村级组织负责人“一肩挑”选举实践观察与优化路径——基于F省D县问卷调查的研究

郑济洲，柴庆芬，2

（1.中共福建省委党校，福建 福州 350001；2.福建师范大学，福建 福州 350001）

中共中央、国务院于2021年4月发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），要求“积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）‘两委’班子成员交叉任职”[1]（P3-4）。村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，有利于村党组织全面领导村级事业，从而巩固党在农村的执政基础。从改革开放和社会主义现代化建设新时期农村治理的党、政分工模式，到新时代村级组织负责人“一肩挑”的全面推广，农村治理模式不断创新。为了更好地了解村级组织负责人“一肩挑”选举在现实运行中的机遇与挑战，课题组在对F省D县265个行政村参与村主官选举的3645人（包括不同年龄层次的党员、群众）进行问卷调查，以期展现村级组织负责人“一肩挑”选举的现实状态，并提出对策思路。

一、村级组织负责人“一肩挑”选举实践的状况

《意见》中指出，要加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制，“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”[1]（P31）。其中关于“一肩挑”的政策规定为2021年农村基层党组织换届敲了一记“定心钟”。“一肩挑”是指村党书记和村民委员会主任由同一人担任。全面推行“一肩挑”是贯彻落实党的十九大精神，推进乡村振兴战略，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的具体体现。在实践过程中，村级组织负责人“一肩挑”选举主要呈现以下三个特征。

1.村级组织换届人选标准：高线选人，底线择人

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把选人用人作为关系党和人民事业关键性、根本性问题而予以重视。习近平总书记强调：“干部干部，干是当头的，既要想干愿干积极干，又要能干会干善于干，其中积极性又是首要的。”[2]（P146）“突出政治标准、坚持高线选人、把牢底线要求”是贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，高标准、高质量开展村（社区）“两委”换届的重要前提。村级组织换届人选突出政治标准，强调把政治标准摆在首位，突出“双好双强”高线选人，即思想政治素质好，认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，自觉贯彻执行党的路线方针政策，牢记初心使命，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；道德品行好，积极践行社会主义核心价值观，公道正派、遵纪守法、廉洁自律、诚实守信、敢于担当，在群众中有较好口碑和较高威信；带富能力强，懂经营、善管理，敢闯敢拼，在团结带领群众致富、共创美好生活上有思路、有实招；协调能力强，善于做群众工作，能够为群众办实事解难题，组织动员群众合力提升乡村治理水平。同时，村（社区）“一肩挑”人选还应具备一定的政策水平，坚持依法办事，甘于奉献。村级组织换届旗帜鲜明地把坚持和加强党的领导贯穿换届选举的全过程，把选人用人的政治标准放在首位，特别是贯彻到选拔任用“一肩挑”干部的工作中去，从而以正确的选人用人风向标，促进政治生态持续向好。

坚持高线选人对标了新时代党的组织对选人用人的标准要求，坚持底线择人则体现了党中央推进全面从严治党向基层延伸、向纵深推进的决心和意志。在以往的选举实践中，上级组织部门往往将“不能”作为手中底线，而将“不宜”交由基层党委把握，这样便出现了一个可操作的的弹性空间，从而影响最佳干部人选的产生。2021年换届中的“十个不能”候选人底线标准的出台，树立了正确选人导向，严格了人选标准，为选好基层干部提供了坚实的保障。

2.“一肩挑”选举的关键环节：村（居）委会选举

在推行“一肩挑”模式的过程中，村“两委”选举程序按照先选村支委后选村委的方式，即先通过“两推一选”选举产生村党支部委员会，再动员和组织村支部书记参与竞选村委会主任。因此，在先行开展的村级党组织换届中，有58.77%的村民认为确定换届人选是该进程中最关键的阶段，在物色好换届人选后，党组织大会选举则是次要环节。这也在一定程度上反映出在村级“两委”换届中，基层组织对村级党组织换届选举的程序把控比对村（居）委会换届选举更有把握，仅有29.23%的村民认为党组织大会选举有难度。这主要是由于村级党组织换届选举一般是由党员大会选举产生新一届村（社区）党组织委员会委员，委员会全体会议选举产生书记、副书记。虽然“一肩挑”候选人在支委选举中面临较强的竞争压力，但只要竞选支委成功，基本上就能取得村级党组织书记的职位。在村级党组织换届期间，一些乡镇负责同志所反映的“支委候选人支持率高于‘一肩挑’候选人支持率”的情况，对选举后二者开展工作带来很大影响。

而在村（居）委会换届中，村民对“一肩挑”的换届能否成功持“担忧”态度。其中，35.69%的村民在提名候选人阶段就“感到忧虑”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三章第十三条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”[3]（P6）这也就意味着在村委会换届选举中，村委会候选人提名由本村有选举权的村民以单独或联合的方式直接提出，任何组织和个人都不得代替村民提名。提名人选一经资格审核通过，即可参加预选。村（居）委会候选人的提名方式，提高了村级组织换届特别是“一肩挑”选举的“门槛”，有超过一半的村民表示正式选举和预选是难度较大的阶段。

3.“一肩挑”的个体特征：年龄降、学历升

2021年D县村级组织换届选举不仅实现了“一肩挑”的全面覆盖，而且实现了年龄与学历的“一降一升”。年龄上，全县村党组织委员、村委会成员平均年龄为40.7岁，其中“一肩挑”平均年龄为43.9岁；社区党组织委员、居委会成员平均年龄为38.4岁，“一肩挑”平均年龄为40.9岁；学历上，村党组织委员中专、高中及以上学历占80%，“一肩挑”大专及以上学历占45%。在年龄与学历上的“一降一升”有助于强化村党组织的领导力，优化基层党组织队伍，加强党对农村事业的全面领导，从而有助于基层治理能力和治理水平的提高。

D县村级组织负责人“一肩挑”的选举实践充分彰显了“一肩挑”模式所具有的制度优势。“一肩挑”从开始作为一项“倡导性”的基层治理新模式被提出，到逐步作为一项“要求性”的意见得到明确的过程，充分彰显了全面加强党的领导和党的建设的重要性和必要性。2021年D县村级组织换届期间，D县在推进“一肩挑”两委交叉任职工作中，把村（社区）“两委”换届作为一个整体，在地方党委的领导下，组织部门牵头协调、民政部门密切配合、相关部门共同参与，有效加强了统一领导和组织推进，统一了对外宣传口径。在问卷调查中，认为“一肩挑”是顺利推进村级组织换届工作有力因素的比例达到67.07%。同样，对比换届前后对“一肩挑”制度设计的认同度可以明显看出，加强对“一肩挑”的宣传也是推进“一肩挑”得以落实的关键之举。通过问卷调查可以发现，换届后对“一肩挑”制度持支持态度的人比换届前增加29.65%，持消极和反对态度的村民下降82.35%。“一肩挑”模式在具体实践过程中赢得了农村群众以及党员干部的支持。习近平总书记曾强调：“各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，当好人民公仆。”[4]（P29）“一肩挑”的选举模式实质上就是把村民直选的制度机制和民主原则引入了村级党组织的选举中，保证了村民对村级党组织的选举有直接的影响力和发言权，对选举出既符合国家要求又满足人民意愿的基层干部具有重要意义。

二、“一肩挑”选举实践过程中的挑战

1.合适人选储备难

随着现代社会的发展，城市化水平不断提高，农村地区空心化、老龄化问题日益严重。在乡村振兴战略的推动下，虽有一定的年轻力量助力农村地区的发展，但总体而言，农村地区仍处于人才不断外流、发展后劲不足的困境之中。在农村地区人才储备不足、人才资源短缺的状况下，“一肩挑”模式存在着“选人难”的问题，“一肩挑”人选的提名和最终产生都面临着不同程度的困难。在具体的选举实践过程中，为实现“一肩挑”和“两委交叉任职”，部分地区还出现了“不得不要求村支书和支部委员辞职，让新当选的村委会成员‘火线入党’的状况。”[5]（P95）

提名候选人成为影响“一肩挑”换届选举成功与否的一个重要因素。据问卷调查数据显示，有58.77%的村民认为确定人选为换届选举中的一大挑战，尽管村（居）委会换届应在党组织换届之后进行，且在此之前村“两委”班子人选物色已基本完成，初步候选人已基本产生，但仍有35.69%的村民认为提名候选人是村（居）委会换届难度较大的阶段。据一些山区村负责同志反映，“巧妇难为无米之炊”与“矮子里面拔将军”等现象依然存在，村干部要“求人来当”的问题已经严重影响到村级干部队伍的质量。

2.村支书选举的前置性使村主任选举“形式化”

村民委员会的选举是实行村民自治的重要一环。关于村民委员会，1982年我国修订颁布的《中华人民共和国宪法》对村民委员会的性质作出了明确规定，即“村民委员会是基层群众自治性组织”。为了进一步保障农村实行自治，发展基层民主，1998年11月第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订）对村民委员会的性质与职能作了进一步规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”[3]（P3）。在新时代党建引领农村“三治结合”的乡村治理体系中，实现农村的主体性自治是乡村治理体系的重要目的。然而在村级组织负责人全面实现“一肩挑”的现有模式下，村民自治呈现出某种“弱化”的态势。

“一肩挑”的制度模式下，村支书的选举前置于村主任的选举，在某种程度上造成了村主任的选举“流于形式”。具体而言，在先选村支书再选村主任的选举过程中，由县级组织部统筹推进村支部党员大会选举村支书，选举出来的村支书再去竞选村主任。在这种情况下，先行选举出来的村支书“自然”就是村主任，使得村主任的选举成为“表面工程”。在特殊情况下，可能会出现村支书竞选村主任失败的现象，这时为了完成“一肩挑”的任务，某些地方的党组织可能会采取撤掉已经竞选成功的村支书的方式，转而让竞选成功的村主任进入党支部，然后再为在村主任选举中获选的人进行专项投票。在这种特殊的情况下，几乎每个党员都会投赞成票，但是投票行为更多的是出于对“上级意志”尊重与服从的心理，并不能完全反映出全体党员真正的投票意愿。总体而言，在“一肩挑”的选举过程中，极个别地方党组织撤掉在村支书选举中当选同志的行为是不符合相关政策规定及法定程序的，这种现象不仅会导致违纪行为的出现，而且使得“党员投票仅仅是走了过场，这也会影响党内民主”[6]（P12）。

3.“一肩挑”制度模式给村级监督带来了一定挑战

在农村治理场域中一直存在着农民主体性缺失的现象。马克思曾就封建社会小农的政治意识作出表述，即“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威”[7]（P763）。从古至今，农民都是中国社会最大的一个群体，同时也是组织化程度最低的社会群体。在传统社会中，农民一直游离于政治生活的外围，缺乏主动参与政治生活的意识，这种现象直至今日也仍然存在。

村支书、村主任在推进农村治理现代化的过程中屡屡出现“肥己”的现象。因此，村务监督委员会就显得尤为重要。村级组织负责人“一肩挑”模式经过地方初步探索与国家鼓励倡导后，已经进入全面推行阶段。“一肩挑”模式加强了党对村级组织的领导，提高了村级组织的运行效率，但是“一肩挑”的制度模式也对村“两委”的监督带来了一定的挑战。在“一肩挑”的制度模式下，村级组织机构与相关的权责关系都进行了相应的调整，村级组织负责人在村集体经济管理中存在的“微腐败”现象是纪委监委面临的难题之一。村民在行使民主监督权时出现“缺位”现象，甚至在面对村级组织负责人的经济“微腐败”时，表现为“多一事不如少一事”的心理。在这种情况下，原有的村级监督机制与新的权力结构产生了一定的不适应性，农村治理亟待新的权力监督机制。

三、优化“一肩挑”选举的思路对策

“一肩挑”作为党和国家推进农业农村全面发展，实现乡村治理现代化的重要决策，在实践中面临着诸多挑战。面对“一肩挑”模式下出现的各种问题，必须坚持依法依规进行“一肩挑”干部的选举，加强基层组织建设，积极采取各种途径化解实践挑战。

1.拓宽农村人才选拔渠道

村级组织负责人“一肩挑”是实现党对农村各项工作全面领导的重要举措，面对“一肩挑”选举过程中出现的“选人用人难”的问题，拓宽选人用人渠道，加大对“一肩挑”后的村级组织负责人的培训是解决这一问题的重要途径。

村级组织负责人“一肩挑”对村党组织书记的人选提出更高的标准，不仅追求年轻化、知识化，而且对其身体和心理素质以及经验水平等方面都提出更高的要求。在“一肩挑”选举实践中，有些地方针对村干部老龄化、学历低等问题，规定了村党支部书记的年龄和文化程度的要求。大部分农村地区都存在着村干部老龄化、文化程度普遍不高的问题，但是这类干部大部分是当地人，对当地情况非常熟悉，并且在基层党建、经济发展、生态建设以及处理各种突发事件等方面都积累了丰富的经验，也具有深厚的群众基础。像这类身体和精神素质仍然较好并且已经成为村民心中的主心骨的老干部，有充足的精力承担起村党组织书记的各种职责，应该给予他们参与村级组织负责人“一肩挑”选举的资格。设置严格的规定与要求，不考虑现实的选举状况，导致许多适合村党组织书记的人选被拒之门外，不仅造成了农村人才资源的浪费，还会因难以找到合适的人选而影响到村级组织负责人“一肩挑”政策目标的实现。

在农村优秀人才外流，后备干部不足的情况下，要不断拓宽选人用人渠道，鼓励更多符合条件的优秀人才参与到“一肩挑”村级组织负责人的选举中来。“可以制定有吸引力的激励政策，提供畅通的晋升渠道和较好的待遇水平”[8]，吸引企业家下乡投资，大学生、农民工回乡就业创业，乡贤回乡发展，并在加强对这些人才的教育培训的基础上，鼓励其加入农村村民合作组织中去，为农村基层发展事业储备人才资源。同时在正式进行选举之前，要注意进行适当的政策宣传，深化农村群众对“一肩挑”政策的理解和认识，从而尽可能地争取群众的支持。另外要在深入调查研究的基础上，严格选举程序，把控用人标准，真正选举出既符合政策标准又体现村民意志的“一肩挑”村级组织负责人。

要加强对“一肩挑”村级组织负责人的教育培训，促进其各方面素质的全面提升。“一肩挑”的制度模式对“一肩挑”村级组织负责人的自身素质提出了更高的要求。因此，基层党委不仅要做好“一肩挑”人选的推荐、考察、资格审核等工作，还要切实加强对“一肩挑”干部的教育与培训，必须把换届后村级“两委”干部的培训工作纳入制度化的轨道，切实提高其领导水平。同时要注意加强交流，采取各种途径拓宽“一肩挑”干部的视野，组织“一肩挑”干部到先进地区或“一肩挑”模范示范区进行集中学习培训。

2.依法依规组织村级选举

在“一肩挑”选举工作中，人们难免在各种利益因素的影响下进行选举，选举结果也难免差强人意。选举程序的合法正当是村级组织换届合法性的重要基础。只有坚持选举程序的合法正当性，最大限度地实现党的政策标准和群众意愿的统一，才能选举出党和人民都满意的好干部。

在具体的选举过程中，要严格按照法定程序组织开展村（居）“两委”换届工作。必须认真把握相关法律政策，坚持原则不动摇、执行标准不走样、履行程序不变通，严格依法办事、处处有据可查、坚决杜绝漏洞。在2021年D县村级组织换届中，有68%的人认为“选举过程组织规范严密”是村级组织换届顺利完成的首要条件。在村级组织换届期间，D县通过“一村一时间表”，从确定选举日起进行时间倒排，任务分配精确到每一天，要求各村（居）在选委会产生、选民登记、选民名单公布、候选人提名、大会选举等各个环节都坚持依法依规办事，确保整个换届选举工作合规合法、规范有序地开展。在组织产生选举委员会成员，进行候选人提名、产生、预选和正式投票、开箱计票的全过程都做到“全程签字”，即对该选举过程中上一程序是否规范进行签字确认；对开票验票前整个选举过程是否依法公正进行签字确认；对计票结果声明进行签字确认。条件相对较好的村还可以对选举过程的关键环节及公示公告文本等进行影像留印备查。

3.建立完善村务监督机制

村务监督委员会是依法设立的村务监督机构，主要行使的是民主监督权。为了推动全面从严治党向基层延伸，进一步完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制，加强村级民主管理和监督，提升乡村治理水平，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月发布了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，对村务监督委员会的性质和作用作了明确的规定：“村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构。建立健全村务监督委员会，对从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定，具有重要作用。”[9]（P105）在村党组织的领导下，村务监督委员会可以依法组织全体村民代表，每年对支委会进行年终述职测评，并进行信任表决，由此对村务实行全方位、全过程的监督。村务监督委员会及其成员具有知情权、质询权、审核权、建议权等各项权利，有权向村“两委”提出村务管理建议，必要时可向乡镇党委监委会提出建议。