政府购买居家养老服务问题探究

河北师范大学马克思主义学院 史晨阳，聂艳秀

一、政府购买居家养老服务的积极影响因素

（一）家庭辅助，提高服务水平

一方面家庭作为辅助者弥补政府服务不足。政府购买居家养老服务主要是针对“三无”老人、“五保”老人以及失能老人、半失能老人和高龄老人提供服务。提供的服务主要有：生活照料服务、医疗康复、精神慰藉、法律援助、文化娱乐、紧急救助等。另一方面家庭作为监督者促使提高购买效率。家庭除了作为辅助者发挥作用之外，还扮演着监督者的角色。一方面在服务机构的选择上，大部分的老人由于身体的原因并不是自主选择而是借助子女帮忙挑选服务机构以及服务商品[1]。因此家庭要严把这一关，事前做好调查，选择好适合自家老人的机构，不能将照顾老人的责任全部推给国家和社会；另一方面在服务完成后要及时向老人询问情况，并将结果定期向服务机构或者是政府部门进行反馈，监督服务机构对服务欠缺的方面进行改善，监督政府部门对购买居家养老服务做好绩效评估，提高供给效率，强化民主治理，履行好政府的责任[2]。

（二）社会参与，拓宽资本筹集渠道

从资金层面的社会资本来看，目前政府购买居家养老服务的资金来源主要是政府财政拨款，但随着人口老龄化的不断加剧，国家的养老任务越来越重，财政的负担可想而知。社会公众的积极参与不但吸引了大量的社会资本，引入市场竞争机制，还有助于企业积极转型和发展，推动养老事业转型成为养老行业，促使政府购买居家养老服务模式朝着契约化前进[3]。

从关系层面的社会资本来看，这个层面主要论述慈善机构和志愿者的积极作用，慈善机构和志愿者为老人提供无偿服务，慈善机构所聚集的资源和能量很大程度上缓解了政府的财政压力，其所实施的慈善捐赠也为政府购买居家养老服务筹集了部分资金。另外，志愿者团体大多数是爱心人士，他们拥有较高的思想素质，不仅可以提供高质量的服务，还有利于宣传爱老敬老的社会风气，带动更多的社会群众参与到无偿服务中[4]。

（三）媒体宣传，加强监督

媒体功能之一就是宣传，而且在这一方面发挥着不可替代的作用。它提供那些与公众息息相关的重要新闻，对偏差和不公行为进行曝光来强化社会规范，实现公平公正，施拉姆把它比作为“雷达功能”。媒介架起了政府和公众之间的桥梁，有助于将政府出台的政策及时完整地传递给公众，并对重要方面进行解读和讲解[5]。政策实施前期的宣传对于政府购买居家养老服务的前期宣传工作要做好，帮助人们认识和了解这项政策，引起社会关注，促进公众参与。媒体还有一个重要的作用就是监督,政策实施中后期的监督有利于提高服务效率。媒介对于服务商和政府都起到了一定的约束作用，有效的舆论监督不仅有助于提高养老机构的服务质量和服务效率，降低信息不对称带来的逆向选择的风险，还规范了政府的资金投入及使用效率，防止寻租及腐败的发生[6]。

二、政府购买居家养老服务的困境

（一）家庭作用的逐渐弱化

随着经济的发展和社会的进步，人们的养老观念逐渐发生变化。计划生育政策的实施，使得家庭结构逐渐呈现小型化，形成了“421”的人口结构，新一代的独生子女将有赡养4位老人的负担。更多的城市家庭老人希望余生能够自理或者花钱买服务，而更少地依靠子女；同时更多年轻人由于工作或者忙于自己的小家也希望政府和社会组织能够帮助自己分担压力，愿意掏一部分钱来完成养老任务。在当代，传统的养儿防老的观念已被逐渐打破，越来越多的老人并不再为进养老院而感到难为情，他们认为这是在帮助子女减轻负担，同时也有宽松的生活环境；年轻人也不再为父母老了而自己不在身边的行为而过于愧疚，他们一方面想多挣些钱给父母更好的物质生活，一方面也想给父母足够的生活空间，让他们安享晚年[7]。

有些家庭倾向于将所有的养老责任与义务都推给政府和获得“补助工资”的赡养人，从而加大政府和赡养人的养老工作量或精神压力。这对获得“补助工资”的赡养人是不公平的，也有违政府购买该项养老服务的初衷。

（二）社会公众参与度不高

因为政府购买居家养老服务的覆盖范围仅限于“三无”老人、“五保”老人、失能老人、半失能老人和高龄老人，所以对此项关注的人群被限制在这些受益人群和家庭成员中，其他社会群众对此项政策的关注少之又少，因为他们并不能从中获取促使他们参与其中的利益[8]。此外由于老年人结构的复杂性和异质性，政府并没有完全按照老年人的实际需求而实现按需分配，而是根据理论或者借鉴成功案例评估出老年人大致需求进行供给，大部分社会公众也没有机会参与制定的过程。至于反馈过程，没有参与其中的社会公众既不是服务使用者，也不是服务购买者，他们更没有发言权，所以现实中社会公众似乎是被此项政策排除在外的“局外人”。

（三）媒体宣传报道不及时

我们获取信息大部分是依靠媒介传播，有效的媒介传播不仅要做到让公众了解到信息，还要帮助他们从信息中发现问题并解决问题。媒介除了宣传之外，还有另一个重要的作用就是引导社会舆论，将社会关注的公共话题转化为政策问题。媒介应该是代表民众发声，引起社会舆论帮助政策朝着公正、公平、合法的方向发展[9]。

在政府购买养老服务中，媒介的作用大部分集中在前期宣传方面，而中后期的报道，又存在不及时不充分不完整的问题。而且宣传报道的形式主要是线上，如微信公众平台、微博、自媒体等，线下的宣传形式和内容较少，但是线下的方式相对来是说更有效。对于不会使用智能产品的中老年人来说，很难在线上有效抓住关键信息。很多人表示并不了解这项政策，即使是接受服务的老人也存在着并不完全了解这项政策的现象，很多人把这项政策视为政府的一项“施舍”，而没有意识到这是自己的一项权利，因此，被视为福利的政府购买服务并不能得到客观有效的评价[10]。

（四）工作者素质有待提高

大部分服务机构是通过家政服务公司转型而来甚至是临时组建的，服务工作者也存在不专业现象，他们大多是文化程度较低、年龄结构较大的离退休者且比较需要资金收入的人。因此他们在素质方面存在着一些缺陷，具体表现为：在思想素质方面，服务工作者的责任感、奉献精神不强烈，在照顾老人时缺乏细心和耐心。不考虑老人的感受、不关注老人心理健康、不为老人利益考虑甚至虐待老人的现象时有发生。在业务素质方面，服务工作者大多数是家政服务者转型而来，由于没有受过专业培训，他们对养老行业的专业知识和技能还相对欠缺，只能从事洗衣、做饭、卫生打扫等相对简单的工作，直接为老人进行康复训练、心理疏导等服务。在身体素质方面，要求服务工作者具备强健的身体和充沛的精神。如果服务工作者在工作期间生病（如感冒），很可能传染给抵抗力比较弱的老人们。在照顾老人尤其是重度失能老人，劳动强度是很大的，他们很大一部分是必须依靠服务工作者协助（如翻身），倘若没有力气的工作者遇见一位体重较重的老年人，完成这项工作就比较困难，甚至存在安全隐患。除此之外，充沛的精神也是必要的，照顾老人时如果注意力不集中，老年人的安全也无法保证。

三、优化政府购买居家养老服务的对策

（一）强化家庭在养老中的责任担当

政府购买居家养老服务一方面满足了老人热衷于在家养老的美好愿景，另一方面也缓解了家庭的负担，同时也促进了新兴产业的发展。家庭要在政府购买居家养老服务中发挥应有的作用，树立正确的道德观，主动承担起赡养老人的责任。明确赡养老人不仅是传统美德而且也是当今社会的法律规定，即使有特殊原因确实需要，也要定期给予老人一定的关怀，做好“精神慰藉”这一工作，不能把父母交给政府就不闻不问。同时家庭也要做好服务质量反馈的工作，协助政府购买朝着高效率发展。家庭始终在养老中扮演着主要的角色，一部缺少“主角”的戏肯定是引不起大家共鸣的[11]。

政府也要完善相关的法律法规来加强道德约束。政府购买居家养老服务，也要推广“家属照料型”模式，政府发放“补助工资”时，不仅应当明确在家照顾“五类老人”赡养人的责任与义务，也要与其他赡养人形成相关协议，明确告知他们应履行的赡养义务不能因政府给了三四百元“补助工资”而不存在。若赡养人存在争议，政府应妥善处理，不能发现有人领取“补助工资”则一发了之。这样，才能体现政府购买居家养老服务的善意，又不因此在赡养人之间产生矛盾，不使老人和获得“补助工资”的赡养人觉得委屈。

（二）发挥慈善机构和志愿者的作用

社会公众之所以参与度不高，很大一部分原因是对政府购买居家养老服务相关政策不熟悉，而且政府购买居家养老服务的主要客体虽然是面向全体社会公众，但是现在面对的仅是符合条件的部分老年群体，由于大家变老需要一定的时间，而政策的制定又有一定的时效性，所以难免引起全体社会公众的高度重视[12]。而且目前的养老任务繁重，现职工作者生活压力相对大，他们也没有精力和财力去参与其中；部分大型企业也由于赋税压力较重，没有额外的资金参与其中。研究表明，参与的社会组织盈利的只有10%左右，且盈利率只在5%左右，大概50%处于亏损状态，40%左右收支能够持平，因此社会公众参与的积极性不高。

社会参与政府购买居家养老服务是未来的必由之路，如何号召广大群众参与进来是目前亟须解决的问题。政府要增加经费投入以帮助社会组织“立稳脚”，使其积极参与到公共服务供给的竞争中去，努力给老人提供优质服务，推动政府购买朝着契约化发展。除此之外，政府还要利用好慈善机构和志愿者等优质资源，一方面要肯定他们的贡献，适当给予物质奖励和精神鼓励，另一方面也要帮助他们在全社会范围内进行宣传，制定相应的政策给予支持，号召广大人民群众积极参与慈善活动和志愿服务，让大家意识到做慈善不仅是企业家的责任，每一个有能力的人都可以贡献自己的微薄之力。努力塑造一个“人人为我，我为人人”的一种民族文化，促进慈善事业的蓬勃发展。

（三）利用媒体进行有效的宣传和监督

媒介存在的首要任务是为人民服务，媒介之所以存在宣传不及时的问题，很大一部分原因在于宣传的方式存在缺陷。互联网普及时代，媒体尤其是自媒体得到了迅速发展，由此催生出众多的媒体平台与多样的传播方式，最常见的主要是文字和视频。而在宣传报道的形式方面，由于电子产品的普及，决定了媒体的宣传方式主要集中在线上，如微信公众平台、微博、自媒体等，相对来说线下的宣传形式和内容较少，但恰恰是这种线下面对面进行宣传的方式更为有效，因为对于不会使用智能产品的中老年人来说，他们并不能有效地抓住关键信息，线下宣传可以有效地帮助公众了解政府购买居家养老服务这项政策，让老人们知道这项政策不是政府的一项恩惠，而是老人们自己的一项权利，只有清楚了这一点，才能让受服务老人在评价过程中不带有感恩的情感色彩，对政府购买服务进行客观有效的评价，承担起监督的责任[13]。

媒体与政府应该是一种相互促进、相互制约、相互监督的关系。媒介要履行好代表人民进行监督的义务，畅通信息渠道，监督政府及其官员的廉洁和效率，帮助政府提高在民众中的公信力，使政府购买养老服务的效率和质量都满足公众需求，进而赢得公众理解和支持。

（四）提高政府和服务商的培训投入

政府要在对工作者进行培训方面提供足够的资金和政策支持。国家可以选择直接培训或者由服务商进行培训然后给予补贴，但是直接培训相对更有效率，直接培训养老服务人员既解决了服务机构没有多余资金来实施培训的问题，消除了害怕花了的钱“打水漂”的后顾之忧，又在一定程度上预防了服务商“拿钱不办事”行为的发生。为使培训结果和质量达到比较好的状态，政府可以与设置养老服务的中高职高校合作，让高校的专家、教师对服务人员进行系统培训。政府除了要给在职的工作人员进行培训之外，还可以为校企联合制定相应的政策并提供资金支持，引导具备一定专业知识的年轻人参与到服务机构的养老实践中去，不仅给应届毕业生提供了就业机会，还给服务机构招募了大批量的优质人才，更重要的是节省了大量的培训资金，这何尝不是一个“一举三得”的方法。

四、结语

目前，我国政府购买居家养老服务研究仍然处于初级阶段，大部分的研究还停留在政府、服务承接机构、受服务老人三个核心利益相关者的现存问题及其解决方法的层面。笔者从家庭、社会组织、媒介和服务工作者等次要利益相关者的角度探讨了其在政府购买居家养老服务中的不足以及如何改进，但由于缺乏实践调研，大量理论和数据仅依靠查阅文献，没有翔实的数据支持，缺乏公信力。