《监察法实施条例》颁行的价值、亮点及展望

陈 伟 柳正义

《监察法实施条例》(以下简称《条例》)作为监察法规制度建设的重大成果，国家监察委员会于2021年9月20日发布公告并正式施行。作为规范监察权运行的指导手册，此举是国家监察委员会首次根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》行使监察法规制定权，《条例》的颁行为《监察法》提供了具体的适用指引，对监察机关深入推进国家监察全覆盖和监察权的规范运行意义重大，有利于推动新时期纪检监察工作的高质量发展。

一、《条例》制定的背景与性质

(一)《条例》出台的背景

1.监察工作的深入开展提供实践基础。伴随各级监察委员会的机构设立和《监察法》的颁布实施，各级纪检监察机关按照合署办公的模式进行实践运行。在《条例》颁行之前，纪检监察工作深入开展，国家监察体制改革硕果累累，各级纪检监察机关贯彻全面从严治党的要求，对腐败行为重拳出击；既 “打虎”也“拍蝇”，一大批违纪违法的省部级党员干部和中管干部受到查处，群众身边的腐败问题和作风问题得到明显改善，反腐败斗争取得了压倒性胜利，有效净化了党内的政治生态。在此过程中，纪检监察体制改革按照新思路与新办法，不断解决实践中出现的新问题。为了找准监察权运行难点，中央纪委国家监委广泛听取基层纪检监察机关、司法机关和社会公众的意见，在党中央的统一领导部署之下，配合全国人大常委会研究制定了《监察官法》《公职人员政务处分法》，同时出台了一大批具有标志性、针对性、关键性的党内法规和规范性文件，(1)如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等。明确了纪检监察机关的权责以及具体的执纪执法工作规则，推动了监察配套法规制度与时俱进。由于纪检监察体制改革的深化和相关工作的日益复杂化，《监察法》中的一些原则性规定已经不能应对出现的一些深层次问题，纪检监察机关迫切需要一部系统完备的基础性法规对《监察法》的理解与适用作出详细规定，以此指导具体监察实践。《条例》的出台正是对《监察法》实施以来的监察制度进行的系统集成，力求协同高效地深入推进坚定不移的反腐败斗争，同时也对监察实践中成熟经验进行提炼总结。

2.国家监察委员会获得“监察法规”制定权。在2018年3月《监察法》颁布后的很长一段时间内，国家监察委员会并没有获得制定监察法规的明确授权，《立法法》与2018年《宪法修正案》也均未作出授权规定。此后，习近平总书记提出“要健全完善配套法规，制定同监察法配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”，(2)习近平:《持续深化国家监察体制改革 推进反腐败工作法治化规范化》，载中央纪委国家监委网站2018年12月14日， https://www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201812/t20181214_185155.html指明了进一步完善监察法规体系的总体部署。2019年10月26日，《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《决定》)正式获得表决通过，《决定》授权国家监察委员会结合监察工作实际可就相关事项制定监察法规，(3)国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。监察法规可以就下列事项作出规定：(1)为执行法律的规定需要制定监察法规的事项；(2)为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。监察法规不得与宪法、法律相抵触。由此确立了国家监委的又一项重要职权，此举进一步给监察权赋能会增强监察机关反腐败力度，从监察领域丰富了社会主义法律体系。(4)参见宋方青、张可：《国家监察委员会监察法规制定权:权限范围与制度构建》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》 2021年第4期。随后召开党的十九届中央纪委四次会议又将制定《监察法实施条例》《监察官法》作为健全党和国家监督体系的重要内容，对《条例》的制定工作做出具体部署。

(二)《条例》的性质

据前所述，《决定》赋予了国家监察委员会的监察法规制定权，《条例》是国家监察委员会首次行使法规制定权的第一部监察法规，具有开创性意义。早在《决定》公布之前，全国人大宪法和法律委员会曾在《决定》草案审议过程中开展合宪性审查，最终审议结果认为，制定监察法规是国家监察委员会履行宪法和法律职责所行使的必要职权，考虑到监察工作的具体实际，在《立法法》未修改的客观背景之下，《决定》符合宪法和监察法基本原则和精神。(5)《全国人大常委会法工委：曾对制定监察法规决定开展合宪性审查》，载搜狐网2020年5月14 日，https://www.sohu.com/a/395215857_161795。由于我国《宪法》规定只有法律才能规定监察委员会的组织与职权，那么以《决定》的形式授予监察法规制定权是否满足对“配置规范”效力上的要求？事实上，以《决定》的方式对监察法规制定权进行初次配置是有宪法惯例可循的，例如国务院行政法规制定权和中央军委的军事法规制定权最初都是以决定的方式配置。(6)参见聂辛东：《国家监察委员会的监察法规制定权限: 三步确界与修法方略》，载《政治与法律》2020年第1期。此外，根据我国《宪法》第62条第15项的规定，全国人民代表大会可以行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权，而作出“有关法律问题的决定”则属于全国人大及其常委会行使法定职权的方式之一，(7)参见秦前红、刘怡达：《“有关法律问题的决定”:功能、性质与制度化》，载《广东社会科学》2017年第6期。有学者就指出《决定》应属“有关法律问题的决定”，是一种具有法的性质且效力位阶较高的法律渊源，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，因此《决定》有充分效力授予监察法规制定权。(8)参见江国华、郭文涛：《全国人大常委会授权决定的实证分析——以第十二届全国人大常委会作出的21个授权决定为样本》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期。

分析《条例》的性质，首先要厘清《监察法》与《条例》之间的关系，《决定》从宏观层面确立监察法规的立法范围，包括“执行法律的规定”和“履行领导地方监委工作的职责”两类事项。就执行法律的规定来看，监察机关制定监察法规应当是对作为监察法律体系的基础法《监察法》相关原则性规定的进一步细化，是对具体条文的详细化解释，不可与《监察法》的内容相抵触。从《条例》来看，不仅名称上被冠以监察法实施条例，而且体例上每一章都与《监察法》实现了一一对应，对监察机关的法定职责、权力运行程序、法法衔接等都作出了细化规定，进一步明确和细化了《监察法》所规定的各项监察制度。《监察法》是国家监督领域的基本法，是对宪法原则条款的细化，(9)参见陈伟：《监察法与刑法的关系梳理及其症结应对》，载《当代法学》2020年第1期。而《条例》作为《监察法》的具体实施细则，其适用应该严格限定在纪检监察领域，既不能与宪法和法律相抵触，也不得与监察法的原则与具体规定相违背。

二、《条例》颁行的指导思想与实践价值

(一)坚持习近平法治思想为指导的生动展现

习近平法治思想是全面依法治国的方向指引与根本遵循，该思想中有关廉政建设、监察法治的理论内涵丰富，为深入推进反腐败斗争、规范纪检监察工作提供了强有力的理论支撑，对纪检监察体制改革的影响深远。总结习近平法治思想关于中国监察制度法治化构想，主要有以下四个方面的要点。第一，要旗帜鲜明强调监察机关的政治属性，没有脱离政治的法治，推进监察法治必须考虑党的全面领导这个最大社会实际，各级纪检监察机关作为党和国家的监督专责机关接受双重领导具备双重属性。(10)参见孙展望、陈瑞：《习近平法治思想中的监察法治理论》，载《时代法学》2021年第4期。第二，推进监察法治建设必须牢牢把握以人民为中心这个核心要义，监察体制的构建要顺应广大人民群众的新期待，系统解决某些领域人民群众反应最为突出的问题，增强人民群众对纪检监察工作的满意度。第三，学会利用法治思维和法治方式惩治腐败，反腐败工作必须全面纳入法治轨道，监察法治是实现这一目标、实现国家治理能力现代化的必然要求。第四，针对监察权力本身来说，要树立职权法定意识，严守权力边界依法履职，建设一支高素质的执纪执法队伍，发挥监察机关模范带头作用。

长期以来，习近平总书记高度重视监察法规制度建设，多次发表重要论述提出明确要求，强调加强反腐败国家立法、重视党内法规制度建设，(11)习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”完善权力运行和监督制约机制，完善执纪执法体系，构建全覆盖的责任制度和监督制度。(12)习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调：“要完善党和国家监督体系，把完善权力运行和监督制约机制作为实施规划的基础性建设，构建全覆盖的责任制度和监督制度。”《条例》把“坚持党对监察工作的全面领导”贯穿于纪检监察工作的始终，始终坚持以人民为中心这一监察法治的效能指向，(13)参见张震、廖帅凯：《习近平法治思想中的监察法治思维体系论》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2021年第4期。把在监察实践中广大人民群众反映最强烈、司法适用问题最突出的难点问题作为《条例》制定的突破点和创新点，对公职人员腐败行为继续保持高压态势，并在每一个制度建构中巩固反腐败斗争已经取得的压倒性胜利果实。习近平法治反腐的思想指引，蕴涵了我们党坚持法治反腐的坚定决心，集中体现了习近平法治思想中关于纪检监察体制的理论价值与实践意义。

(二)回应监察实践的最新方案

随着纪检监察体制改革的深入推进，《监察法》实施过程中不断提出一些新问题，监察权规范运行也不断面临着新挑战。比如，比较突出的问题有：监察对象难以界分、监察机关权力边界不明、监察执法与刑事司法的衔接机制还不够顺畅、监察证据体系还不够健全等。若单纯依靠《监察法》的原则性条文和其他针对性不强的纪法规范文件仍难以应对，这也对纪检监察体制的系统梳理和体系化集成提出了更高的要求。《监察法》实施以来各级纪检监察机关坚持实践探索与经验总结相结合，在执纪执法过程中积累了一批可复制推广的宝贵经验。体现在具体内容上，《条例》对监察机关的领导体制、职责范围、监察范围以及监察措施的适用、程序衔接都作了全面细致的规定，尤其是细化了“留置措施”的适用情形，明确了“以监察机关为主调查”的内涵、监察机关在刑事诉讼程序衔接中的职责以及非法证据排除规则等。此外《条例》还把从严管党治党、正风肃纪反腐所取得的成功经验固化为了法规制度，(14)参见段相宇：《纪检监察法规制度建设的重大成果》，载《中国纪检监察报》2021年9月24日。如《条例》第207条系在总结以往探索“行贿人黑名单制度”经验基础上的新增规定，(15)《条例》第207条第2款：对于有行贿行为的涉案单位和人员，按规定记入相关信息记录，可以作为信用评价的依据。对后续完善监察法规体系具有重要的借鉴意义。《条例》的颁布实施与时俱进地助益监察法规制度建设，是应对监察实践中的新变化、确保监察权在法治轨道上高质量运行的优化方案。

(三)深化国家监察体制改革的重要组成部分

国家监察体制改革是一项事关全局的政治体制改革，(16)参见《中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议公报》，载新华网2018年1月19日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-01/19/c_1122286278.htm.其目的在于建立统一权威高效的监察体系。以往监督权力的分散直接导致了监督覆盖面的有限性、体制机制不健全则导致对腐败行为的打击力度不够，难以保证对公权力监督的实效性。为了解决对公权力监督过程中出现的问题，2016年11月，《党内监督条例》修订，《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》发布，在三省市率先试点监察体制改革工作，正式揭开国家监察体制改革的序幕。党的十九大以后又相继部署监察改革试点工作、制定《监察法》、探索纪检监察机关合署办公模式，组建专门监督机关整合不同部门的监督权力，确保各级监察机关依法履职实现公权力规范化运行。关于国家监察体制改革的任务，习近平总书记强调国家监察体制改革的着力点应放在规范化和正确行使国家监察权，以及提升对公权力和公职人员的监督有效性上来。(17)参见吕永祥：《习近平关于国家监察体制改革的重要论述及其时代价值》，载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2020年第5期。《条例》不仅对监察机关内部机构的职能进行了更细致的划分，更重要的是健全了反腐败体制机制，对监察权进行了集中整合并形成强大的监督合力，将监察制度优势有效转化为了反腐败治理效能，提升了监督的实效和力度。制定《条例》既是中央纪委国家监委贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革重大部署的既定步骤，是对国家监察体制改革成果的阶段性巩固，也是解决监察体制改革中突出矛盾的必然要求；对推动新时期纪检监察工作朝法治化、规范化、正规化方向具有不可替代的作用。(18)参见王卓：《完善中国特色监察体制的重要举措》，载《中国纪检监察报》2021年9月23日。

(四)推进监察法规制度建设及实践的重要一环

《监察法》实施后，各级纪检监察工作全面铺开，监察法规制度建设也在稳步推进。尽管尚未取得制定监察法规规范层面的授权，为了准确适用《监察法》并推进一体运行的执纪执法工作机制，国家监察委员会制定或会同有关部门制定了大量与《监察法》配套实施的暂行性规定，(19)如《监察机关监督执法工作规定》《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《公职人员政务处分暂行规定》等。对具体监督执法工作作出具体指示，对监检程序衔接、监察处置等实践中迫切需要厘清的问题进一步明确，一定程度上缓解了纪检监察机关适用《监察法》的压力。《条例》系监察法实施以来的监察制度系统集成，在推进监察法规制度建设方面起到了奠基作用，有效扩大规范供给，弥补了以往在具体适用上存在的常态性规范缺失问题，丰富并完善了中国特色社会主义监察规范体系，有利于推进监察全覆盖的实践深入。

(五)实现“三不”战略目标反腐肃贪的有力保证

坚决反对腐败，实现“三不”一体推进的反腐战略目标，(20)习近平总书记在十九届中央纪委五次会议上提出：“要坚定不移推进反腐败斗争，不断实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进战略目标” 。这是我们党确立的鲜明政治立场，也是反腐败斗争的基本方针。我们必须深刻认识到反腐败斗争不存在禁区，对待腐败分子要继续保持高压态势，对腐败行为零容忍，同时要加强自我检视扎牢制度的笼子以“治权”。《条例》严格贯彻这一基本方针，将“三不”一体化推进这一重大理念思路转化为制度成果，(21)陈三坤：《使“三不”一体化推进有更多的制度性成果和更大的治理成效》，载《中国纪检监察》2021年第19期。用法治化的方式惩治腐败，对于预防与治理重点领域的腐败问题意义重大。从具体内容上看，总则部分首次以法规形式明确强调了监察机关的反腐败职能属性，把推进“三不”战略目标贯彻到《监察法》实施的全过程、各方面。(22)《条例》第5条：监察机关应当坚定不移惩治腐败，推动深化改革、完善制度，规范权力运行，加强思想道德教育、法治教育、廉洁教育，引导公职人员提高觉悟、担当作为、依法履职，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。此外，《条例》在诸多制度设计中都落实了“三不”战略的要求：首先，通过进一步明确监察对象和监察范围着力提高纪检监察工作精准度、实行“受贿行贿一起查”的方式从源头上治理腐败行为、完善衔接机制构建严密的监察法网以此来强化“不敢腐”惩戒机制；其次，明确规定监察机关的监察监督职责，通过群众反映、走访听取工作汇报、开展监督检查等方式做实日常监督，对系统性行业性突出问题进行专项监察，督促有关单位强化治理以此来完善“不能腐”防范机制；最后，注重对公职人员廉洁教育引导，使其在履职过程中自觉践行不想腐的理念，一旦发现苗头及时教育提醒，以此健全“不想腐”保障机制。实现反腐败治理的“三不”战略目标，还一个海晏河清的政治廉洁生态，是包括《条例》在内的反腐败立法背后深层次的价值蕴含。

三、《条例》内容颁行背后的原则遵循

(一)贯彻落实党对监察工作的全面领导

坚持党的领导是纪检监察工作高质量发展的根本政治原则。通过国家监察体制改革，就是要从组织形式、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的集中统一领导具体体现出来，实现全过程领导。(23)《求是》编辑部：《深化国家监察体制改革的科学指引》，载《小康》2019年第9期。《条例》实现党的领导制度化、法治化主要体现在把“加强党的领导”融会贯通到监察工作领导体制、管理监督之中。

总则第2条对坚持党对监察工作的全面领导作了总领性规定，进一步强化了纪检监察机关的政治属性。此外还对重大事项的请示报告程序作了要求，(24)《条例》第6条：监察机关坚持民主集中制，对于线索处置、立案调查、案件审理、处置执行、复审复核中的重要事项应当集体研究，严格按照权限履行请示报告程序。将党内领导落实到每一个报告程序之中，加强对纪检监察机关在全流程重大事项决定上的监督。如何加强新时期党对纪检监察工作的全面领导，首先需要着力解决好体制机制问题，《条例》在第二章明确监察机关实行双重领导体制，并将其具体化、程序化和制度化。(25)《条例》第10条：国家监察委员会在党中央领导下开展工作。地方各级监察委员会在同级党委和上级监察委员会双重领导下工作，监督执法调查工作以上级监察委员会领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时应当一并向上一级监察委员会报告。坚持党对监察工作的全面领导，还体现在党对监察机关和监察人员的管理和监督，如《条例》第251条要求无论是监察机关还是监察人员都必须在党组织的管理、监督下开展工作，严格监督和约束监察权力。

(二)把保障公民合法权益摆在突出位置

《民法典》时代的来临要求我们更加注重对公民基本权利的保护，在执纪执法工作中要把尊重和保障公民合法民事权利贯穿始终，保障被监察者权利与行使监察权力应当具有同等重要性，(26)参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，载《法学评论》2017年第1期。二者需要保持一种动态平衡关系。《条例》作为规范纪检监察工作配套立法，在某些具体规定中处处体现了对公民合法权益的保护。首先，在总则部分明确保护监察对象及相关人员的人身、财产等合法权益的一般要求，将保护公民合法权益作为一项底线原则指导纪检监察机关全过程的执纪执法工作。其次，在监察措施的适用中注重保护被调查人和被留置人及其亲属的合法权益，例如《条例》规定对于谈话询问要合理安排时长并保证饮食和休息时间、采取或解除留置措施均需及时通知被调查人家属、采取留置措施要尊重人格和民族习俗、冻结财产要为其保留必要生活费用、明确留置时间不能超过3个月等。再次，为了保障促进民营经济健康发展，《条例》要求纪检监察机关在履职中依法保护企业产权和自主经营权，不干扰企业经营活动，不侵害企业经营者人身财产权益。最后，在监察实践中侵害监察对象合法权利的可能性仍然存在，这就要求监察权力的行使者要重视监察对象的权利救济，一旦发生不当侵害行为及时提供救济。《条例》要求监察机关案件监督管理部门直接对口受理被调查人及其近亲属针对侵害其合法权益的申诉，依照法定程序和法定时限作出处理决定，强化监察机关及其工作人员的责任意识，另外通过完善监察赔偿制度，保障合法权益受到侵害的当事人及时获得国家赔偿。

(三)深入推进国家监察全覆盖

《监察法》的颁布实施以及各级监委的组建，就是要对所有行使公权力的国家公职人员实现监察全覆盖，增强监察监督的有效性。(27)参见王珍：《把监察监督全覆盖落到实处》，载《中国纪检监察报》2018年5月9日,第5版。关于国家监察“全覆盖”的内涵，其表层含义是指把所有监察对象都纳入覆盖范围，实现“无禁区、全方位、无死角”，这体现了实现监察全覆盖首先要考虑划定严密完整的“监察对象范围”；但监察全覆盖除了对象全覆盖以外，从广义理解还应具有其他内涵，例如程序衔接的全覆盖、监察管辖的全覆盖与监察运行的全覆盖等。(28)参见陈伟：《国家监察全覆盖的内涵、原则及重点》，载《学术论坛》2020年第2期。

如何实现国家监察全覆盖，其核心任务就是在全面依法治国理念的指引下集中高效地进行反腐，(29)参见陈伟：《国家监察全覆盖的战略意义与新时代任务》，载《武汉科技大学学报(社会科学版)》2020年第2期。作为监察体制改革的重要制度成果，《条例》遵循了《监察法》第1条所确立的全面覆盖原则，通过完善或细化相关规定提升了在公权力运行中监察的威慑力，有助于严密法网构建集中统一的监察体制，消除对公权力监督的真空地带，有效惩治腐败。(30)参见马怀德：《监察法学》，人民出版社2018年版，第105页。具体表现在以下四点：其一，明文列举了国家监察的对象范围，牢牢把握“行使公权力”这一特质，对原有六类监察对象逐项细化；其二，对监察机关的调查范围作了具体规定，详细列举监察机关依法进行调查的职务犯罪类型；其三，完善监察管辖制度，各级机关分工协作，明确职责范围，实现对公职人员的职务违法和职务犯罪管辖全覆盖；其四，对派驻监察制度予以具体化，监察触角延伸到基层，增强了覆盖的全面性和广泛性，强调发挥派驻监察制度施行的实际效果。《条例》对监察全覆盖的深入推进不仅具有实体上的规制效果，更具有在综合治理中实现预防和惩治腐败的政治效果。

(四)坚持职权法定并明晰职责边界

权力是一把双刃剑，有权必有责，权责统一，监察权力的行使必须限定在法治框架之内。《条例》始终坚持职权法定原则，从整体上确立了监察机关的监督、调查、处置三大职责，进一步明晰了监察机关的权力边界。具体说来，一是明确了监察机关的调查范围和监察对象范围。对职务违法的客观行为类型和职务犯罪的罪名范围进行列举，对《监察法》规定的六类监察对象范围作了细化，通过负面清单的形式把监察权力关进了制度笼子。二是完善了监察监督职责的内容、方式和渠道。《条例》第二章第二节对监察机关的监察监督职责予以细化规定，要求加强对公职人员行使公权力的监督检查和廉洁警示教育，并结合公职人员的职责通过群众参与、监督检查等多种方式来把监察监督融入日常生活之中，以促使公职人员秉公用权；同时针对反映强烈、行业突出的问题开展专项检查，明确监察机关“以办案促整改”和“以监督促治理”。三是规范化使用监察措施。有权不可任性，监察措施的使用必须慎之又慎，要守住不侵犯公民合法权益这个最根本底线，《条例》第四章严格限定了监察措施的适用条件和程序要求，尤其对直接限制公民人身自由的留置措施适用标准严格把握。四是对证据规则、证据种类和具体的取证程序作了详细规定。《条例》第四章不仅增加了监察证据种类，还具体规定了取证程序、证据标准以及非法证据排除规则，要求在调查过程中要“以事实为根据，以法律为准绳”，严格依照证据和法定程序办案调查。综上，《条例》所体现的职权法定原则既是纪检监察机关正确行使监察权的前提，也是监察对象合法权益免受不法侵害的价值保障。

(五)优化监察权运行的法治程序

严格遵守监察程序是开展监察工作贯彻法治原则的基本前提，《监察法》根据案件进程初步确立了问题线索处置、调查、审理三阶段式监察程序，(31)参见叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载《法学论坛》2019年第1期。《条例》将《监察法》规定的监察程序分解为了七大环节，(32)《条例》第五章将监察程序分为线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置、移送审查起诉等七个阶段。每一个环节之间相互联系、相互协调、相互配合形成了一个执纪执法相贯通、监察执法与刑事司法相衔接、权责明晰的综合程序体系，体现了监察程序的实践价值与运行意义。

具体而言，为了有效避免实践中对案件久拖不决的不当做法，《条例》首次明确规定对被调查人的调查期限，对采取或解除留置措施的被调查人应在1年内处理完毕，保障了被留置人的合法权益。另外，为了严肃追责实现党内问责与监察问责的有效衔接，打击行贿行为，《条例》规定将行贿行为相关信息记录作为信用评价的依据。(33)《条例》第207条第2款：对于有行贿行为的涉案单位和人员，按规定记入相关信息记录，可以作为信用评价的依据。监察程序如何与刑事诉讼程序有限衔接，对接以审判为中心的诉讼制度改革实现法法衔接，一直是摆在面前的重大课题，《条例》单独将“移送审查起诉”独立成节并针对性解决这一棘手难题。本节进一步明确了监察机关在主动衔接刑事司法程序中具体职责，强调发挥案件审理、调查和案件监督管理在内多部门在审查起诉衔接中的作用，并对监察机关提出从宽处罚建议的情形和程序予以具体化，对于退回补充调查的案件要求积极开展补充调查工作，依法处置检察机关移送的职务违法犯罪线索，以此确保职务犯罪案件平稳过渡到刑事诉讼审查起诉程序环节。

(六)强化对监察权的监督制约并明确责任追究

“执纪者必先守纪，律人者必先律己”，监察机关作为监察权力的行使者自身就要作好接受最严格约束监督的准备，让权力在阳光下运行。(34)习近平总书记在十九届中央纪委五次会议上强调：“纪检监察机关要接受最严格的约束和监督，加大严管严治、自我净化力度。”《条例》吸收已有制度成果总结有益实践经验，以刀刃向内的勇气和决心通篇贯彻“最严格监督”的要求，建立了针对监察机关和监察人员内外结合的全方位监督制约机制，明确了对监察人员的责任追究。

从接受外部监督来看，党对监察机关的监督是第一位的，《条例》在第七章作出总领性规定，监察机关和监察人员必须自觉坚持党的领导，在党组织的管理、监督下开展工作。其次，监察机关要接受人大的监督，《条例》第252条到第255条分别明确了各级监委报告专项工作的形式和审议意见要求、接受本级人大常委会执法监察和答复质询案的具体程序。最后，要将监察机关置于多方监督主体组合而成的庞大监督网络之下，值得注意的是，《条例》首次将司法监督纳入针对监察机关的外部监督体系之中，那么考虑到监察机关的职务犯罪调查权实际具有司法属性，因此规定检察机关对监察机关进行司法监督，此举也符合其法律监督机关的宪法定位；(35)参见陈伟、郑自飞：《监察机关职务犯罪调查案件的检察衔接及其制约》，载《湖北社会科学》2020年第6期。从而充分发挥检察机关的法律监督作用，体现了监察机关接受广泛监督的态度立场。从接受内部监督来看，《条例》规定监察机关实行严格的人员准入制度，加强内部监督制约机制建设，把建立多部门相互协调制约的工作机制作为一个重要任务来完成。进一步要求强化自我监督，对监察权运行关键环节进行经常性监督检查和专项督查，建立常态化、全覆盖的案件质量评查机制。确立打听过问、说情干预、私自接触报告和登记备案制度。(36)《条例》第262条：对监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时向上级负责人报告。有关情况应当登记备案。明确履职回避、任职回避，建立检举控告保密制度，严格执行监察事项保密制度，从监督对象、监督事项和监督流程等多维度来确保监察机关和监察人员受到严格的监督与制约。

从明确责任追究来看，《条例》规定加强对监察人员执行职务和遵纪守法的全方位监督，对有关违纪违法行为及时调查处置。在接受监察监督上人人平等，既要追究失职失责、重大失误的监察机关以及监察人员的责任、对负有责任的领导人员也要进行追责；同时要建立办案质量终身责任制，以有效规制监察人员滥用职权、失职失责等行为。《条例》第278条列举了11项监察人员在履行职责过程中可能构成犯罪的行为表现，明确依法追究其刑事责任，第279条规定对实行违法行为的监察人员可根据情节轻重采取不同责任形式。

四、《条例》内容体现的诸多细节性亮点

(一)明确监察的调查范围和对象范围

监察机关的案件调查范围不够明确以及部分监察对象界分不清，一直是困扰监察实践运行的重大难题。《条例》针对这一突出问题，对调查范围和监察对象范围作出细分，以达到定纷止争的效果，堪称本次《条例》的最大亮点之一。

1.明确监察机关的调查范围。《条例》同监察立法体制一致，区分职务违法和职务犯罪所包含的行为类型和犯罪类型，明确职务违法包括利用职权实施、利用职务影响实施、履职不力等六类违法行为，对调查、处置公职人员其他违法行为的三类特殊情形作了说明。另外，《条例》以明文列举的方式规定了《监察法》第11条第2项所规定的监察机关有权管辖的职务犯罪范围，(37)《监察法》第11条第2项：对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。对公职人员可能涉嫌的贪污贿赂犯罪、滥用职权犯罪等六类罪名逐项解读，根据最新出台的《刑法修正案(十一)》，监察机关有权调查的职务犯罪的范围种类已达101个。

2.细化监察全覆盖的对象范围。“对公职人员反腐败的全覆盖，是整合原有监察职能的首要指导原则”。(38)于安：《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》，载《中国法律评论》2017年第2期。“监察全覆盖”原本就是针对监察对象进行的说明，是为了弥补之前存在的反腐力度不够、辐射不强的缺漏，(39)参见陈伟：《国家监察全覆盖的内涵、原则及重点》，载《学术论坛》2020年第2期。监察对象的范围界定是监察全覆盖的重要组成部分，甚至决定了监察工作能否顺利开展。《条例》紧紧围绕“公权力”与“公职人员”这两大监察对象的识别标准，(40)参见谭宗泽：《论国家监察对象的识别标准》，载《政治与法律》2019年第2期。对《监察法》第15条规定的六类公职人员进行细化，采取明文列举的方式针对性解决实践中关于监察对象存在的适用争议问题。例如，此前实务界普遍认为《监察法》第15条第3项“国有企业管理人员”的规定太过笼统，难以将国有企业中的管理人员区分开，将中外合资企业中的外方高管纳入监察对象存在不合理之处。(41)参见周群峰：《〈监察法实施条例〉如何强化法治属性？》，载《老年日报》2021年10月17日,第1版。针对这一情形，《条例》第40条具体列举了三类国有企业管理人员，强调国有企业管理人员必须属于国家出资企业中的人员并代表国有股，明确了其识别标准。再如第6项“其他依法履行公职的人员”，此前有学者认为该项“兜底条款”在法律解释层面不应当无限制地作扩大解释，监察全覆盖也应有其必要限度。(42)参见江国华：《中国监察法学》，中国政法大学出版社2018年版，第78页。还有学者提到，监察委员会对各级人大代表和各级人大机关工作人员的监督可能产生逻辑上的“悖论”，(43)秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，载《环球法律评论》2017年第2期。《条例》对“其他依法履行公职的人员”这一兜底规定的内涵予以明确化，对理论与实践均具有指导意义，回应了部分学者对监察权泛化的担忧。

(二)健全派驻监察制度、细化监察管辖制度

增强对公职人员的监察全覆盖来提高监察的有效性，确保每一个职务违法犯罪行为都接受法律监督，不仅体现在对监察机关调查范围和监察对象的细化上，还体现在监察管辖制度和派驻监察制度上。立足于对职务违法犯罪行为保持高压态势，《条例》从健全派驻监察制度、监察管辖制度两方面着手，进一步扫清反腐盲区，构建起一张更加严密的监察法网。

1.健全派驻监察制度。十九届中央纪委二次会议提出要赋予派驻机构监察职能，推动派驻纪检机构全覆盖，(44)赵乐际在十九届中央纪委二次会议上强调：“深化派驻机构改革，赋予派驻机构监察职能，明确派驻机构监察权限和工作程序，完善地方纪委向同级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，强化监督职责，发挥‘探头’作用。”派驻监察制度迅速发展，《条例》将《监察法》关于派驻监察的制度规定进一步细化，规定各级监察委可依法向所管辖的国有企业事业单位等派驻或者派出监察机构、监察专员；省级和设区市监委、县级和市辖区监委可以分别向地区、盟、开发区等不设置人民代表大会的区域、街道乡镇等派出监察机构或者监察专员；对监察机构、监察专员联合调查严重职务违法、职务犯罪，及时报告涉嫌职务犯罪线索等作了详细规定。

2.细化监察管辖制度。《条例》明确了监察机关履行监督、调查、处置职能时总体的管辖要求，即按照管理权限与属地管辖相结合的原则，实行分级负责制。同时对各级监委管辖范围作了厘清，还授权监察机关可对特定三类职务犯罪案件中的非公职人员一并管辖。此外，进一步明确规定了上级对下级适用提级管辖、指定管辖的具体情形，对工作单位在地方、管理权限在主管部门的这类极易发生管辖争议的公职人员涉嫌违纪违法后的管辖问题予以阐明，确立具体的管辖规则和问题线索通报和协商制度。对于依法由监察机关为主调查的某些互涉案件，明确监察机关的组织协调职责，规定必要时监察机关可以调查传统上由检察机关立案侦查的司法工作人员犯罪，但需履行向检察院及时通知的义务。针对《监察法》并未涉及离退公职人员的管辖问题，《条例》针对期权腐败现象，对离退公职人员和死亡公职人员所涉职务违法和职务犯罪的监察管辖问题予以明确，进一步提升了监察对公职人员的威慑力。

(三)规范监察措施适用、完善监察证据规定

为了规范监察机关依法行使职权，明晰其职责边界，《条例》以审慎的态度看待赋予监察机关的权力，明确了监察措施使用规范，对监察证据作了较为完善的规定，体现了《条例》坚持依法监察和保障被调查人权利的整体性。

1.规范监察措施适用。监察措施尤其是限制公民人身自由的留置措施与公民人身权益密切相关，对监察措施的使用力求规范化。《条例》要求监察机关应当加强监督执法调查工作规范化建设，严格按照法律规定对监察措施进行审批和监管，依照法定的范围、程序和期限采取相关措施，按照程序阶段划分，规定了监察机关可以依法采取的共计15项监察措施，并对各项措施的适用情形、审批程序以及义务事项都做了明确。例如针对留置措施的适用，《条例》对《监察法》第22条留置措施适用情形中 “严重职务违法”“重要问题”等类似表述作了逐一解释，增强了实践中适用留置措施的可操作性；规定了监察机关采取留置措施过程中的告知义务，注重保障被留置人员的合法权益，尊重其人格和民族习俗，保障饮食、休息和安全，提供医疗服务。

2.完善监察证据规定。自《监察法》颁布施行以来，围绕监察证据的实践争议不断，例如证据种类范围不清、取证程序规定不够具体、难以与刑事诉讼法相衔接、证据标准模糊、非法证据排除规则不完善等问题客观存在。针对以上监察证据适用中所存在的突出问题，本次《条例》均进行了有效回应。其一，相较于《监察法》规定的六类“证据材料”，《条例》在此基础上增加了“被害人陈述”“鉴定意见”“勘验检查、辨认、调查实验等笔录”三类证据种类，实现了监察证据与刑事诉讼八大证据种类的一一对应。同时在取证程序上，《条例》第四章规定了15种取证调查手段，对应于《刑事诉讼法》的取证程序，实现与《刑事诉讼法》在证据种类和取证程序上的相互贯通。其二，关于证据审查，要求证据查证属实才能作为定案根据，要结合案件的具体情况，从证据与待证事实的关联程度、证据间的联系、是否依照法定程序收集等方面进行综合审查认定。关于证据标准，进一步明确了监察机关调查终结的职务违法犯罪案件必须达到的证据标准。其三，完善了非法监察证据排除规则，禁止通过暴力、威胁、非法限制人身自由等非法方式调查取证，不得虐待体罚被调查人、涉案人员和证人，对于采用非法方法收集的被调查人供述、证人证言、被害人陈述等证据应当依法予以排除。结合《条例》对“暴力”“威胁”的解释来看，界定了监察人员调查取证的非法手段，督促监察机关依法调查取证。

(四)完善国家监察赔偿制度

私人合法权益因国家监察这一公权力的过错而受损，站在公平正义的立场之上，国家应当负赔偿责任，此时被调查者享有要求国家赔偿的权利。(45)参见陈红：《国家赔偿法》，厦门大学出版社2015年版，第4页。监察赔偿制度是国家赔偿制度的重要组成部分，是针对监察权侵权进行权利救济的核心手段，(46)参见王青斌：《论监察赔偿制度的构建》，载《政法论坛》2019年第3期。是保障当事人合法权益的必要之举，是强化对监察机关和监察人员约束的重要制度。考虑到监察权性质上与司法权、行政权的不同，应当明确监察赔偿不应当简单套用行政赔偿和司法赔偿，其在国家赔偿制度体系下具有独立的地位。《监察法》在第67条提供了关于国家监察赔偿制度的初步法律依据，如果监察机关及其工作人员在行使职权过程中，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的要依法给予国家赔偿。事实上，这一规定因其高度抽象和概括而在监察实践中缺乏操作性，《条例》第280条、第281条明确了监察机关履行国家监察赔偿责任的五种具体情形、指定了监察赔偿的义务机关以及具体负责复审复核赔偿申请的部门、确立了实现监察赔偿的方式，由此进一步明确了被调查人合法权益受到侵害时获得国家赔偿的实现路径。

(五)明确反腐败国际合作中的监察职责

作为反腐败专责机关的职能定位，不仅要求监察机关要处理好国内监察全覆盖背景下繁重的反腐败工作，还要积极加强反腐败国际司法协作，开展反腐败国际追赃追逃工作。(47)参见陈伟、汪云遥：《监察体制改革背景下国际追逃追赃机制及其完善》，载《吉林大学社会科学学报》2021年第5期。跨国开展境外追逃追赃一直是推进腐败治理的重要环节，同时也是相对比较薄弱的环节。为了应对境外追逃追赃的现实压力并深入推进监察实效，我国先后出台了《监察法》与《国际刑事司法协助法》，明确了国家监察委员会在开展反腐败国际交流、刑事司法协作、组织反腐败国际条约实施工作、组织协调等方面的职责；(48)参见李海滢：《监察体制改革背景下境外追逃追赃面临的发展与挑战》，载《河南社会科学》2019年第6期。并对《刑事诉讼法》等法律进行了适应性修改，但如何有效衔接和协调反腐败国际追逃追赃的法律规范值得思考。尽管《监察法》总体上确立了监察机关在反腐败国际司法协作中的地位，但对监察机关在反腐败追逃追赃和防逃工作中的具体职责范围和工作要求都未作进一步展开。(49)参见吕岩峰、秦晋：《我国反腐败国际追逃追赃法治化和规范化研究》，载《学术论坛》2021年第2期。

与《监察法》第六章凝练概括不同，《条例》明确了国家监察委员会构建国际追逃追赃和防逃协调机制的组织协调职能，强调发挥其在涉腐追赃案件中对下级的督促指导作用；具体列明了国家监察委制定追赃追逃工作计划、协调重大涉外案件办理等八项工作职责，对地方各级监察机关在国家监察委员会领导下履行的追逃追赃工作职责予以详细规定。明确地方监察机关以及派驻派出机构、专员办理本地区或本部门反腐败国际追逃追赃等涉外案件中具体应履行的职责，让基层监察机关和派驻机关、专员的职能更加明晰；分别确立中央和地方两级监委归口管理追逃追赃等涉外案件的主体机关，实现专案专办。要求无论是派驻或派出机构、专员还是地方各级监察机关办理涉外案件时，对其中有关执法司法国际合作事项均应实行逐级报批制；注重建立追逃追赃和防逃工作内部联络机制，加强监察机关部门之间的沟通联动。总体上《条例》对监察机关日常的国(境)内工作和对外合作的具体工作机制作了细化规定，使得监察机关在跨境反腐中的职能更加明晰。

五、《条例》的完善思考与未来展望

(一)部分突出问题仍有待明确

《条例》不可避免地存在规定事项上的局限性，无法解决监察实践中产生的所有问题，如检察机关对监察机关的法律监督权、监察对象权利的司法救济途径等实务界和理论界共同争论的焦点问题仍有待明确。

1.检察机关对监察机关的法律监督问题。对于检察机关是否可以对监察机关所进行的准司法行为进行全程的法律监督在理论上争议较大。一方面，宪法规定检察机关作为“国家法律监督机关” 主要是基于我国的政治制度和基本国情，目前这一宪法定位依据并未发生改变，(50)参见朱孝清：《国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展》，载《法学研究》2018年第4期。检察机关应当享有对监察机关的法律监督权。另一方面，有学者认为国家监察体制改革后我国权力架构中有两个监督权，监察监督和检察监督都是国家专门监督体系的组成部分，(51)参见陈瑞华：《论国家监察权的性质》，载《比较法研究》2019年第1期。因而不能简单理解检察机关对监察机关享有监督权。《条例》第251条在原有《监察法》第53条规定的人大监督、民主监督等几类监督方式基础上，明确提出监察机关还必须依法接受“司法监督”，将司法监督正式确立为监察机关外部监督方式之一，从而形成了对监察机关全方位的监督机制。检察机关的法律监督是外部司法监督的重要表现形式之一，但是《条例》对司法监督这一新监督方式还较为模糊，检察监督能否发挥对监察机关和监察人员的监督作用，对监察机关办理的职务违法或职务犯罪调查过程能否进行全面监督仍不明确。因此，未来有必要进一步明确检察监督介入的时机、程序和方式，落实落细司法监督的细节，例如重视监察引导机制建设、完善检察机关对留置措施的事后司法审查、强化检察机关对监察案件的证据审查功能等，(52)参见陈伟、郑自飞：《监察机关职务犯罪调查案件的检察衔接及其制约》，载《湖北社会科学》2020年第6期。而不是停留在抽象的原则性规定层面。

2.监察对象权利救济的司法途径问题。司法最为主要的功能在于定分止争和权利救济。(53)参见秦前红、刘怡达：《国家监察体制改革的法学关照:回顾与展望》，载《比较法研究》2019年第3期。《条例》完善了《监察法》规定的监察赔偿制度，提供了一种“补偿性”的监察对象权利救济方案，但并未涉及对监察对象权利的司法救济。有学者指出，公职人员对监察行为进行行政诉讼的理论障碍主要是特别权力关系理论，但这一理论已经开始有消解的迹象，(54)参见王锴、王心阳：《如何监督监督者——兼谈对监察委员会的诉讼监督问题》，载《浙江社会科学》2017年第8期。不少监察措施已经严重影响到了公职人员的基本权利，如果完全排除公职人员对监察委员会提起行政诉讼的可能，无疑会对公民权利救济产生不利的后果。因而，将违法行使监察权、监察信息公开等情形纳入行政诉讼的范围具有现实性和必要性，(55)参见王锴、王心阳：《如何监督监督者——兼谈对监察委员会的诉讼监督问题》，载《浙江社会科学》2017年第8期。对公职人员权利的司法救济是未来监察规范需要进一步完善的重点。

(二)某些条文仍然存在解释的空间

《条例》对《监察法》的理解与适用作了详细规定，对某些概括性条文进行了细致解释，一定程度上解决了诸多实践适用上的难题，但审视全篇，《条例》某些条文仍然存在解释的空间。

1.人大代表作为监察对象。《条例》第43条第1项将履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表包含在“其他依法履行公职的人员”项下。关于“人大代表”这一特殊主体能否成为监察对象在理论上争议不断。例如，有学者指出：“为保证人大代表不受威胁和干扰行使民主权利，以不对人大代表实施监察为宜。”(56)李忠：《国家监察体制改革与宪法再造》，载《环球法律评论》2017年第2期。另有人认为：“不能单纯把人大代表视为公职人员，对其违纪违法问题借助特殊的惩戒制度予以解决，监察人大代表必须采取慎重态度。”(57)秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版》)2018年第6期。但也不乏支持者，主要观点在于人大代表属于《监察法》第3条所规定的行使公权力的公职人员，如果将这一拥有庞大基数的群体排除在外，可能导致监察全覆盖的对象范围出现缺漏。(58)参见郭文涛：《监察委员会监察人大代表的理解与论证》，载《西南政法大学学报》2018年第4期。《条例》明确人大代表可作为监察对象，但是考虑到人大代表的特殊性，不可对此类监察对象予以泛化理解，应将监察监督的范围严格限定为人大代表在履行公权力事项下的违法犯罪行为。另外结合我国《宪法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中对人大代表人身的特殊保障，(59)参见《宪法》第74条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第32条。监察调查必须遵守一定的限度，因此后续法律法规完善时，对人大代表采取限制人身自由的留置措施时，对监察委员会应当履行的报告程序作出相应规定。

2.职务犯罪监检管辖衔接。修改后《刑事诉讼法》删除了检察机关对贪污贿赂等案件侦查权，但保留了检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑事逼供、非法拘禁等侵害公民权利、损害司法公正犯罪的立案侦查权。对此类案件“可以”由检察院立案侦查，此举主要是考虑到检察院在履行法律监督过程中极易发现司法工作人员上述违法行为，有利于快速收集和审查证据及时惩治此类犯罪，从而有效保障公民诉讼权利、维护司法公正。(60)参见卞建林：《职务犯罪监检管辖之分工与衔接》，载《法学评论》2021年第5期。但对于该类案件在某些特殊情形下根据案件需要交由监察机关予以调查也存在其合理性，《条例》第52条规定监察机关“必要时”也可以依法调查上述几类侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，这就产生了对此类案件的监检管辖竞合与管辖如何有效衔接的问题。从法规的可操作性来看，有必要对“可以”和“必要时”进一步明确，明晰监察机关与检察机关在司法工作人员职务犯罪管辖中的具体职责与工作协调，健全职务犯罪监检管辖衔接机制。

3.行贿人黑名单制度。当前的反腐败治理仍然处于深入推进之中，为了从源头上治理腐败行为实现标本兼治，增加行贿人行贿成本，减少公职人员的腐败机会，(61)参见赵文静：《行贿人“黑名单”制度浅析》，载《中国纪检监察报》2021年11月3日,第6版。中央纪委国家监委加强对行贿行为的惩戒，正探索建立行贿人黑名单制度。(62)2021年9月，中央纪委国家监委会同最高检等单位联合印发了《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》，明确提出建立行贿人“黑名单”制度，对进一步推进受贿行贿一起查作出部署。《条例》首次以规范形式将该制度确立下来，第207条第2款规定：“对于有行贿行为的涉案单位和人员，按规定记入相关信息记录，可以作为信用评价的依据”。针对以往检察系统推行的行贿犯罪档案查询系统之下检察机关不介入、不干预、不处置，不提供情况的缺陷，(63)参见彭新林：《构建行贿人“黑名单”制度的若干思考》，载《廉政瞭望》2021年第18期。为了强化纪检监察机关主动与有关单位进行协作配合，更好发挥这一制度在预防和治理腐败上的功能，对于“按规定记入相关信息记录”的适用情形、期限以及方式等内容，有待后续的监察法规进一步明确。

4.调查人员拒不出庭的法律后果。对监察调查过程中证据收集的合法性出现质疑之时，《监察法》并未对该类证据是否具备证据资格、证据能否适用等给出直接回答。《条例》第229条第2项明确了调查人员出庭说明情况的配合义务，人民法院在审判过程中就证据收集合法性问题要求有关调查人员出庭说明情况时，监察机关应当依法予以配合。但疑问在于，该项并未规定调查人员拒不出庭的后果，缺乏程序性制裁机制将会使得对调查人员的约束力有限。在此情形下，如何在监察案件中贯彻以审判为中心的诉讼制度改革，仍然有待进一步释明。在调查人员拒不出庭的情形下，是否可以参照侦查人员拒不出庭的后果予以适用，(64)《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》第25条：现有证据材料不能证明证据收集合法性的，人民法院可以通知有关侦查人员出庭说明情况。不得以侦查人员签名并加盖公章的说明材料替代侦查人员出庭。经人民法院通知，侦查人员不出庭说明情况，不能排除以非法方法收集证据情形的，对有关证据应当予以排除。仍然有待未来监察法规的修订完善时，对这一问题作出更为明确的回应。

5.监察赔偿制度的法律确认。如前所述《条例》明确了申请监察赔偿的具体情形、赔偿义务机关、赔偿受理部门和实现方式，仅规定申请赔偿应当向赔偿义务机关提出并由该机关负责复审复核工作的部门受理，而没有具体规定复议申请机关或司法救济渠道。参考《国家赔偿法》有关刑事赔偿制度和行政赔偿制度的程序设计，赔偿申请程序主要由以下几个环节构成: 赔偿申请人提出赔偿请求、赔偿义务机关先行处理、法院最终决定；(65)参见王青斌：《论监察赔偿制度的构建》，载《政法论坛》2019年第3期。其中尤以行政赔偿的程序更为多元。因此监察赔偿权利的救济渠道显得较为单一，一旦赔偿义务机关怠于复审复核就会导致申请赔偿的路径于封闭。因此有必要对监察对象的赔偿权利救济路径进一步拓展，同时也要完善赔偿义务机关的复审复核程序，通过程序设计来规范内部机关依法审核避免消极不作为，确保受害人的赔偿权利受到及时救济。

考虑到我国国家赔偿类型主要是基于公权力的性质来划分，而监察权明显区别于作为行政赔偿和刑事赔偿分类依据的行政权和司法权，因此系统解决上述所提到的赔偿程序、赔偿方式等问题，最适当的解决路径就是修改《国家赔偿法》并设专章规定监察赔偿制度，大部分学者认同这一点，认为国家赔偿应在“法律”中予以专门规定，提出将监察赔偿纳入现有国家赔偿体系，(66)参见秦前红：《关于〈监察法实施条例(征求意见稿)〉的研究意见》，载中国法律评论公众号2021年6月3日。此举也符合《国家赔偿法》作为赔偿基本法的定位。因此《条例》颁行后，应着手《国家赔偿法》的修改工作构建我国独立的监察赔偿制度，对监察赔偿的范围、程序、方式以及归责原则均进行系统规定，另外基于监察调查权与刑事侦查权在属性上的相似性，可重点参考刑事赔偿制度的构建。(67)参见王青斌：《论监察赔偿制度的构建》，载《政法论坛》2019年第3期。

(三)监察法规制定权的规范层面确认

通过《决定》的形式赋予国家监察委制定监察法规的权力，能够快捷地对监察实践作出反应，具有极强的灵活性和可操作性。但是，《决定》只是对国家监察委员会享有监察法规制定权的初步确认，宪法规定监察委员会的组织和职权由法律规定，考虑到我国以往立法权确认模式的惯例，需要修改《立法法》对监察法规制定权予以确认，最终从宪法性法律上确认这一新设立法权限，如此也符合我国立法权扩容的惯例。(68)参见宋方青、张可：《国家监察委员会监察法规制定权:权限范围与制度构建》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》 2021年第4期。

早在《决定》草案审议期间，全国人大常委会法制工作委员会就曾做过说明：虽然以人大常委会通过《决定》形式，对机构职责问题作出规定有过先例，但理想的方式是修改《立法法》来对监察法规制定作出明确规定；但《立法法》作为我国规定立法体制、权限、程序的基本法律，对其进行修改可谓牵一发而动全身，考虑到监察实践的发展，通过《决定》授予监察法规制定权是较为合适的。(69)参见《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)〉的说明》，载中国人大网2019年10月26日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml。此外，还有学者提到仅通过修改《立法法》只是法律层面的固化，在可能、适当的情形下可通过《宪法》修改完成立法体制的宪制调整，(70)参见秦前红，石泽华：《论依法监察与监察立法》，载《法学论坛》2019年第5期。从根本法上对监察法规的制定权予以确认，如此也便于后续地方监委探索制定地方性的监察执行规范。一方面宪法具有高度的稳定性和权威性，不宜动辄以立法主体新增为由对其进行修改，此外以《宪法》来规定国家机关的立法权限问题目前来看并不是常态，而《立法法》作为规定我国立法体制的基本法由其赋予国家监察委员会的监察法规制定权既符合宪制逻辑，同时也符合以往赋权惯例。因此，《条例》施行后应当着手对《立法法》进行修改，对立法指导思想、授权立法等相关重要事项同步修改，最终以规范形式对监察法规地位、立法主体、权限范围、制定形式以及制定程序予以明确。

(四)备案审查机制建设应予适应性完善

通过备案审查发现并纠正违宪违法问题，是确保《宪法》实施、维护宪法权威、维护法律秩序确保法制统一的必然要求。备案审查是中国特色的宪法监督制度，党的十九大以来党中央高度重视备案审查制度和能力建设。(71)参见梁鹰：《备案审查制度若干问题探讨》，载《地方立法研究》2019年第6期。《条例》作为《监察法》的具体实施细则属于其下位法，当然要纳入宪法监督体系之下，2019年12月16日，《法规、司法解释备案审查工作办法》的出台首次将监察法规、地方监察规范性文件正式纳入人大常委会备案审查范围，并指定国家监察委员会办公厅报送备案，《决定》也要求“监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”，由此正式构建起对监察法规的备案审查制度。但是，对于监察法规具体接受人大常委会备案审查的制度和机制安排，学者聚焦视角有所不同，例如有学者提出要建构监察法规的“二元三系四维”备案审查体系，(72)参见聂辛东：《国家监察委员会的监察法规制定权限: 三步确界与修法方略》，载《政治与法律》2020年第1期。还有学者指出要坚持人大主导审查和上级自治审查相结合，协调“双重备案”来开展规范性文件备案审查工作。(73)参见秦前红：《关于〈监察法实施条例(征求意见稿)〉的研究意见》，载中国法律评论公众号2021年6月3日。总的来说，《条例》制定以后人大要探索专门针对监察法规的审查机制，备案审查机制建设应及时进行适应性完善；各级纪检监察机关要加强对《条例》的知识学习与贯彻落实，清理或完善相关制度规定，主动适应《条例》带来的新的制度变化。如此，方能实现法律制度内部的协调统一，依赖系统完备的监察规范制度将纪检监察工作推向深入。

结 语

监察法实施条例是新时期全面规范纪检监察工作的基础性法规，体现了党中央全面从严治党步伐的稳步推进，也体现了深入推进监察全覆盖道路上的法治坚守，在依规治党与依法治国道路的行进过程中，我们既要确保监察权的规范运行，也要紧盯腐败不放松，始终把法治思维和法治方式贯穿于惩治腐败的全过程。各级纪检监察机关要全面领悟并贯彻执行《条例》内容，依照《监察法》和《条例》规定的权限和程序严格履行职责，强化权力运行的规范性与有序性，在法治大道上深入推进纪检监察体制改革，同时巩固前期取得的反腐败胜利成果。针对监察实践中仍然存在的一些突出问题，立法机关要密切关注并在时机适宜的时候转化为更加成熟的国家法律。与此同时，各级纪检监察机关要进一步加强与不同机关之间的配合与制约机制建设，反馈实践中出现的类型性或者非典型性问题，国家监察委员会针对其中需要进一步明确的法律适用，在后期通过监察法规的重新确立或者修订完善方式予以公告施行。