境，主要有以下三个方面的成因。

1.基层政务公开主体意识不强

基层政务公开信息供给与需求不匹配的根本原因是基层政务公开主体意识不强，主要体现在政府服务意识不强和民众参与意识不高两个方面。一方面，部分基层治理中政务公开信息的供给方服务意识不强。基层政府各个部门之间的公开职责界限不清晰，政务公开专业性工作人员缺乏，办事效率低下，基层政务公开信息内容分类不明确，导致政府难以真正落实政务公开要求，其“人民立场”“以人民为中心”的履职意识仍有待增强［5］。另一方面，基层政务公开过程中民众参与意识不高。在当前基层社会治理主体多元化的背景下，广大社会民众缺乏对“治理主体”的自我认同，没有主动参与政府决策、政策论证、权力监督的主动性和积极性，对政府官网信息关注度不够，特别是对政府信息公开效果的意见反馈更是寥寥无几，间接导致基层政府门户网站信息查阅不便问题比较突出，网站搜索功能虚化，政务公开信息分类栏目层级较多，这些则更加加剧了基层民众对政务公开信息知情度的降低。

2.新媒体技术掌握程度不高

基层政务公开平台建设不完善的根本原因主要反映在基层政务公开工作人员对新媒体技术掌握度不高。在当前信息爆炸的大数据时代，电子政务已成为当前基层政务公开的改革方向。互联网背景下基层政务公开平台更加多元化、功能更加多样化、技术更加专业化，这就对基础政务公开工作人员的专业技能掌握度提出更高要求，而当前部分基层政务公开工作人员并不熟练掌握新媒体运营和维护技术，这导致部分基层政务公开平台的运营和维护困难、平台建设进度缓慢、各类政务公开平台问题频出，严重影响其政务公开的正常运转。另外，基层政务公开缺乏信息的统一管理。部分基层政府部门政务公开信息的分类标准、政务公开的程序步骤以及政务公开平台的硬件规格缺乏统一化的管理，导致政务公开程序、公开方式、公开内容杂乱不一。

3.基层政务公开监督管理机制滞后

建设阳光政府，将权力关进制度的笼子里，离不开监督管理机制的制约。健全政务公开监督管理机制有利于积极调动各个基层政府部门主动推进政务公开的积极性，也有利于提高政务公开工作人员的业务技能。但是在基层政务公开的过程中，由谁监督、怎么监督的问题是造成监督管理机制滞后的关键原因。目前的基层政务公开监管压力主要来自上级政府的督查与考核，但上级政府的监管形式和内容比较固定，一些政务公开绩效考核指标方案设计缺乏合理性、监督方式缺乏多样性。另外，部分基层政府虽然设置有专人负责政务公开工作，但往往因为部门利益而降低监管力度。

三、基层政务公开的实践路径

（一）增强基层政务公开主体意识

1.增强领导干部政务公开意识。行政领导干部往往扮演着“领头羊”的角色，“领头羊”直接决定了“羊群”的走向。领导干部的政务公开意识在一定程度上决定了政务公开的力度、广度、深度和高度。这就要求上级部门加强对政务公开的考核和对领导干部的理论培训，强调政务公开的必要性和重要性，加强政务公开在政务绩效考核中的比重，促进领导干部自觉引领基层工作人员和群众参与到基层政务公开的建设中。

2.强化管理人员政务公开意识。管理人员作为基层政务公开的直接负责人，在加强其权责意识的同时还需加强自身建设，积极参加各类政务公开培训，提高政务公开意识，强化政务公开决策能力，自觉接受人民群众监督，推进基层政务公开标准化规范化迈向新台阶。

3.提高群众担当治理主体时的政务公开意识。在基层治理主体多元化过程中，基层群众越来越发挥着不可代替的治理主体作用。“以人民为中心”是基层政务公开工作的出发点和落脚点，这要求广大基层群众以“主人翁”的担当，主动投入政府决策、社会治理和建言献策当中，发挥基层政务公开实效见证者和监督者作用。同时各政府部门要转变政务公开理念，坚持以群众需求为导向，扩宽政务公开内容，强化信息公开模式亲民化，提高政务公开信息质量，畅通政府与民众互动渠道，加强对广大人民群众参与基层政务公开的指导和培训，充分调动人民群众参与政务公开的积极性和创造性。

（二）提升基层政务公开平台应用实效

1.健全线上基层政务公开平台。加强线上基层政务公开平台管理制度化、规范化、一体化建设。推进政府网站统一技术平台建设，夯实基层政务公开的标准化规范化。统一标准体系、统一技术平台、统一安全防护、统一运维监管，持续完善政务公开、解读回应、办事服务、互动交流等功能。不断健全基层政务公开技术平台管理办法，厘清责任边界。推进省级平台与地市集约化平台的互联互通、数据共享。坚持网络安全工作常态化管理，加强网上政务公开内容审核制度建设，完善网络安全督查机制，确保基层政务公开平台有序安全运行。

2.加强线上基层政务公开平台维护。提升各级政府门户网站的维护水平，定期更新完善网站基础设施，按照项目投标制推动门户网站的维护与设计，探索“购买服务模式”，使基层政府门户网站中的内容分布更加合理、美观。优化网站网页设置，方便群众找寻政务信息。加强各级政府新媒体平台维护，及时更新新媒体平台内容，增强基层政府与人民群众的互动性，完善政务公开新媒体平台的有效机制。

3.完善线下基层政务公开平台建设。各个政府部门根据本地实际经济发展情况、财政状况，建设一站式、便民式的线下一体化综合政务服务大厅，让民众“只跑一趟”。同时，加强村（社区）级政务公开平台建设，各个村（社区）根据实际情况建设村级政务公开栏，将那些与人民群众生活密切相关的政务信息在村委会或居委会的公开栏内进行公示，打通基层政务公开的“最后一公里”，充分调动基层群众参与政务公开的积极性。

（三）健全基层政务公开规范化体系建设

1.加强基层政务公开人才队伍建设。只有打造过硬人才队伍，才能促进基层政务公开的加快发展。加强基层人才队伍建设，一方面需要加强组织领导，建立市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级联动的政务公开人事网，统筹部署人才分配，废除不合理的人才限制制度，引入先进的人才引进机制，打破跨地域间人才流动的壁垒，设置相对优厚的人才待遇机制，实现各级基层单位人才的相对均衡化分布。另一方面，加强对基层政务公开工作人员的培训，实现集中培训和以干代训的常态化，有效提高相关单位工作人员的业务素质和专业素养，为各级行政单位分批分期培养业务骨干人才。

2.健全基层政务信息公开制度。完善基层政务信息公开制度，加快基层政务公开制度化建设，进一步明确各行政单位政务公开建设的标准、规范、内容，对每项政务公开内容、公开程序进行梳理，形成基层政务公开标准化建设的模板，为其他各级基层政府政务公开工作的开展提供可借鉴的依据和可参考思路。规范依法申请公开制度，建立政务不予公开的名单制度，减少无效依法申请。同时提高对依法申请事项的回复质量和速度，从而更好地推进各地社会治理中基层政务公开标准化规范化的建设。

3.健全基层政务公开监管机制。进一步完善基层政府政务公开内外部考核机制，聘请相关专家、学者组成智囊团，因地制宜，根据各地域的实际情况采用合理的政务公开绩效评估方法，科学设置内部考核指标体系。健全基层政务公开的监督问责机制，优化基层政务公开的监督标准和问责标准，明确基层政务公开监督的范围与方式，对其基层政务公开实行“谁主导，谁负责”的责任制。加强基层政务公开外部舆论监督机制，打造外部政务公开监督机制和内部政务公开监督机制并行运转模式，努力地推进“阳光政府”的实现，最大限度维护和保障最广大人民群众的根本利益。积极拓展基层政务公开监督的方式，允许新媒体、自媒体在合规合法的基础上为基层政务公开进行赋能。充分地调动广大人民群众参与政务公开的热情和积极性，使基层政府的各项政务公开在阳光下运行。

四、结语

基层政务公开作为建设人民满意的服务型政府的制度保障，承载着以人为本、民主法治、公平正义等多种价值内涵。伴随着治理理念的兴起，人民群众作为治理主体的作用日益凸显，并对基层政务公开工作赋予了更多的期许。基层政府应顺势而为，转变以往不愿公开、不敢公开的消极思想，树立主动公开政务信息的意识，积极调动社会公众参与基层政务公开互动交流的积极性，全面优化基层政务公开的推进机制，加快人才队伍建设，优化政务公开平台，引导公众参与政务，加强政务公开监督，切实增强基层政务公开主体意识，提升基层政务公开平台应用实效，健全基层政务公开的规范化体系，确保公民的知情权、参政权和监督权得到保障，不断提升我国建设透明政府、服务型政府的能力和水平。