建设全国统一大市场背景下营商环境的监督贯通

胡 娟，陶 军，范 斐

（1.黄冈师范学院，湖北 黄冈 438000；2.武汉大学，湖北 武汉 430072）

当前我国面临百年未有之大变局和全球疫情，正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的阶段，经济发展承受需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，制度供给成为核心竞争力。建设全国统一大市场、优化营商环境是党中央、国务院根据新形势、新发展、新要求作出的重大决策部署，是关涉政治安全、社会安定、人民安宁的重大决策。

社会主义国家的一切权力属于人民，党的各级组织、所有党员干部和一切公职人员，行使权力都必须接受党和人民监督。监督是治理的内在要素，党和国家监督体系是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》全文52次提到监督，并作出专门部署，表明我们党对坚持和完善党和国家监督体系的认识越来越深刻，任务越来越明确，路径越来越清晰，助力建设全国统一大市场、优化营商环境、支持保障企业健康发展，是纪检监察机关发挥监督保障执行、促进完善发展作用的内在要求。近年来，包括纪检监察机关在内的各监督主体围绕优化法治化营商环境开展了卓有成效的监督工作，促进了经济社会向好发展，但实践中也存在监督力量分散、个别监督部门单打独斗等现象，影响了营商环境的监督效能。促进各类监督贯通融合是十九届中央纪委五次全会提出的明确要求，探索营商环境监督贯通优化路径，对于形成监督合力、完善党和国家监督体系，更加有力有效服务“后疫情”时期经济社会发展具有重要理论意义和现实意义。

一、营商环境监督贯通的内涵

2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确指出建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。建设具有统一性、竞争性、开放性和有序性的国内统一大市场，有利于促进市场公平竞争，发挥超大规模市场优势，提升资源配置效率，推进区域分工和产业升级，顺利地实现国内外经济循环和扩大再生产，加快构建新发展格局，推动经济高质量发展，不断增强中国经济的吸引力、创造力、竞争力，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

1.营商环境

营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制条件，包含影响企业活动的社会、经济、政治和法律等要素，涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统性工程，是体现制度、法治、信用等多方面要素但又区别于单纯的制度环境、法律环境和信用环境的复杂融合体[1]。营商环境是一个地方软实力的重要体现，反映一个地方政治生态状况，更是促进地方经济社会发展的重要影响因素。优化营商环境是经济快速发展的必备条件[2]。加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，可以促进招商引资、外商投资，加快利用外来资金推动本地经济发展的进程，不断解放和发展社会生产力，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境，加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，进而促进宏观经济和企业发展。

2.监督的再监督

监督的再监督不是替代党组织和职能部门进行监督检查，而是指纪检监察机关对下级党组织和职能部门在履行自身监督和检查职责过程中，进行再监督和再检查。监督的再监督是深化纪检监察机关“三转”、聚焦监督执纪问责主业的具体要求和有效途径，是监督落实到位的重要保障，重点指向监督职能部门是否按照法定程序和要求履行监管职责，是否按照上级工作部署要求落实监管工作，是否对履行监管职责中的重大问题及时研究、报告、处置等情况。

3.党和国家监督体系与监督贯通

习近平总书记在党的十九大报告中指出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[3]（P48）十九届四中全会部署构建以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调的工作格局，实现党和国家监督体系全覆盖。十九届中央纪委五次全会强调促进各类监督贯通融合，通过监督互动、信息互通，形成监督闭环，促进日常监督多维度、常态化、全覆盖，系统施治、标本兼治、凝聚合力。

党和国家监督体系是国家治理体系的重要组成部分，是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。促进党内监督同其他监督贯通协同，是健全党和国家监督体系的重要内容，有利于监督体系更好融入国家治理体系，构建大监督格局。在党和国家监督体系中，不同层次和类型的监督是分工和协同的关系，共同构成了监督体系。随着全面深化改革向纵深推进，各领域、各环节监督的关联性、互动性明显增强，更加需要加强协同配合，上下统筹、联动推进，通过不断完善跨部门协调机制，形成监督合力，实现监督效果倍增，更好地把制度优势转化为治理效能。

在党和国家各种形式的监督中，党内监督是最根本的、第一位的。健全党和国家监督体系，关键要在党中央集中领导下，以党内监督带动其他监督力量，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。党内监督体系包括党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督。各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，发挥审计监督、财政监督、统计监督的作用，自觉接受舆论监督、群众监督，确保权力受到严格约束，增强监督合力，形成发现问题、纠正偏差的有效机制。

赵乐际同志在十九届中央纪委六次全会中强调“在党内监督主导下做实专责监督、贯通各类监督，推动完善中国特色社会主义监督制度”[4]，明确了纪检监察机关应当在监督贯通协同中主动作为，推进党和国家治理体系现代化。作为党和国家监督专责机关，纪检监察机关要准确把握、认真落实新任务新要求，坚持纪检监察监督同各类监督贯通，找准履职尽责的切入点和着力点，紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度，突出政治监督，强化日常监督，构建全覆盖的制度执行监督机制，依纪依法开展纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，保障党的各项决策部署、政策措施贯彻落实，着力发挥监督保障执行、促进完善发展作用，把监督优势更好转化为治理效能，推动全国统一大市场建设和营商环境的全面优化提升。

二、当前营商环境监督存在的主要问题

党中央的重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里。习近平提出：“维护制度权威、保障制度执行，是纪检监察机关的重要职责。”[5]当前营商环境监督工作仍存在对监督工作认识不高、监督力量分散、政商关系监督难等问题，营商环境的监督效能有待提升。

1.对监督工作认识不高

有些对营商环境建设重要性没有从政治高度来认识，学习不够深入透彻，存在认识误区，存在不重视监督、不愿监督、不敢监督、不会监督的问题，缺乏持久作战准备，监督工作滞后；有些履行主体责任不到位，不主动开展优化营商环境方面的党委（党组）监督与职能监督；有些遇到难事害怕担责和被打击报复，不敢动真碰硬，对维护市场主体利益顾虑重重，推三阻四；有些监督能力不足，“以其昏昏、使人昭昭”，对优化营商环境的目标、举措、步骤等知之甚少，对营商环境领域腐败和作风问题新特征把握不准，存在聚焦职责不够、越位缺位错位的问题，法治意识和执纪执法能力不足，不知道如何有效开展监督；有些即使开展了营商环境监督，但工作作风漂浮，以官僚主义对付形式主义，监督不到位、走过场；有些监督重点不突出，对营商环境各种重点领域与关键环节的风险点缺乏精准把握；有些做到了事后监督，但对事前监督与事中监督做得不够，没有做到靠前监督、精准监督、贴身监督、跟踪监督；有些监督主体内控机制不健全、严管严治不到位、监督权力存在“灯下黑”的问题，个别监督干部甚至纪检监察干部在营商环境监督一线被商品经济的利益交换思想所腐蚀，甘于被围猎，利用监督职权谋私利[4]。

2.监督力量分散

监督缺乏统筹协调，有些监督者的不当监督行为没有受到监督处理，有些监督主体处于单兵作战状态，存在“各扫门前雪”的思想倾向，影响监督整体效能的发挥。部分基层党委（党组）认为监督是纪委的事，虚化党委主体责任内含的监督责任，组织开展系统监督、全方位监督不够，甚至认为监督是给自己“挑刺”，对纪委及其他监督主体的工作不支持、不配合。部分职能部门履行主体责任不到位，服务营商环境建设的事前、事中、事后监督机制不够完善，甚至对企业群众关于营商环境的投诉，不作为、相互推诿，影响企业群众合法利益实现。少数纪检监察机关系统谋划、统筹推进“四项监督”与组织协调其他监督力量不够，情况通报、案件剖析等信息共享协同机制不完善，工作推进缺乏统筹协调。监督检查部门对联系单位的信访举报、问题线索情况掌握不够及时全面。监督检查部门、审查调查部门、派驻机构与巡视机构在巡前工作、案情通报、案件剖析等方面统筹深度不够、协作不畅、有效性不强，以案促改整体合力不够。纪检监察监督与人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督等衔接不畅，与财务、审计等部门监督力量统筹不够，在政治监督与日常监督信息共享、问题线索移送等方面缺乏联动机制。

3.政商关系监督有难度

实践中难以把握政商关系“亲”“清”尺度与标准。有些地方虽围绕建设健康的政商关系出台相关文件，对公职人员工作及生活中的行为准则予以规定，但是，很多规定较笼统、位阶低，也没有明确具体的监督机关与追责机制，这些行为规则在具体执行过程中难以操作，不能达到预期效果。

对领导干部八小时外缺乏监管。工作时间之外、工作地点之外领导干部的活动具有不确定性，给监督工作带来了很大难度。领导干部八小时之外一旦失去监督，就可能成为被围猎的对象，甚至发生严重的违纪违法行为。这些年来，从各地纪检监察机关公布的领导干部腐败案件发生的时间节点看，领导干部犯错误、出问题，基本上是在八小时之外，很多是“自风到腐”，先是作风不正与老板商人工作之外勾肩搭背、吃吃喝喝，再到后来大额收钱，滑入腐败的深渊。

诚信体系建设滞后。有些市场主体多次围猎行贿领导干部，但实践中对其制裁往往失之于宽、失之于软，有些没有追究刑事责任，企业违法成本低，屡屡“越雷池”“踩红线”。涉案企业换个地方或改头换面后仍可以重新营业，各方面监督结果没有综合运用，缺乏守信联合激励和失信联合惩戒机制。

出现上述问题的原因在于营商环境监督体系建设不完善，领导干部自觉接受监督的意识不强，对营商环境相关权力监督与制约的措施不硬，监督体系特别是同级监督作用发挥不够，对于营商环境监督中形成的良好监督机制没有及时制度化、规范化、长效化，影响了营商环境监督效能实现。

三、营商环境监督贯通的优化路径

习近平总书记指出，“营商环境只有更好，没有最好”。监督既是对主体行为真实性、合规性、绩效性的反馈、督查和纠偏，同时也是完善制度的一种机制。优化营商环境需要加强和完善监督体系，充分发挥各监督主体作用，形成监督合力，把政府涉企权力关进制度的笼子里，以“硬监督”提升营商环境“软实力”。

1.提高政治站位

各级党委（党组）应深刻领会党中央关于建设全国统一大市场、优化营商环境的政策文件精神，立足发展大局，不断提升政治站位，牢固树立“好的营商环境就是生产力”的理念，提高抓营商环境必须抓工作落实的认识，压实主体责任，主动监督、靠前监督、跟进监督、贴身监督、精准监督，积极支持各监督主体特别是纪检监察机关开展专责监督和职能监督。各类监督主体要认真学习建设全国统一大市场优化营商环境的相关政策和法律法规，做到入脑入心，提高法治意识与法治思维，围绕打造优良营商环境找准监督切入点和着力点，把握监督的重点与难点，以有效监督推动营商环境的根本好转。

2.将监督落到实处

“动员千遍，不如问责一遍”，各监督主体要发扬斗争精神，对营商环境恶化而未积极采取有效应对措施的相关责任人进行问责，对优化营商环境不力的要及时运用监督执纪“第一种形态”，敢于动真碰硬，抓早抓小，以典型案例的查处推动相关问题的彻底解决。

纪检监察机关作为监督的专责机关，要“坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，坚决斩断‘围猎’和甘于被‘围猎’的利益链，坚决破除权钱交易的关系网”[6]（P296），把涉企问题及有关的投诉举报纳入受理的重点范围，建立问题线索联席分析研判机制、优先办理机制以及党员干部公职人员违纪违法案件曝光机制，对问题线索做到第一时间处置，对违规干涉企业正常生产经营活动，滥用职权、徇私舞弊造成企业损失的，发现一起查处一起，依规依纪依法从严从重处理，绝不姑息。

干部作风是优化营商环境的“风向标”，监督干部特别是纪检监察干部更要以“严紧硬”的工作作风树立监督权威，严查监督工作中的形式主义与官僚主义，健全内部监督与内控机制，积极通过多种监督渠道获取监督干部破坏营商环境的问题线索，严查“灯下黑”问题，对于侵害企业合法权益或以权谋私的纪检监察干部，一律从严从重惩处，为净化政治生态、经济生态，营造良好政务环境和营商环境，服务保障民营经济发展提供坚强保障。

3.整合监督力量，凝聚监督合力

习近平总书记指出：“要加快转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，给市场发育创造条件。”[6]（P193）坚持问题导向，通过贯通“监督”与“再监督”，使上级监督、职能部门监督、同级监督与群众监督、舆论监督等监督方式共同发力，特别是在再监督过程中，收集各类监督信息形成合力，以建设全国统一大市场为目标，以市场主体需求为导向，进一步推进“简政放权”和“放管服”改革，以深刻转变政府职能为核心，提升政府服务水平，加强监管和服务，重点关注问题整改情况、长效机制建设情况，解决上级监督信息不及时，职能部门监督信息不全面，同级监督权威性不够，群众监督、舆论监督强制性不足的问题。

习近平总书记指出，“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。”[7]（P162）监督贯通要正确处理党委（党组）监督与纪检监察监督关系。党委（党组）监督是党委（党组）履行主体责任的重要途径，纪检监察机关作为党和国家监督的专责机关，履行的是监督责任，二者是履行主体责任与监督责任的关系。党委（党组）对纪委工作的重视和支持程度直接影响主体责任和监督责任的关系，直接决定着纪委履行监督职责的力度和成效。各级党委（党组）要高度重视监督工作，树立抓监督就是抓落实的理念，主动组织开展优化营商环境系统监督、全方位监督，积极支持配合其他监督主体的工作，实现内外监督体系贯通融合，形成有效监督合力。

纪检监察机关要在贯通各类监督上主动作为，积极履行统筹职责，督促组织部门、巡视机构等党内监督部门和人大监督、政府监督、司法监督、审计监督、统计监督力量开展跟踪监督。打通监督体系贯通的主要路径，通过组建营商环境领域问题治理专班、开展营商环境整治专项行动等形式，全面收集各监督渠道所反映的领导干部破坏营商环境的问题线索，聚焦贯彻新发展理念、构建新发展格局，聚焦建设全国统一大市场、优化营商环境重大决策部署，聚焦履行监督责任中遇到的问题和堵点，明确监督分工，实行涉企问题线索“大起底”，完善监督联动领导机制、监督信息沟通机制、问题线索移送机制、问题整改联动机制，找准监督切口，不断增强监督治理效能。纪检监察机关内部要整合监督检查、审查调查、派驻监督、巡视监督等监督力量，打通纪委监委机关内设部门与派驻机构、巡视巡察机构之间的信息壁垒，实现“四项监督”上下贯通、左右协同，完善执纪执法贯通、纪法有效衔接机制，健全信息共享沟通、线索移交、成果共享机制，形成协调贯通内部合力，推进立体化、全覆盖、动态化的监管体系建设，严查对市场主体吃拿卡要、索贿受贿、干预插手工程项目、招投标等破坏营商环境的违纪违法行为[8]。

各监督主体要强化大局意识，牢固树立监督“一盘棋”思想，发挥各自监督优势与作用，解决监督力量分散、衔接不畅的弊端。拓展监督渠道，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用，探索群众监督、职能部门明察暗访相结合的监管机制[6]（P295）。

强化智慧监督，加强监督系统信息归集共享和关联整合，提升监督的精准化、智能化水平，积极推进“互联网＋监督”平台和“大数据中心”建设，将互联网＋、大数据分析、人工智能技术引入监督全领域，积极推进与相关职能部门的信息互联互通，为精准发现营商环境领域问题提供信息保障，提高精准监督实效，为经济高质量发展保驾护航。

4.共建领导干部八小时外监督网

推动构建亲清政商关系。习近平总书记要求，“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”[3]（P28）。纪检监察机关牵头与相关部门共同制定政商交往“负面清单”，细化政商交往“正面清单”，并向社会公布，依靠法治的健全和制度的创新，严格规范政商交往行为，坚决斩断领导干部和服务对象之间的“利益链”和“关系链”，铲除滋生腐败的土壤。鼓励领导干部与企业正常交往，积极为民营企业排忧解难，构建亲而有度、清而有为的亲清政商关系，防止清而不亲、为官不为。实施监督预警，坚持抓早抓小，严防由“风”到“腐”，运用监督执纪“第一种形态”早发现、早纠正不正常的政商关系，营造良好的政治生态。重视发挥行业协会等中介组织作为推进和谐政商关系“润滑剂”的作用，建立问题线索移送“直通车”机制，对行业协会等中介组织反映的不作为、乱作为等情况，纪检监察机关优先调查处置，并及时向其反馈调查处置结果。

在大监督格局下，完善领导干部八小时外监督网。倡导良好家风，加强领导干部配偶及子女廉洁教育，净化家庭“朋友圈”，使领导干部家庭成员成为“八小时外的纪委书记”。发挥媒体监督作用，定期举办《电视问政》。聚焦疫后经济复兴、营商环境改善问题，公开发布曝光查处营商环境典型案例。鼓励群众对领导干部违纪违法行为“随手拍、无线终端上传”，党委（党组）、纪检监察机关和职能部门要快速反应，调查处理，对外反馈，形成监督闭环，放大监督效果。

5.坚持受贿行贿一起查

习近平总书记在党的十九大报告中强调，“要坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团”[3]（P47）。中共中央印发的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》也强调，党的纪律检查工作要“坚持受贿行贿一起查，巩固不敢腐”。无论是对受贿还是行贿，都要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑；加强相关制度建设，对问题严重多次行贿的涉案企业和企业家互通诚信黑名单，在全国统一大市场建设视野下，打破区域壁垒与行业壁垒，联合各方力量共同抵制，在市场准入等方面设置限制，使其有规可依、有度可量。深化检察机关企业合规改革试点成果，纪检监察机关联合检察等相关部门探索建立企业廉洁与合规评价体系，弘扬清廉企业文化，完善派员监督整改、审核合规、签署企业合规协议、开展考察期限设置、监督企业履行合规协议、考察评估等工作步骤，采取“专项合规＋信用监管”等方式，督促企业厚植诚信经营生态，帮助涉案企业预防和减少犯罪风险，推动行业健康持续发展。