“放管服”改革的实践探索与路径选择——基于Y市循证治理视角的分析

□ 杜世纯，刘 静，于晓慧

（1.山东工商学院，山东 烟台 264005；2.鲁东大学，山东 烟台 264025）

一、问题的提出与相关概念辨析

（一）问题的提出

党的十八大以来，以简政放权、放管结合、优化服务为核心的“放管服”改革在全国范围内深度推进，“放管服”改革在提升政务服务、创新政府监管和优化营商环境等方面取得了显著成效［1］。党的十九大对“放管服”改革作出新部署，要求“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”［2］。2020年9月，在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上，李克强总理强调：“深化‘放管服’改革、优化营商环境，是激发市场主体活力和发展内生动力的关键之举”［3］。

近年来，Y市①把简政放权作为全面深化改革的“突破口”，把强化事中事后监管作为转变政府职能的着力点，把优化服务方式作为群众满意的“连心桥”，制定出台了一系列“放管服”改革的措施与制度。Y市为了打造全国一流的政务服务和营商环境，相继推出“五张清单”“四降一减”“一单、两库一细则”“一窗受理”“一次办好”等多项改革举措，在打造“许可流程简单、办事效率快捷、服务质量最优”的政务环境方面取得了显著成就［4］，但Y市“放管服”改革在实践过程中也面临着一些困难和挑战。本文基于循证治理理论，对Y市“放管服”改革的实践探索进行分析，从证据、领导力、公共价值三个维度探究“放管服”改革的新路径，为新时代我国政府职能转变和“放管服”改革的延续升级提供理论参考和实践经验。

（二）相关概念辨析

1.“放管服”改革

“放管服”改革是以政府职能转变为核心，围绕简政放权、放管结合和优化服务，处理好政府与市场关系，以优化营商环境为目的，激发市场活力和社会创造力，实现经济的健康和可持续发展［5］。简政放权的核心是政府自身的角色定位，坚持该放权的地方坚决放开、放到位的原则，最大程度减少政府对市场活动的直接干预，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用；放管结合的重点是政府管理方式的转型，围绕政府职能定位把该管的事必须管住、管好，即简政放权之后必须强调放管结合，在简政放权的同时加强事中事后监管，创新管理方式、强化公正公平、维护公平竞争的市场秩序；优化服务的目的是推进政府服务能力现代化，围绕建设服务型政府的要求把该服务的事项服务到位，优化服务是“放管服”改革中放与管的最终目标，强化政府服务意识、创新政府服务方式、优化办事流程，为企业和公众提供高效便捷的公共服务［1］。

有学者认为，“放管服”改革是重塑政府与市场关系的一场变革，是优化营商环境实现经济稳中向好发展的重大举措［5］。推进“放管服”改革，政府必须更加注重企业的问题导向和公众的需求导向，聚焦管理转型，大力推进新型管理科学化；聚焦精准放权，大力推进简政放权协同化；聚焦公众服务，大力推进政务服务标准化；聚焦改革实效，大力推进绩效考核规范化。通过“放管服”改革的持续深化，建设科学管理、精准放权和高效服务的现代化服务型政府，进一步优化营商环境，为推动经济社会可持续、高质量发展注入新动力［6］。

2.循证治理

循证治理是从循证医学演化而来的管理理念，一般指多元治理主体通过科学严谨的方法形成研究证据，并遵循证据进行治理［7］。循证治理的核心是证据，强调政府治理过程中决策制定要依据科学、公正的证据。在循证治理过程中，证据、领导力和公共价值被视为循证治理的三大关键要素。其中，证据要素关注的是在政府治理中，哪些内容可以成为支持循证治理的科学依据；领导力要素关注的是政府管理者能否依据不同的管理情境和社会环境，科学有效地使用证据；公共价值要素关注的是循证治理的全过程是否符合公共价值取向［8］。循证治理被视为后新公共管理时期的重要理论思想，蕴含了新时期学界对于公共管理的理性价值追求。

二、循证治理视角下Y市“放管服”改革的实践与探索

（一）“放管服”改革具备循证治理的理性特征

循证治理脱胎于循证医学。近年来，循证治理在公共卫生、教育、经济、心理、公共管理等诸多领域蓬勃发展，是研究政府治理的全新视角。“放管服”改革的实践活动涉及经济学、管理学、社会学等多学科理论，从其实践过程来看，“放管服”改革在于运用国家行政力量对改革进行引导与监管。循证治理强调证据，从这个角度来讲，“放管服”改革作为政府治理领域里的服务优化，呈现出了证据的科学性、客观性、公正性和实效性的理性特征。通过循证治理视角，分析研究Y市“放管服”改革实践，不仅是社会科学研究工具上的重要突破，也是循证治理在政府治理领域中的应用与拓展。

在实践层面，Y市“放管服”改革的治理问题具有循证治理一般问题的普遍共性，即政府部门思维固化以及多元利益主体牵涉其中等顽疾。Y市“放管服”改革所要面对的群体来自社会各个阶层，数量庞大、群体需求不同且都参与了“放管服”改革的实施。政府要从根本上进行治理就必须依托科学证据和客观要求，对公众价值诉求和改革中存在的固化思维和顽疾加以掌控，使治理回应公众价值。持续推进“放管服”改革，对构建政府治理体系和治理能力现代化具有引领全局的重要作用。进一步深化“放管服”改革，需要更加强调改革的系统性、整体性和协同性。只有积累了丰富的经验并具有较强的决策能力和应对风险的能力的领导者，才能有效实现“放”“管”“服”三者协同发展，推进政府职能深刻转变，从而对改革的实施起到事半功倍的作用。因此，在Y市“放管服”改革推动政府治理的现代化转型过程中，应将科学证据、决策者能力和公众价值紧密联系在一起，使治理在依托科学证据的前提下，将公众意愿与决策经验加以融合，使社会各主体结成利益共同体，形成“放管服”改革的可行性、科学性和民主性，进而实现经济社会的健康和可持续发展。

（二）循证治理视角下Y市“放管服”改革分析

1.Y市“放管服”改革循证证据分析

在循证治理中，证据以多种多样的形式存在，一般包括系统性报告、随机对照试验结果、案例研究、专家意见等，同时依据证据生成方式的不同，证据级别也有所区别。通常认为，研究阶段采取的研究方法越严谨，所获得的相应证据可信度就越高。循证证据关注的是有哪些内容可以成为支持循证治理的科学依据，不同学科有不同的证据分级标准。科学证据是循证治理的核心要素，收集科学证据能够有效保证公共决策的科学性及其治理的严谨性。

在Y市“放管服”改革进程中，其制度制定和改革措施实施均体现了循证证据的科学使用。省政府提出了打造“四清单一平台”的权力运行体系，Y市以省政府权力运行体系为科学证据，结合四张清单和一个平台的工作要求，提出了五张清单的构想，即“行政权力清单、行政审批事项目录清单、政府部门责任清单、行政审批中介服务收费项目清单和公共服务事项目录清单”。同时，Y市将适合网上运行的事项纳入政务服务平台，方便企业和群众办事。为争创全国一流政务服务环境，Y市选取杭州、苏州、深圳、成都、青岛等全国20个先进城市为参考目标，从申报事项材料、办理时限、收费标准等方面，对全市38个市直部门的260项行政许可事项进行了梳理比对，实现了市级行政许可事项与全国20个先进城市相比，申报材料数量最少、办理时间最短的改革目标［9］。Y市所有市级层面实施的行政许可事项被压缩到了96项，提速增效实现3个“百分之百”［9］。与此同时，Y市政府委托市委党校组成了“放管服”改革研究课题组，对Y市“多证合一”改革的推进与落实情况进行了专题调研。在充分征求有关专家意见的基础上，紧紧围绕市委、市政府推出的“多证合一”改革目标，在参考和借鉴国内外先进地区经验的基础上，结合Y市“多证合一”改革实际，坚持以问题为导向，以企业和群众等受益群体为研究重点，分析改革的总体推进情况和实际效果，得到“多证合一”改革的一手数据，为后续改革工作提供了数据支撑［9］。

虽然Y市在“放管服”改革中体现了对循证证据的科学使用，但在其实施过程中对证据的处理还存在着一些问题。一是Y市“放管服”改革实践中所涉及的数据来源较为分散，对于数据转化而来的证据的全面性和有效性如何进行评估并获得最佳证据，还有待于进一步思考；二是在“放管服”改革的数据分析过程当中，除了可量化的数据信息之外，还包含一些不可量化的经验信息，对于不可量化的证据如何应用于政策之中，证据本身的质量问题的评估以及证据的产生过程的科学性和严谨性，目前尚无有效的方案；三是证据产生后的质量评估是否拥有评估标准也是有待完善的重要问题。

2.Y市“放管服”改革领导力要素分析

领导力是循证治理的关键要素之一，领导力要素在政府治理中的作用主要集中在对公共权力和公共资源的统筹与协调上，其评价标准是政府决策的科学性和公平性。领导力要素关注的是政府管理者能否依据不同的管理情境，科学有效地使用相应的证据，领导干部的能力高低将会直接影响其决策质量及治理效果。领导干部不仅管理和协调证据生产、评价以及使用的全过程，而且也是不同主体利益协商过程中的发起者、召集者和引导者。人类社会运行是复杂、多维的，从不同立场视角看待问题会呈现不同的结果，具备循证治理意识的领导者可以通过找寻全面客观的证据并与多元主体协商、及时总结经验，使决策过程趋于理性。

在“放管服”改革过程中，Y市领导干部充分发挥其领导力和决策力，坚持事业单位监管与服务两手抓。一方面政府通过绩效考核、清单化管理、“双随机、一公开”等制度规范事业单位运行；另一方面，通过大力简化事业单位法人登记办事程序，以提升行政效能，为事业单位和党政群机关行使职能提供有效服务［10］。市委办公室、市政府办公室印发了工作方案，明确了6项工作任务、11项工作措施［11］。在实际工作中，Y市领导干部自觉对标一流，组织市直63个部门提前编制了市县“一次办好”事项清单模板，共计1701项事项［11］。Y市各县市区公布了本级政务服务事项“一次办好”事项清单，共计15004项事项，实现了市县两级事项全覆盖［11］。虽然Y市政府领导干部在“放管服”改革过程中充分发挥其领导力，科学利用证据、对标目标城市，为实施“放管服”改革提出相应的制度和措施，但部分政府工作人员的服务意识还有待提升，领导干部还需要进一步沟通协调。此外，部分领导干部在其治理和决策过程中存在循证意识模糊的问题，也有领导干部不能完全理解循证治理的意义和作用，从而影响“放管服”改革的实效。

3.Y市“放管服”改革公共价值要素分析

公共价值是循证治理的过程要素，公众作为政府决策的受众群体，只有政府决策体现公众价值与利益诉求时才能为民众所接受［8］。相反，必然会遭到民众的反对。公共价值要素关注的是，政府治理和改革的全过程是否符合公共价值取向。在相关政策影响下，公共价值要素主要体现在公民集体偏好的政治表达，也包括多元利益相关者表达自身的利益诉求和价值偏好。在公共决策中，通过充分讨论、沟通和整合，政府建构价值与公共价值达成共识，是公众支持政府“放管服”改革的动力源泉。循证治理要充分考虑人民群众内部不同群体的具体利益诉求，治理过程的各个具体环节都需要充分权衡，决策者应当对公共部门中的有限公共资源进行妥善分配，有效提供契合民意的公共服务及公共产品。

Y市“放管服”改革始终坚持以人民为中心的理念，重视多元主体的利益关切和价值愿望，在“放管服”改革实施过程中，Y市在制度上大胆创新，让群众有更多的获得感和幸福感。首先，在“放”上开展“削权减证”行动，提出“四降一减”改革措施，全链条下放民生领域行政权力；其次，在“管”上开展“精准监管”行动，运用大数据和“互联网+”技术手段，大力营造规范有序的市场环境；最后，在“服”上开展“流程再造”行动，全面提升政务服务能力。Y市质监局批准全市所有许可事项在政务服务中心质监窗口均可办理到位。市质监局在省质监局的网络平台基础上，全面推出网上预先审核指导服务，通过电话和网络平台远程指导功能帮助企业修改申报材料，在业务办理中让数据多跑路、群众少跑腿，实现企业一次书面材料提交即可办结。“互联网+”政务服务形式，既提高了工作效率，又降低了企业负担［11］。

Y市某批发市场的一位服装店老板申请的创业小额担保贷款，不到一周时间就到位了。服装店老板拿到小额担保贷款后，立即进行了新产品订购，每个月能多赚几千元［12］。Y市个体经营者得益于“放管服”改革的政策红利，是老百姓在“放管服”改革中得实惠的一个缩影［12］。Y市在“放管服”改革中提出的“一次办好”“多证合一”“一窗受理”“网上办、零跑腿”等创新制度，是尊重多元利益主体的利益诉求和价值愿望的集中反映，是解决公众与政府之间利益冲突的有益探索。

三、循证治理视角下“放管服”改革的路径选择

（一）以最佳证据推进“放管服”改革的创新

减少行政审批、降低准入门槛、精简工作流程、提高服务效率、还权于企业和市场，是“放管服”改革中的一大亮点。“放管服”改革是一项从试点探索拓展到整体推进的循序渐进式的改革。如何准确、快速收集科学证据，是制定和实施“放管服”改革的关键。循证治理的核心要素是证据［13］，面对“放管服”改革的复杂性和重要性，Y市应做好充足的证据准备工作。首先，政府要组织有关研究人员对与“放管服”改革以及社会治理问题相关的研究报告、实验数据、学术论文和资政建议等成果进行系统分析，根据统计显著性并结合专家经验选出最佳证据。其次，政府可以划拨短期专项资金，动员高校及科研机构的相关研究人员开展有关“放管服”改革的专项科学研究，但在证据研究生产的过程中要特别注意，证据是否代表了公共服务中更广泛的群体利益，证据在多大程度上代表了广泛群体的利益，证据是否兼顾了理论价值与经验价值等问题。对所获得的科学证据，按照质量的高低进行排序，形成“最佳证据—次佳证据—再次级证据—最次级证据”的决策证据链［14］。最后，领导干部要依据证据链选取最佳证据，并结合专家建议进行决策，让科学证据支撑改革措施，促进“放管服”改革有效实施并取得良好的成效。

（二）以提升领导力促进“放管服”改革的发展

领导干部在“放管服”改革中，要主动强化循证意识，形成循证思维并提升自身的循证领导力。首先，在“放管服”改革实践中，社会治理中的多元主体发挥了不可替代的作用，多元主体之间也可能会发生利益冲突，面对这些问题领导干部要加强动态治理能力的培养，增强领导干部获取政策研究证据、统筹公共权力与公共资源、协调公共价值冲突的能力；其次，政府部门要重视公众的利益诉求和价值愿望，通过开设“放管服”改革信息收集平台、设立专项调研小组等方式，沟通和整合各类信息，以满足不同主体的价值需求；最后，由于“放管服”改革是从单一部门改革拓展到多部门的综合性改革，Y市政府在实施“放管服”改革的过程中应加强与社会信息的互动，搭建政府与社会的沟通桥梁，畅通机制通道，打破现有的体制障碍和弊端，实现部门之间的证据协同与转化。“放管服”改革中所涉及的问题较为广泛，并不是单纯依靠一个部门或组织就可以解决的，分工明确的部门之间往往也会存在协调不畅的问题，并且各个部门之间也形成了数据壁垒，而以证据为基础进行社会治理，要求证据信息必须流动起来。所以，领导干部必须要建立畅通的机制通道，建立跨部门的组织机制，实现跨部门协同，以促进“放管服”改革的顺利实施并取得良好的效果。

（三）以实现公共价值提升“放管服”改革的效果

实现公共价值是政府治理的重要目标，任何改革总是关切人民群众不同群体间的切身利益。首先，“放管服”改革在转变政府职能方面，以实现公众公共价值为目标，突出人民至上的价值取向，尊重公众的价值愿望，确立平等信任的合作关系。政府鼓励社会团体、行业协会和社区社会组织等在内的多元主体，以多种方式参与“放管服”改革，从而保证循证证据来源的广泛性；其次，政府更要关注“放管服”改革中弱势群体和特困群体的需求偏好，吸收多元社会价值，使得“放管服”改革能够惠及更多人群。在“放管服”改革中，民众的个体意愿通常是不同的甚至是冲突的。因而，政府在“放管服”改革中鼓励公众在公共平台表达自身的意愿和价值诉求，进而将公众意愿融入改革之中，扩大“放管服”改革成果共享的覆盖面；最后，在“放管服”改革中政府应当对公共部门中的公共资源进行科学分配，有效提供切合民意的公共服务及公共产品，以满足群众的利益关切和价值愿望，从而使“放管服”改革的公共价值得到有效的提升。

四、讨论与结语

近年来，Y市持续推进的“放管服”改革，为社会治理和政府职能转变带来了新的思路和经验。政府治理现代化不仅要关注政府与市场的关系，更要关注政府与民众的关系，关注公共价值和群众的利益诉求。简政放权不能简单地理解为政府权力的让渡和转移，而是服务的延伸与精细化。从循证治理的视角看，在Y市“放管服”改革中，强有力的证据链是串联多元主体的必要手段，政府通过科学证据来提高改革措施的说服力，同时充分发挥领导干部的领导力，加强对改革事中事后监管，满足公众价值愿望，实现了服务型政府的转型升级。

本文在已有研究的基础上，基于循证治理理论，对Y市“放管服”改革实践进行了研究与分析，并为今后政府推进“放管服”改革提出相应的路径选择。“放管服”改革对于推进政府治理体系和治理能力现代化具有重要作用，是增强政府公信力和执行力、建设服务型政府的必由之路。本文将“放管服”改革研究纳入循证治理范畴是一次大胆尝试，相信这一研究还有更为广阔的空间。

注释：

①本文遵循学术惯例，对案例城市信息进行匿名处理。