“社工+家政” 介入城市特困老人居养服务的实践探索

阮 成 ，李丹丹 ，凌 洁

（1.清远职业技术学院旅游家政与艺术学院，广东清远 511510；2.广州市新跨越社会工作综合服务中心，广东广州 510000）

据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。2021年第七次全国人口普查数据显示，60岁以上人口占比为18.70%，为2.6亿人，其中65岁以上占比13.05%，为1.9亿人，老年人口与2010年数据相比上升了5.44%，老龄化已成趋势，进程明显加快。随着劳动力数量的减少，人口结构的变化，家庭和社区养老的负担也日益加重。在此背景下，如何针对 “一小一老” 这一个民生工程之中的养老问题，降低社会养老成本，破解人口老龄化带来的挑战，进而完善养老服务体系是当前业界较为关注和值得研究的课题。在大城市生活的特殊困难老人，如独居、孤寡、高龄和重病却无人赡养和照料的老人，更是需要被关心和照顾的对象。由于先天和后天诸多因素所造成的居家养老服务的不足，在这种情况下，如何使他们获得相对较为完整而全面的个人照顾和日常生活照料服务，更是摆在我们面前亟需破解的一个难题。

社区是城市老年人生活和日常活动的主要场所，社区居家养老服务是以家庭为核心、以社区为依托，依靠专业化的服务，为经济和生活自理困难的居家老年人，提供以生活照料等为主要内容的社会化服务。这种养老服务方式，保留了传统在家养老的形式，利用个人、家庭、社区和社会的力量和资源，向老年人提供就近而又便利的服务，满足老年人养老的心理和物质需求，让老年人拥有稳定、良好的生活状态，减轻其子女的日常照料负担，弥补了社会养老机构的不足，能较好地解决老人的实际问题，顺应了人口老龄化的客观要求。然而，目前针对城市特殊困难老人，社区居家养老服务的服务内容和服务方式仍然存在一些不足。如何对现有社区居家养老服务的模式进一步优化，使广大社区的特殊困难老人获得相对有质量的社会服务，还值得当前业界进一步地调查和研究。

1 什么是特殊困难老人

特殊困难老人不是特指某一类老年人，而是对面临家庭和个人难以应对的贫困、疾病、失能、残疾、无人照顾等困难和风险的老年群体的统称，且尚未有统一的法律政策规定。狭义的特困老年人是指同时具备以下条件的老年人：无劳动能力；无生活来源；无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力时无人照料的留守（空巢）老年人等特殊群体。根据民政部等9部门《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》（民办发〔2020〕86号），在实施老年人居家适老化改造方面，特殊困难老年人指 “纳入分散供养特困人员和建档立卡贫困人口范围的高龄、失能、残疾老年人” 。根据《 “十四五” 民政事业发展规划》（民发2021〕51号），在建立定期探访制度方面，特殊困难老年人指 “重残、失能、留守、空巢、计划生育特殊家庭老年人” 。

2 国内外关于特殊困难老人服务的研究现状

2.1 国外关于特殊困难老人服务的研究现状

国外关于特殊困难老人服务的研究，大多数以居家养老或大类统称的以老年人服务为主题的研究较多，为增进对国外相关经验和做法的了解和借鉴，现摘述几个有代表性的例子进行综述。

在西欧，以高普惠性的社会福利服务著称的比利时为代表，在针对特殊困难老年人的服务方面，政府除了为他们上门提供医疗服务（如伤口护理、给药护理、注射等）和生活服务（如协助老年人沐浴、更衣等）等居家照料服务，还有主要由社会工作者及志愿者提供的打扫卫生、做饭、洗烫衣服、聊天、帮助老年人处理水电费账单等服务内容，其费用主要由个人或者社会救济金支付，政府会给予补贴[1]。

在日本，政府经过指定或认可符合资质的专业护理机构，以具有护理福祉士或家庭护理师资格的服务人员，为社区特殊困难的老年人提供上门照护服务。上门服务的主要内容包括帮其洗澡、喂饭以及身体护理，还包括洗衣、做饭等日常生活援助，此外还有定期访问、应急访问照料、夜间应急等服务项目[2]。

在新加坡，政府主要通过发放费用补贴，使特殊困难老人可用于支付护理费用、聘请外籍护理人员等与照护相关的项目，包括精神病日间康复以及居家服务，如居家安宁疗护、安宁居家护理、家庭医疗、家庭护理、居家帮护以及居家个人护理；以及日常生活活动，如洗澡、进食、穿衣、如厕和自由活动等服务[3]。

可见，国外为了实现社会福利的普惠性和彰显政府施政于民的形象，政府对该国内的特殊困难老人提供了一些照护与服务，以专业人士和志愿者的参与方式为主，辅之以财政补贴，其服务内容也较为具体而详细。但是，未提及详细的服务模式，以及针对服务可持续性的研究涉猎不足，还应全面性地分析和研究某一细分的老年人群体的服务需求，以提出更为整合性和系统性的服务模式。

2.2 国内关于特殊困难老人服务的研究现状

与国外研究相比，国内对特殊困难老人服务的研究更进一步。近年来，随着国家越来越重视人口老龄化的变化及其影响，国内学者对于老年人特别是处于困境或特殊困难的老年人的关注和研究日渐增长。蒲新微、牛思涵通过对C市所辖十五个区（市、县）进行抽样调查，认为以 “贫、病、老、孤” 等相互交叉为特征的老年人面临着医治、护理、生活自理、精神孤独、与世隔绝等方面的严重问题，提出要实施医、养、扶的耦合联攻策略，以助特殊困难老人 “脱困”[4]。曾莉通过对上海市F区特殊困难老人服务供需的实践考察，认为当前我国特殊困难老人服务存在供需错位问题、 “供给真空” 和 “供给过剩” 问题同时并存，她基于需求管理视角提出，要构建参与式特殊困难老人服务新模式，强调政府的责任、制度构建和政策扶持，促进特殊困难老人服务需求的精准识别和服务供需的有效对接[5]。游妍婕、黄垒等通过针对武汉市4个社区的居家特殊困难老人进行访谈和研究发现，居家特困老人希望得到负责任的主动帮助、有人问候与交流、家人和社区人员的主动关心，具体的关怀需求包括：生活帮助需求、问候及陪伴需求、就医需求、意外情况下的援助需求、公益性关怀需求[6]。桂世勋通过对广州、上海等五个城市的三千多名独居老人进行问卷调查和研究，建议政府和社会应从供给侧方面完善对我国城区独居老人精准关爱的政策措施，主要包括：精准筛选重点关爱人群、确定不同需求的关爱措施、在社区层面尽快建立 “独居老人信息库” 等[7]。

上述研究多从宏观层面或理论层面提供服务介入的策略和对策，或将城市特殊困难老人居家养老服务的实际需求进行了详细的分析、总结和归纳。但是，关于具体的介入路径或对策，以及在更完整的概念或理念下提出更为系统性和整合性的解决方案或服务模式，还值得进一步加以探索和研究。

3 城市特殊困难老人居家养老服务需求和介入现状

3.1 城市特殊困难老人居家养老服务的需求分析

由于主、客观条件的限制和种种原因，城市特殊困难老人的社会服务需求是多层次的、综合性的，这不仅表现在生理照顾和身体康复方面，而且还表现在心理慰藉和社会交往方面，实际上是一个老年人所拥有的维持生命的全部欲望和保障基本的生活尊严的重要体现。

在身体上，独居、身患残疾或疾病的老年人，如遇摔倒、晕倒，难以得到及时的救助，容易出现高危情景。其在紧急呼叫、身体健康监测、身体康复与护理等层面存在较大的救助、照顾与护理的需求。

在心理上，由于独居、行动不便并为疾病所困扰，缺乏社交和社会参与[8]，常常面临着无人陪伴说话、独自守着收音机或电视机、孤独地看着日出和日落等状况，其在心理和精神方面存在较大的安抚、倾听、同理等心理需求。

在社会上，这些独居、失独及重病的老人，长期一个人生活，缺乏与社会的联系，手机及网络使用的能力也欠缺，导致他们长期与社会、与他人孤立，社会支持系统严重缺乏，这使得他们长期得不到基本的照顾和支持，容易产生自杀的危机。近几年来，社会上也出现了独居老人纵火自杀或服药自杀的案例[9]。

3.2 城市特殊困难老人居家养老服务的介入现状和不足

如何以居家养老的形式，更好地为城市社区的特殊困难老人提供适切的服务，一直是政府及社会各界比较关注的话题。随着国家的重视和政府购买服务的兴起，目前市场上特殊困难老人的居家养老服务以项目打包的方式通过政府公开招标由社会组织或养老服务公司去承接。在具体服务内容的提供上，主要包括：为老人建档立卡、社工或志愿者上门探访与陪聊、社区医生上门护理、养老护理员上门提供简单的生活照顾服务等。当然，平时的重要节日，基层政府相关部门（如民政、妇联等）或村委、社区居委的工作人员会上门赠送一些生活物资和少许的节日补贴，开展诸如上门服务、心理支持、爱心捐赠、文化服务、权益维护等一次性或次数不多的关爱活动[10]。而且，几乎大部分的特殊困难老人都得到政府的政策照顾，享受所在城市最低的生活保障。但是，无论在服务的提供方式，还是服务的效果上，仍然存在一些不足和问题。

首先，服务内容不完整。按照先进行分层分级，后再开展服务的工作要求，基层政府的民政办、村委或社区居委、社工机构等相关部门及其工作人员，通过定期上门探访或电话访问，了解日常生活需要，及时提供了适合的社区服务或上门居家服务。其服务方式和服务内容，主要包括：陪伴聊天、开展短期心理辅导、捐赠物资或节日补贴、教老人学习新知识新技术、开展手工类或园艺类活动、带领老人玩游戏、帮助老人申领低保救助或大病医疗救助等。但是，特殊困难老人的困难还在于长期需要得到生活照料的服务，比如病患护理、卫生打扫、家居整理、陪伴就医或外出购物等，这些更需要长时间的协助或直接的服务。由于工作职责范围和服务指标的关系，社工及政府相关人员在此服务内容方面的投入是不足的。

其次，服务人员难以保障。政府相关部门或社工机构虽然也链接了志愿者或有专长的人员，上门为特殊老年人提供了一些如生活照料、病患护理的服务，但长期下来，这些人员（包括社工在内）难以坚持和保障老人基本的生活照顾和生活质量的需求。此外，再加上低端重复的服务内容，不仅浪费了大量的社会资源，而且也耗尽了服务人员的精力和信心，更使得社工、志愿者难以坚持下去。同时，针对老年人个性化的服务需求，社工或志愿者的人力有限，导致所提供的服务内容的针对性、相关性不足，难以保障特殊困难老人享受到全面照顾的服务。

再次，服务机制不够有效。虽然，现已有相当完善的养老保障制度，政府也出台了很多政策，比如通过政府购买居家养老服务，基本上能够为辖区的每一位特殊困难老人提供养老护理员上门进行打扫卫生、购置日常生活用品、购买药品和提供简单的康复护理等服务，但按照政府目前关于特困人员服务的最高资助标准，服务人员上门次数和频率约仅为每周两次，每次1个小时，仅能保障特殊困难老人日常最基本照顾和生活需求的满足，对于长期需要照顾的老人而言是远远不够的。

因此，需要推进居家养老服务体系的进一步优化，以适应城市社区特殊困难老人日益增长的、多样化的生活需求。为此，从人类应有的多层次需求的角度出发，使老年人获得更细致、更周到的社会服务，并获得更为体面和有质量的晚年生活，我们可以考虑以全人照顾的视角去整合相关资源，开展整合式的居家养老服务。

4 全人照顾理念下 “社工+家政” 介入城市特殊困难老人居家养老服务的实践

4.1 全人照顾理念与老年人服务的契合性

全人概念包括 “生理、心理、社会” 的范畴，全人照顾是通过整合照顾的模式贯彻并达到全方位照顾的目的。在具体的社区养老服务体系中，是通过协调各部门、各组织的人员的协作，将老年人视为一个 “整体的人” 而为之提供服务，并在全程服务中，充分体现出全人照顾的理念，最大限度地满足老年人的各项需求[11]。全人照顾理念于20世纪30年代由美国著名的心理学家约翰·威廉·阿特金森(John William Atkinson)提出，并于20世纪初期盛行于美国和日本，逐渐发展成为全人照顾服务模式，即让服务对象获得全面而有质量的照顾和护理，使服务对象得到更专业的帮助[12]。全人照顾于20世纪80年代流行于台湾，后来逐渐被引入中国大陆。随着现代生活质量的提升，人们越来越关注生命的质量和生命的完整，并期望晚年生活可以活得更加舒适，实现生命中最后阶段的意义和尊严。因此，全人照顾理念及其模式适用于特殊困难老人的服务，并为当下社会福利界所推崇。

生理方面，以促进身体健康为主要目标，通过 “个人照顾与健康指导计划” ，向照顾者提供科学的康复指导，协助老年人预防、治疗生理疾病，排除或舒缓生理疼痛。

心理方面，帮助老年人转变心态，处理由于年老带来的哀伤、失落和厌世等情绪，学会积极地看待衰老和死亡，重塑他们关于生命、生活的意义；以亲人般的关怀和沟通，使老年人心情开朗，树立积极、健康的生活心态。

社会方面，通过开展游戏、手工、表演、歌唱、聚会、外出游览、做义工、学习新知识等活动，老人可以了解社会信息，参与社交，尽量延缓与社会脱节的速度；邀请社会团体、个人志愿者、专业人士等上门慰问、探访，并提供一些辅助性的服务，如理发、打扫卫生、协助老年人日常起居生活等，可使老年人感受社会的关爱与支持[13]。

4.2 全人照顾理念下 “社工+家政” 介入城市特困老人居养服务的契合性

由于社会工作者的服务重心在于通过多重角色，帮助老年人提供心理支持、资源链接、重构社会支持系统等方面的服务，难以兼顾到特殊困难老年人在日常生活照料、个人照顾与护理、日常生活服务等方面的需求，因而，其服务仍然存在较大的不足和缺陷。虽然，社工平时会通过招募志愿者（或义工）——来自各行各业的社会人士或专业人士，为特殊困难老年人提供部分的日常生活照料和个人护理等服务，但短暂或不固定的 “江湖救急” 难以支撑特殊困难老年人在日常生活照料、个人照顾与康复护理、日常生活服务等方面的长期需求。因此，引入家政服务作为一个新的服务取向，是社会工作者针对特殊困难老人开展社会服务的有效补充。在服务实践过程中，社区居家养老服务将 “社工+家政” 的服务模式嵌入社区，整合跨专业服务团队的力量，可为特殊困难老年人提供全面的居家服务，以达到他们在 “生理、心理和社会” 得到全方位照顾的目的，最终提升特殊困难老年人的整体幸福感和生活获得感，筑牢民生兜底保障网和促进社会和谐与稳定。

依据全人照顾理念，在特殊困难老年人的服务提供上，我们需要考虑全方位的服务投入。在分析社会工作者和家政服务员各自的职责、内容和分工后，我们发现 “社工+家政” 介入城市特殊困难老人居家养老服务的契合度较高，如表1所示。

表1 城市特殊困难老人服务需求与服务提供匹配情况分析表

可见， “社工+家政” 介入城市社区特殊困难老人居家养老服务，是一种互为补充的关系，特别体现在服务内容的提供上，更是能够全面涵盖特殊困难老人这一群体的大部分需求，能够保障老年人享有基本的生活尊严和有质量的晚年生活。

4.3 全人照顾理念下 “社工+家政” 介入城市特困老人居养服务的可行性

从城市特殊困难老人服务需求与服务提供匹配情况分析结果来看， “社工+家政” 介入城市社区特殊困难老人居家养老服务的内容互补性较高，能够为老人提供比较全面的照顾和服务，是一种目前较为理想的服务模式。在全面推进 “社工+家政” 服务于特殊困难老人的具体实施过程中，两者结合的可行性也较为明显。

首先，国家和政府相关政策的密集出台，提供了保障和实施的条件和依据。依据近几年国家出台的政府购买居家养老服务的政策，国内许多城市（如广州、深圳、上海和北京）也出台了具体的政府购买居家养老服务的文件，均有指出城市户籍60岁以上（含60岁）的特困人员、失独家庭老人、城市低保且重疾老人、低保空巢老人、失能或失智老人等，在 “生活照料、助餐服务、助浴服务、康复辅助、应急服务以及日间照料服务……” 方面的需求及服务，均可由政府通过购买社会服务的方式予以提供和满足。近年来，由政府直接出资购买社会服务，由社会组织、社工机构或家政公司承接为特殊困难老人提供社区服务已成为地方政府部门实施民生工程的一种趋势。

其次， “社工+家政” 各有专长，服务内容互为补充，在老人服务方面可以很好地进行结合。在技术和技能上，社会工作者和家政服务员各有特长和分工，能够发挥优势互补的作用。在专业上，社会工作者能够为老人提供心理健康服务、社会支持服务、整合社会资源为老人开展适老化改造等方面的社区服务；家政服务员能够运用自身所长，在日常生活照料服务、个人照顾及康复护理服务、日常生活服务等方面，为老人提供社区生活服务。因此，通过结合 “社工” 和 “家政” 的各自特点、专业和优势，我们能够为特困老人提供全面的、综合性的照顾和服务，在现实服务过程中，目前已有许多城市和地区开展了尝试和探索，已初步显露出两者结合的服务成效。

再次，社工和家政行业的迅速发展，也为 “社工+家政” 服务于特殊困难老人提供了机遇。据国家民政部统计，2021年我国取得社会工作者职业水平证书的人员已达到66万余人，开发设置社会工作专业岗位超过44万个，各级成立社会工作服务机构超过1.3万家。在全国规模较大的城市，已实现了社会工作服务的基本覆盖，比如广州市目前每条街道均有一个或以上的社会工作服务站，每个社工站从业的社工均为20人以上。另外，广州市每个镇街还有专项社会工作服务项目，比如居家养老服务，服务内容和服务范围覆盖了镇街的所有社区。而随着国务院关于家政服务业 “提质扩容” 的文件和政策的出台，全国各城市地区的家政服务业也蓬勃发展起来。在广东省，自从2019年提出 “南粤家政” 工程以来，目前部分城市已经大力推进了基层家政服务站的建设，在部分社区已设置了社区家政服务站，这与社区社工服务站在为社区特殊困难老人服务时，可以做到相辅相成，互为补充，这不仅能够丰富居家养老服务的内容，更能够使广大社区的老年人享受到全面而贴近实际需求的照顾和服务。

因此，无论在政策上，还是在技术上，以及在市场环境和硬件设施方面，均为 “社工+家政” 介入城市社区特殊困难老人的居家养老服务提供了发展及实现的可行性。

4.4 广州市L区 “社工+家政” 介入特殊困难老人居家养老服务的实践

广州市L区属于老城区，全区22个镇街共有89万人口，其中，共有700多名特殊困难老人分布居住于老城区的各个社区。2019年，L区政府通过购买社会服务的方式向新跨越社工机构购买居家养老服务，通过招聘社工驻点各个镇街居家养老综合服务平台，为社区特殊困难老人提供服务。

L区关爱特殊困难老人居家养老服务项目的主要服务对象是社区的特困、重残、失能、空巢、计划生育特殊家庭的老年人，其主要服务内容包括上门生活照料、配餐助餐、日间托管、康复护理、上门医疗、文化娱乐、精神慰藉、安全援助、临时托养、临终关怀等。近三年来，通过社工机构的运营和实施，共为L区内22条街道367位特困老人提供生活照料服务，康复护理1445人次，医疗保健3802人次，电访17305人次，上门探访3698人次，开展个案服务36个，在社区及各服务点开展了247场活动。在服务过程中， “社工+志愿者+家政” 的服务模式得到了广泛的运用和实践。

一方面，社工和志愿者主要从特殊困难老人的心理需求和社会支持需求入手，并通过运用心理学及统计学量表对日常生活能力进行评估，以确定老人需要获得哪些类型的服务内容。为此，社工和志愿者为老年人提供了陪伴聊天、情绪辅导、心理咨询、陪伴外出就医、上门理发、增设扶手和防滑材料、配置跌倒紧急呼叫的电子设备、检测身体健康指数等服务，帮助老年人适应和接受晚年独居、失能、与慢性病共存的日常生活状态，协助老人调整生活偏见和平常错误的认知模式，促进这些老年人养成了积极和健康的生活心态，并帮助老年人解决了大量实际的生活困难。

另一方面，社工通过链接社会资源，与广州桐乐康复医疗有限公司、广州梧桐树养老服务有限公司等以养老服务产业为主线的公司签订合作协议，引入家政服务员（或养老护理员）上门为这些特困老人提供了大量的居家服务，主要包括打扫卫生、做饭、洗烫衣服、家居收纳等，帮助老年人处理水电费账单，以及帮助老人洗澡、进食、穿衣、如厕，开展居家环境优化、家务管理、药品代购等。这些服务为老年人带来了整体的生活幸福感，促进了老年人的全面照顾的实现和生活质量的提升。

我们对该项目服务近三年的服务成效和 “社工+家政” 服务模式的实施效果进行了评估。在我们的访谈中了解到，除了社工提供的服务之外，家政服务员帮助社区特困老人解决了因疫情无法购买急需药品的问题，帮助身体瘫痪已经失能的老人解决了擦身、如厕、穿衣、吃饭等问题，帮助独居孤寡和高龄的老人解决了打扫卫生、购买生活物资、整理家居物品、优化家居摆设和美化家居环境等日常生活需求；家政服务员和养老护理员还为这些特殊困难老年人提供了疾患照顾、康复护理、健康指导、合理膳食等服务。通过访谈，我们还了解到上述所提到的服务和结果都令这些老年人感到很满意，他们对服务结果的评价和反馈分数均打得比较高。

可见，家政服务员能够为特殊困难老人提供诸如日常生活照料、个人照顾、康复护理、日常生活安排等服务，并得到了他们的一致好评，满足了广大社区特殊困难老人的实际需求，这是对之前以政府部门为主导的资金与物资支持和社工服务之不足的重要补充。

通过对该项目实施的过程及结果进行反思和总结，我们认为，可以采用政府出资为他们购买 “居家养老服务券” 的方式让特殊困难老人群体在自己熟悉的社区，以灵活便捷的方式享有帮忙买菜、送饭、打扫卫生、理发、家电维修、探访聊天、陪同就医、康复护理、健康指导等家政服务，以进一步提高居家养老服务的水平[14]。

5 结论与讨论

在城市社区生活着的特殊困难老人，其在居家生活方面面临着多重难题，既有来自生活自理能力和日常活动能力下降给日常生活造成的困扰，更有来自经济困难、疾病缠身、社交孤立、精神孤独等造成的忧虑。而如何更好地服务这一类老年人，需要在多个层面上进行统筹安排，不仅在服务内容上做到全面覆盖，而且在服务提供的方式以及在资金补贴、政策扶持、人员配置、场地设施等方面予以倾斜。在全人照顾理念的指引下，我们需要为这一类老年人在心理上予以关怀，在生理上予以照顾，在社会支持上予以协助，方能呈现社会福利服务的完整性和公共性。

值得注意的是，虽然我们讨论了如何以更好的方式—— “社工+家政” 的服务模式为城市社区特殊困难老人提供服务，以求得他们晚年生活质量的提升和生活尊严的保障，但却没有提到在政策制定、制度建立、机制建设和资金配置等方面的情况，即在这些因变量的影响下， “社工+家政” 服务模式应用于城市特困老人的居家养老服务，其有效性、应用性及推广性还可以进一步加以分析和研究。