西藏南亚大通道建设中的非传统安全风险及治理

牛燕军

(西藏民族大学 民族研究院,陕西 咸阳 712082)

2015年3月，国务院发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，指出要推进西藏与尼泊尔等国家边境贸易和旅游文化合作。2015年8月召开的中央第六次西藏工作座谈会进一步明确提出了“西藏是面向南亚开放的重要通道”，这为中国与尼泊尔等南亚相关国家的发展合作带来了前所未有的历史机遇。同时，我们也可能面临各种威胁与挑战，必须积极预警预防和应对，以规避或尽量减少由此带来的各种安全风险。尤其是“冷战结束以来，形形色色的非传统安全问题日渐突出并取代以军事对抗为特征的传统安全，成为威胁人类安全与福祉的首要因素”。[1]因此从非传统安全理论和视角对西藏南亚大通道建设问题加以分析，提出保障和维护西藏南亚大通道建设安全环境、推动中国与南亚相关国家非传统安全领域合作的对策建议。

一、西藏南亚大通道建设面临的非传统安全威胁概述

(一)恐怖主义威胁持续严峻

与西藏接壤的印度、尼泊尔、不丹等国家都不同程度地受到恐怖主义的威胁和挑战，对本国及周边国家的安全局势产生不利影响，也是西藏南亚大通道建设的主要障碍性因素之一。以尼泊尔和不丹为例，长期以来两国国内存在着多支反政府组织及武装力量，成员很多来自社会底层或边缘，因为对所处的政治、社会现状感到不满，经常通过暴力恐怖的手段来达到自己的政治诉求。例如，尼泊尔国内的反政府武装成员很多是来自经济文化落后地区的少数民族青年，因为不满长期的边缘化处境，不断通过具有暴力恐怖倾向的活动表达自身的极端反叛。不丹的反政府组织成员大多数来自于尼泊尔东部地区难民营中的不丹难民，为实现争取国际援助，早日返回不丹等目标，发动了一系列暴力恐怖活动。此外，印度国内比较活跃的主要有三股恐怖主义势力：西北部地区宗教极端主义势力、东北部分离主义势力、纳萨尔派极左势力，其中前两股势力与民族、宗教直接相关。[2]291更为重要的是这些国家发生的暴力恐怖活动具有一定的外溢效应，不仅严重影响本国的发展和稳定，也对周边国家和地区安全局势构成严重威胁。例如，“印度东北地区的分离组织和地下武装往往具有跨国、跨境的性质，它们在不丹、孟加拉国、缅甸边境地区或设立流亡政府，或建立总部，开办训练营地，通过多种渠道获取军火和经济支撑”；[3]尼泊尔和印度边境之间人口的频繁跨境流动，则被认为是“为巴基斯坦三军情报局在尼泊尔进行反印活动提供了客观条件”。此外不丹南部的安全局势也同时受到印度分裂主义分子和尼泊尔毛派势力的影响，这无疑会增加西藏南亚大通道建设的安全风险挑战。

(二)外部势力干预不断增强

南亚地区具有重要的战略价值，出于地缘政治博弈的需要，以印度和美国为代表的大国势力对南亚一些小国的干预和影响不断增强。这些南亚小国自身存在的政党争斗和势力纷争问题也给其他国家的介入创造了条件，对西藏南亚大通道建设的推进带来不同程度的干扰和破坏。例如“当前，对尼泊尔主权和国家领土完整构成严重威胁的，就是美国、印度等外部霸权势力”。[4]361美国为遏制中国崛起，“使尼泊尔成为搜集中国情报的理想场所，特别是‘藏独’势力在尼泊尔的活动，成为美国遏制中国的一个棋子。”[5]114美国介入南亚小国的力度不断增强，不仅体现在军事、安全领域，也体现在其他领域。例如，美联社、BBC等美国主流媒体通过注资、收购、投放广告等方式，实际控制了尼泊尔一些主流媒体和新闻机构，使其代表美国发声，严重影响尼泊尔的对华舆论环境。美国的宗教和非政府组织也不断介入尼泊尔的扶贫、医疗救助、教育、农业等多个领域，从多个角度影响着尼泊尔外交政策的独立性。

印度长期以来一直以南亚事务的主导者自居，周边的尼泊尔、不丹等小国很难摆脱印度的干预。以尼泊尔为例，印裔马德西族是尼泊尔国内最主要的民族之一，在印度的支持下，马德西族建立的政党影响力不断增强，其追求民族自治自决的政治主张，已经成为尼泊尔国内局势不稳定的因素之一。例如，“2015年尼泊尔新宪法未能满足印裔马德西族的政治诉求，印度向尼泊尔施加压力，对尼边境实施封锁，给尼泊尔的灾后重建及整个国家的正常运转带来了极大的困难”。[6]

不丹作为夹在印度和中国西藏之间的南亚小国，长期以来经济命脉被印度紧紧扼制，外交、政治等领域接受印度的“指导”，文化教育领域也深受印度的影响，各领域受到印度的全方位影响和控制，印度企图将不丹作为自己的“附属国”，以牵制中国。所以，尽管不丹政府和民众对中国的“一带一路”建设表现出了积极态度，但是由于印度对不丹的重要性远远超过中国，这也会让不丹有所顾忌，同时不能排除印度会在事关中国的核心利益上横加干涉，破坏中国与不丹双边关系的发展。由此看来，印度实际上是中不关系发展最大的影响因素，也是“一带一路”建设在不丹推进的主要障碍。

(三)政治安全风险日益凸显

1.国内政治局势的不稳定。由于经济发展滞缓、贫富差距悬殊、党派林立且矛盾重重等原因，导致西藏南亚大通道建设沿线相关国家的政权更迭频繁，政治局势持续动荡不安。例如，尼泊尔国内族群、种姓、宗教、语言等复杂多元，“家族政治和精英政治的南亚痼疾对尼泊尔影响很大，个人利益就经常凌驾于政党集体利益之上，而政党的小团体利益又经常凌驾于国家利益之上，各政党内多个派别相互攻讦，相互拆台”。[5]再加上民主体制不完善，政党制度化建设不足，全国性的罢工、游行示威等活动时有发生，导致近30年来(1990-2018)，尼泊尔更换过近30届政府。[6]157频繁的政权更迭和社会治安问题不仅无法保障政治执行效果,导致很多的国家性战略规划被迫搁浅，也可能导致中国企业与尼泊尔政府签订的经贸合作协议被撕毁的状况。例如，2017年亲印的尼泊尔大会党主席上台后，就取消了尼泊尔共产党(毛主义中心)主席普拉昌达领导的前政府与中国葛洲坝集团签署的布达甘达基水电工程建设协议。

2．政治民主化进程中的族群冲突。南亚的尼泊尔、不丹等国家属于典型的多民族国家，民族因素是政治民主化进程中无法回避的。“南亚小国不丹，其政治民主化过程中就因为不恰当的民族政策造成了民族分离，直接导致十万多的洛昌人( Lhotshampa) ，也被称为尼泊尔族人( Nepalese)，沦为国际难民。[7]同样在尼泊尔，“民主制的恢复导致了种族主义活动的激化”，[8]处于弱势和边缘地位的少数族群期望通过组建族群政党的方式更好地伸张权利，也可能会加剧族群政党与社会运动的激进化、极端化程度，尤其是一些激进的左翼政党不惜以暴力手段追求民主政治，会对尼泊尔正常的政治、社会生活造成极大的破坏。

(四)经济安全风险不容忽视

西藏南亚大通道建设沿线相关国家普遍经济基础较为薄弱，产业结构较为单一，经济体系对外部的依赖性较强，缺乏独立自主抵抗风险的能力；经济领域的贪污腐败问题屡禁不止，政府的行政管理效率低下，相关的经济政策和制度缺乏持续稳定性，也是经济安全风险的主要表现内容。以尼泊尔为例，“据世界银行发布的《营商环境报告2018》显示，2017年，在世界190个经济体的营商环境排名中，尼泊尔排名105名”。[9]落后的营商环境可能导致中国在相关手续的办理、优惠政策的申报和执行等方面出现问题。此外，中国与不丹迄今为止尚未建交，且两国边界还未完全划定，在不丹的贸易体系中印度占据绝对的主导地位，中国与不丹在经贸领域的现实联系并不是非常密切。中国企业想要进驻不丹，必然会面临与印度企业的竞争，困难和阻挠会非常大，这些都无形中增加了中国企业在南亚的尼泊尔、不丹等国的投资成本风险。地处中国西南边疆地区的西藏，自身也存在着产业结构不完善、产品竞争力不足、市场发育不成熟、经济规模有限等问题，在与相邻国家发展边境贸易方面仍然缺乏完善的边贸政策和贸易磋商机制，面临的经济领域安全风险不容忽视。

(五)其他非传统安全威胁相互交织

1.跨国犯罪。印度、尼泊尔和不丹等相邻国家的边境地带还普遍存在着走私、人口贩卖、非法移民、武器偷运等跨国犯罪的安全威胁，严重影响中国西南边陲和整个南亚地区的安全。人口跨境流动趋势的不断加快，进一步加大了跨国犯罪问题的复杂性和敏感性。例如，印度与尼泊尔之间为开放边境，两国公民跨境往来不受限制，近乎失控的边境政策使得各种复杂势力广泛分布于两国边境沿线，其中不乏分裂主义分子、毒贩、人贩、走私者等非法移民，对地区安全形势造成严重威胁。

2.传染病威胁。南亚地区是世界人口分布最为集中的地区之一，且贫困人口基数较大，各国政府在医疗基础设施建设方面的力度不足，公共卫生医疗服务体系比较脆弱。席卷全球的新冠肺炎疫情在南亚蔓延，使得这些国家的疫情防控工作面临严峻考验，也对本就陷入困境的经济发展形成巨大冲击。同时，南亚一些国家之间缺乏有效管控的边境，也成为了疫情的集中爆发区。例如，尼泊尔的大量病例集中在尼印边境地区，与从印度而来的非法入境者不无关系。总理奥利也公开指责印度“在尼泊尔传播新冠病毒”，并且表示“来自印度的病毒看起来似乎比(来自)中国和意大利的更具致命性，越来越多的人被感染”。[10]中国西藏与南亚的一些国家之间有着较为漫长的边境线，南亚疫情的暴发势必加大疫情输入中国的风险，对中国西南边疆的公共卫生安全提出严峻挑战。

3.资源与能源的竞争。南亚地区的生态资源与能源在国家间的分布不均衡，如尼泊尔拥有着较为丰富的水资源，水电开发潜力巨大，而印度则是饱受水资源问题困扰的缺水国，能源短缺问题也随着经济发展和人口增长日益凸显。除上述以外，生态环境恶化、自然灾害频发(洪涝、地震等)等生态安全问题也是西藏南亚大通道建设过程中不容忽视的。

二、非传统安全威胁对西藏南亚大通道建设的影响分析

(一)增加了西藏南亚大通道建设相关国家之间政治互信的不确定性

南亚一些国家的民主制度建设还不够成熟和稳定，利益多元化的不同党派非常狭隘，出于私利或者短视，在重大问题上诉求不同、政见各异，容易陷入猜忌或者纷争的困境。如果这种政治分歧和社会裂痕长期得不到缩小或弥合，就容易被外部势力利用，不利于中国与这些国家多层次沟通交流机制的构建。例如，印度通过支持尼泊尔的印裔马迪西人，不断制造马迪西有关的议题来扩大印度的利益，使得马迪西人组建的政党势力不断壮大，成为了影响尼泊尔政治生态的一支重要政治力量，马迪西政党的个人行为也会被某些反华势力利用，是尼泊尔政府涉华政策的重要制约因素。此外，尼泊尔媒体作为不同政党的“传声筒”，受到西方和印度的影响较大，亲美亲印的政党通过在媒体上发表一些涉华政治、社会、人权、民族等方面的负面报道抹黑中国，成为他们的惯用技俩。更为重要的是，尼泊尔亲印派发动政变，颠覆尼泊尔政权的图谋也一直未破灭过，一旦亲印的政治势力主政，必将更加不利于中尼关系的健康平稳发展，这也成为促进西藏南亚大通建设中政治互信的主要障碍之一。

(二)不利于西藏南亚大通道建设相关国家之间经贸合作的顺畅推进

以尼泊尔为例，受到政局不稳、经济落后、法制不健全等因素影响，当前尼泊尔行政效率较为低下，行政不规范现象无法避免，基础设施相对落后，无论是软件还是硬件建设都无法有效保障中国企业在尼泊尔正常经济活动的开展。中国企业在开展项目投资和建设之前，如果不能对有关问题做详尽全面的了解，就有可能给企业带来不必要的损失。此外中国企业在尼泊尔的一些投资、援助活动，也可能会触碰所在国家部分民众的敏感神经，引发质疑、猜忌和误解。例如，“2012年4月，中国三峡公司与尼方签订西塞提水电站合同，中国方面控股75%，影响了尼方的自主性，导致尼国内一片质疑声”。2013年中国在尼泊尔中部修建了一条公路的延伸线，也被部分尼泊尔民众质疑是将尼泊尔的公路当做通往印度的大门。中国企业在尼泊尔如何与当地政府与民众建立和谐关系的基础上更好地承担必要的社会责任、传播中国传统文化显得十分必要。

另外，与中国相比，南亚的尼泊尔、不丹等国家对印度的经济依赖性更强，中国企业在这些国家的投资不得不在意印度的反应，这样可能会导致一些合作项目延迟甚至流产，影响中国与南亚相关国家在经贸领域合作走向深度融合。以尼泊尔为例，这种对印度经济的依赖体现在贸易通道、能源、水资源分配、外部援助与贷款、投资等多个领域，可以说“尼泊尔对印度的经济依赖是一种全方位的依存关系”。[11]8

(三)对西藏南亚大通道建设相关国家之间的人文交流提出挑战

民心相通是“一带一路”建设的重要内容，只有不断加强中国与南亚相关国家的人文交流，才能筑牢西藏南亚大通道建设的社会基础。当前中国与南亚国家的合作交流更多体现在官方层面，民间层面的人文交流还存在一些障碍性因素。例如，印度对尼泊尔事务的全面干涉, 引起了尼泊尔民众的警觉和担忧，如何在“大印度文化圈”内保持主权独立、领土完整和民族身份认同，是尼泊尔文化民族主义的具体体现，这种情绪一定程度上也会影响中国与尼泊尔人文交流的程度。此外，两国媒体涉及彼此文化层面的报道也比较少见，以尼泊尔为例，主流媒体的涉华报道主要以政治、经济、社会等领域为主，“综观所有涉华报道的内容，鲜见介绍有关中国书籍、电影、文化、明星以及体育的新闻。”[12]

更为重要的是，南亚是一个典型的多民族、多宗教地区，中国与南亚相关国家的文化异质性和差异性很强，如果中国企业不能充分的了解和尊重当地民众的宗教信仰、风俗习惯等，就有可能引发不必要的误解和麻烦。同时，民族纠纷和宗教矛盾也困扰着南亚的大多数的国家，且两者相互交织、错综复杂，也对中国企业妥善处理好与当地民众关系提出了挑战。

三、西藏南亚大通道建设非传统安全治理的思考

(一)加强西藏与南亚相关国家在反恐方面的国际合作

习近平总书记在2019年对尼泊尔进行国事期间，提出两国要加强执法合作，共同打击恐怖主义和跨国犯罪，维护共同安全。恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全问题是人类的公敌，中国西藏与尼泊尔等南亚国家的边境面临着“藏独”势力、毒品走私、人口贩卖和传染病等威胁，在非传统安全治理方面有着共同的利益诉求。要加快推进与南亚相关国家在反恐信息和反恐经验方面的共享，搭建多边合作平台，建设有效的多边合作应对机制，共同担负起安全保障的职责，打造西藏南亚大通道建设的命运共同体、安全共同体，对于维护西藏南亚大通道建设沿线的安全环境具有重要战略意义。通过上海合作组织推动中国与南亚国家在反恐合作方面的对话交流，是当前的有效措施之一。例如，当前中国与尼泊尔在遏制“藏独”的政策方面仍然缺乏长效机制，且容易受到美国、印度的影响，应该尽快将尼泊尔吸收为上海合作组织的正式成员，使尼泊尔成为中国打击“藏独”的坚定力量，最大程度上降低极端反华势力干涉的程度，构建多元多边合作的安全治理协同机制，为西藏南亚大通道建设创造相对稳定的地区安全环境。

(二)促进多部门参与，构建西藏南亚大通道建设协同共治格局与联防联控长效机制

西藏南亚大通道建设的提出，使西藏的战略地位得到显著提升，为西藏边疆地区的公共治理提供了新的发展契机。但是另一方面，西藏与相关国家人口、商品、资金、信息等的往来流动也更加频繁密切，使得西藏面临的非传统安全风险因素更加复杂多变，传统的边疆安全观和治理理念受到严峻挑战。“‘一带一路’视域下的西部边疆非传统安全问题杂多、波及面大、动态转换，其治理也需要国内不同部门之间的协同配合。”[13]以总体国家安全观为指导，建立非传统安全有效协作治理体系迫在眉睫。首先，西藏地方政府作为非传统安全治理的主体，尽快破除利益隔阂和权限障碍，以更加灵活、动态的方式，实现不同部门之间的资源共享、优势互补，建立多层次、多渠道、多类型的联动共治网络与联防联控的长效机制，是提高西藏非传统安全威胁应对能力和水平的关键。其次，在发挥政府主体地位的基础上，还要以区域主义为导向，动员整合各种社会力量积极参与，充分发挥企业、社会组织和民众在非传统安全治理方面的重要作用，促进多元主体治理格局的创新，形成非传统安全治理的强大合力，实现西藏边疆治理效能的最优化。

(三)推动中国西藏与南亚相关国家经济深度融合，扩大合作基础

中国在与南亚的尼泊尔、不丹等国家进行经济合作过程中，应该在产业布局、项目投资等方面充分考虑这些国家的市场结构，着眼这些国家经济社会的转型升级，帮助他们完善产业布局，扩大双边经贸合作基础，真正实现互利共赢。例如，受到印度相对发达的工商业对尼泊尔民族经济的抑制，尼泊尔的国民经济体系不完善，基本工业门类不齐全，工业基础较为薄弱。中国企业可以在巩固制造业、能源业、服务业等传统投资行业领域的基础上，在基础设施建设、水利水电、通讯、防灾减灾、农业灌溉等领域不断拓展合作空间，为当地民众创造更多的就业机会，增强尼泊尔企业的独立性，帮助尼泊尔建立独立的民族经济体系，改善尼泊尔与其他国家之间经济不对称的状态。此外，中国企业在尼泊尔的经济活动存在区域不平衡的问题，“援助、投资、安全合作大多集中于接近西藏自治区的尼泊尔北部，地域色彩较浓”，尼泊尔南部作为其重要的经济区，可以考虑作为今后双方经贸合作的突破口。当前中国与不丹的经贸关系也还不够紧密，如在不丹的重点产业水电业方面，印度已经占据绝对主导，中国企业想要进军不丹水电业的难度较大。重点围绕不丹的旅游业发展，不断促进中不两国经贸合作的深度融合，不失为好的选择。

(四)正确处理好各种国际关系，谨防大国博弈对西藏南亚大通道建设构成的安全挑战

西藏南亚大通道建设过程中要妥善处理外部势力的干涉，要注意防范美国利用人权问题、民族宗教问题、境内外“藏独”势力加以干预和破坏。同时也要管控好边界问题、达赖问题、巴基斯坦因素等对中印关系发展，以及中国在南亚其他国家经贸活动带来的安全风险。针对美国、印度等国家媒体围绕西藏南亚大通道建设进行的“污名化”报道或者抹黑，要充分利用中国的舆论平台加以批驳辨明，树立中国在南亚相关国家中的良好国际形象。此外，要以中尼印走廊建设为契机，以多元多边合作为原则，以打造中国与南亚相关国家命运共同体和利益共同体为目标，致力于共同安全、共同责任，增进政治互信、文化认同，不断探寻中国与印度等大国在南亚地区的利益均衡点，力争在和平、合作与共赢的前提下解决纠纷，加强多方谈判与合作，引导他们加入到互利共赢的“一带一路”建设中。具体来说，“应先行推进中尼互联并控制中印双方的矛盾和分歧，加强两国在分歧比较小的人文交流、反恐、防灾减灾等领域的合作，同时加快探讨中尼印经济走廊与南亚区域合作机制对接的可能性”[14]。只有这样，才能促进中国与尼泊尔、印度等南亚国家的共同发展，互惠互利，为西藏南亚大通道建设营造良好和谐的周边外交环境。

(五)推动人文交流，促进西藏南亚大通道建设中的民心相通

中国与南亚国家之间有着悠久的友好往来历史，为推动西藏南亚大通道建设的人文交流奠定了良好的历史基础。西藏南亚大通道建设沿线国家国情、区情差异巨大，文明和文化多元复杂，相关国家和政府应该抛弃零和思维，充分利用相互交织的丰厚的历史文化资源，大力发展文化产业，为加强彼此在旅游、文化、青年、媒体等领域的合作交流创造更好条件。学术界应该加强中国与南亚有关国家人文交流历史及现状的研究力度，社会各界也应该多渠道积极主动地加深对彼此文化的认知和了解，降低因文化歧视、误解和异质文化冲突所带来的经济运行成本和政治合作风险，以达到不同文明和文化开放包容、交流互鉴的目标，不断夯实西藏南亚大通道建设的人文和社会基础。

随着西藏南亚大通道建设的持续深入推进，多元复杂、交织叠合的非传统安全威胁将日益凸显，成为相关国家和地区面临的共同挑战。新形势下，我们必须立足广义边疆观和总体国家观视角，转变传统边疆安全治理理念与方式，提升西藏边疆非传统安全治理体系与治理能力的现代化，扎实推进新时代西藏强边工作，在确保西藏边防巩固和边疆安全的基础上，充分发挥西藏在南亚大通道建设方面的重要作用，推动西藏边疆发展、促进中国与南亚相关国家的人文交流和民心相通。

综上所述，西藏南亚大通道建设是我国“一带一路”倡议的重要组成部分，对加快我国和南亚有关国家的发展与联系，有效巩固我国西南边疆地区和周边国家的安全稳定具有重要的现实意义。但是我们也应该清醒地意识到，西藏南亚大通道建设不可避免地面临着恐怖主义、外部势力干预、周边国家政治和经济风险以及其他各种非传统安全的威胁。只有科学研判当前西藏及南亚相关国家非传统安全形势，并提出有效的应对措施加以治理，才能保障西藏南亚大通道建设的顺利畅通。