现代城市规划理论产生的时代背景——倡导性规划与公众参与

兰州交通大学建筑与城市规划学院 周子盈

在现代建筑运动的进程中，规划师除了批判规划的实质内容，还对规划师这一职业职能本身也进行反思。在社会公众平等意识逐渐觉醒情况下建筑师和规划师都进行了角色与地位的反思，同时人们对城市问题的反思也融入了时代精神——自由、平等。城市规划由一元主义向多元主义转变，公众参与在规划过程中的重要性不断增强，在这期间不少学者与专家提出了相关的理论，倡导性规划便是其中的一种。

一、倡导性规划产生的背景介绍

（一）社会效应

人们的思想随着社会发展逐渐改变，一些原有的刻板印象被打破，自由平等的观念逐渐被接受。社会各界更加关注平等、正义、公平和保护弱势群体权利义务的问题。1961年简·雅各布斯（Jacobos Jane）在《美国大城市的死与生》中提出的“保守主义思想”对保罗·达维多夫（Paul Davidoff）在1965年所提出的“倡导式规划（Advocacy Planning）”产生了重要影响。他认为倡导式规划有很多工作，但由专业规划人员做得却很少。

（二）城市问题

（1）自上而下式规划的信任危机。在20世纪60年代，整个社会和权利的结构组织发生了变化，规划学科的地位遭受到了前所未有的挑战，人们开始质疑规划师是否有能力去处理这个复杂的城市体系。而随着自上而下的规划受到批判，人们认为城市建设进程中只有规划师是万万不行的，公众的权利得不到解决，许多民众对此表示充分的不信任。

（2）城市的尺度问题。首先是车与人的尺度矛盾。在工业革命后期，汽车的数量呈爆炸式增长，在这个一切以技术为优先的时代，规划师在进行规划时当然把汽车排在了首位，所有的规划尺度都是基于汽车的体量基础之下，而不是以人的尺度。其次是城市与城市居民的矛盾。

（3）城市更新。城市更新运动的始源是美国的《住房法案》，这是1954年为解决住房问题带来的城市问题而颁布的一部法案。在城市更新改造中，土地建成面积面临大面积的动迁，许多改建、扩建和新建项目并没有达到预期效果，有些还引起了市民反感。这些不满与规划的美学效应和空间品质无关，而是规划与居民自身利益产生摩擦引起的。

（三）制度体系

早在1947年，英国制定的《城乡规划法》规划体系就允许社会公众的参与；20世纪60年代后，美国城市成立了“社区改造中心”，目的是帮助居民学习一些建筑和社区改造的知识；1968年，美国提出“新社区计划”，虽然实施的过程中有不切实际的地方，但涉及的内容也包含公众参与，它规定市民参与是计划的必要前提；1969年美国制定《国家环境政策法》（NEPA），其第4332条规定评价与意见书除需提交总统与环境质量委员会外，会依照美国法律规定向公众公开，该法案同时保留公众上诉的权利。1969年的《斯凯夫顿报告》（People and Planning）认为：完整的公众参与应该是公众可以参与规划的过程。

二、倡导性规划理论介绍

（一）作者介绍

保罗·达维多夫（Paul Davidoff），确立倡导主义规划思想，1962年《规划的选择理论》和1965年的《规划中的倡导和多元主义》是他支持公众参与规划的代表作，是早期公众参与规划的理论基础。他提出：“规划师应该代表并服务于不同的社会团体，特别是社会中的“弱势团体”。

（二）倡导性规划与公众参与的核心

（1）倡导与多元规划的核心。保罗·达维多夫与霍华德、柯布西耶都是理想主义者，但他的观念是一个真正意义的民主社会，他在倡导性规划的理论中用律师这个职业来比喻规划，认为规划也有捍卫与他们相反立场的义务。倡导性城市规划理论与其他城市规划理论的不同之处就在于崇尚平等和公正，实行“自下而上”的规划，认为规划师如果不能保证自己立场客观、合理和全面、不能保证完全没有偏见，那么就会剥除公众代言人和技术权威的形象。

（2）对综合理性规划的批判。在现代城市规划理论未完善之前，城市规划的主流思想是美术学院派，他们以“房子建筑”视角来规划城市，不涉及政治层面的问题，而将它打造成为一个“静止性完美”城市。随着社会工业的发展，开始出现了一些对综合理性规划反对的声音，查尔斯.E.林德布洛姆（Lindblom)的渐进式规划理论、西蒙（H.A.Simon）的有限理性(Bunded rationality)等等一些规划理论的出现深刻抨击了集体理性与统一决策，认为单纯依靠理论是不正确的选择，规划师应跳出理性，通过协商做出规划。在20世纪50至60年之间，理性主义被猛烈批判。其中包括渐进主义规划的简·雅各布斯，她于1961年发表的经典著作《美国大城市的死与生》，书中她用来源于生活的观察与思考的观点对理性主义进行颠覆性批判，她认为多样性是城市的生命，城市问题也是一个复杂的社会学问题，我们不能极端采用纯理性的规划来提出这种鸟瞰性的问题，影响城市的因素是运动变化的，而城市主要是为人提供服务，规划者应多了解人的实际需求。

三、倡导性规划理论实践

（一）实践经验

为了让城市规划可以更好的反映公众对于城市的需求，在规划制定和执行过程中吸取公众的意见。以城市更新（urban renewal）为代表，政府通过让民众参与到决策中来避免因住房政策给城市带来的困扰。减少因政府决策带来的城市问题。虽然项目的推动和实施效果并未达到预期，但对于公众参与的重视对社会产生深远意义，并延续到了当代的政治发展中。部分地区还成立了社区改造中心，提高居民对于社区发展的认识。

（二）国内实践经验

倡导性规划在国外发展较早，有着特殊的背景和成熟的体系。我国吸收了倡导性规划中多元主义和公众参与的观点，与中国国情相结合，融入“以人为本”、“共商共建共享”的发展理念。此外，我国还设立一系列听证会，并制定《城乡规划法》对公众参与规划的程序进行法律规定，为公众参与提供平台和制度保证。

倡导性规划引入后，也在一定程度上指导了我国的城市规划发展，特别是在广东省进行了引用与推广。在吸取规划经验的基础上，广东省出台《珠三角城镇群协调发展规划（2004-2020）》《广东省城市控制下详细规划信息公开指引》《建立城乡规划公众参与机制和公示制的实施方案》等多项制度，加强法规建设，强调公民的知情权和参与权，让公众参与到规划工作的各个环节中。以珠江三角洲里水镇为代表，该地区曾经面临发展不协调和产业布局混乱等问题，传统规划无法解决区域内部的错综矛盾。在倡导性规划的引导下，里水镇提出多元利益主体机制，建立对话平台和沟通制度，成立顾问规划师机制与群众进行充分沟通交流，协调各个村落的诉求，落实群众的意见，制定合理的、令双方满意的方案。倡导性规划是一个自上而下的过程，当一个地区不同群体有着各自的诉求之时，顾问规划师扮演着“桥梁”的作用，应当积极沟通协调，维护群众的利益。

我们也要清楚的认识到，整体上看我国公众参与尚不成熟，公众参与还停留在表面，主要有两个原因：一是政府对公众的意见不够重视，二是公众对地区规划的参与意识不强。要做到真正意义上的公众参与，还需要政府和社会各界的支持，并加强基层人员和群众的沟通。

四、城市规划理论的实践

从城市的发展历程来看，城市规划是一个复杂的过程，从规划的内容上看，它包括了对区域的总体布局、空间的结构、功能的安排和对未来的规划；从规划的方法上看，它主要是通过对土地的开发利用，使其成为一种具有一定使用价值的资源；在规划的手段方面，它是以人为本的管理方式，即在进行土地利用的时候要充分考虑人的需求与欲望，以达到最大的经济效益。我国的城市规划起步较晚，但随着社会的不断进步，城市化进程的加快，以及人们对于环境保护意识的增强，越来越多的人开始关注生态环境问题，这就需要我们要重视生态的建设与可持续发展理念。

（一）城市规划理论的主要内容

城市规划理论的主要内容有:(1)科学合理的城市空间布局。城市规划是为了满足人们的各种活动需求，不是单纯考虑一个区域的整体功能，而是要综合分析整个地区的环境因素，从而确定该区域的总体规划。(2)以人为本的规划理念。在进行城市规划的过程中，必须要充分尊重人的主体地位，并且要坚持以人的发展为核心的原则来对其加以引导，使其能够更好地为社会服务。(3)以经济利益为基础的规划思想。在制定和实施的时候，一定要注意兼顾各个方面的要求和目标，同时，也不能忽视对生态环境的保护与建设，做到既能保证生态的可持续性，又能促进人类的可持续性。(4)协调好各部门之间的关系以及各单位的配合工作。通过对不同的职能分工，将各部门的职责明确划分出来，使其相互合作，共同承担起各自的责任与义务，实现资源的优化配置，提高管理效率。另外还要注重统筹城乡，减少城市中心的占地问题，避免出现“圈地”现象。

（二）城市规划理论的组织

要想更好地建设好城市，城市规划理论的组织就显得尤为重要。在我国，由于社会结构的特殊性，导致了城乡之间的二元化格局，因此，在进行规划时，要充分考虑不同地区的差异性，并根据实际情况，因地制宜，制定适合当地的规划方案。首先，要加强城市规划的宣传工作，让人们对城市规划有一个正确的认识和了解，从而促进城市规划的发展；其次，还要建立起公众参与的制度体系，使其能够真正发挥作用，为公众参与提供保障，使其成为一种有效的方式；最后，还应重视公众的意见反馈，及时处理问题，提高规划的科学化程度，保证规划的合理性。总之，为了实现城市可持续健康发展目标，必须坚持以人为本，尊重自然，保护生态环境，努力营造良好的人居环境。只有这样，才能为人民创造更加美好的生活空间，让更多的人享受到美丽的蓝天和清新的空气。所以说，我们应该积极去学习先进的技术与理念，不断完善自身，以适应时代的需求变化。

（三）城市规划理念的选择与方式

由于我国城市发展的历史进程比较短，在建设过程中存在着很多问题，所以，在城市规划的理念选择与方式的选择上，首先要考虑到的是社会的需求和经济的承受能力；其次是要从实际出发，结合当地的自然条件，以及人文景观；最后是要从整体的角度来进行分析，从而确定适合的城市规划理念。在规划的具体实施上，需要遵循的原则主要有:第一，坚持以人为本的思想；第二，注重生态的平衡；第三，尊重人的主体地位。因此，可以得出这样的结论:城市规划的目的在于促进人的全面发展，而非单纯为了满足人们的物质生活，而是将人的利益放在首位，以增强人类的幸福感，使其更加健康、和谐。所以在规划的实践中，应该将人性化的因素作为首要的考量点，通过对居民的关怀来实现对整个社区的关注度，并以此为基础，制定出符合现代理念的城市规划。

五、结语

从以上讨论以及我们对现代城乡规划理论的学习可以看出，随着时间变迁，关注各种问题、坚持不同立场的规划理论层出不穷。但它们追求的最终目标都是基于城乡规划的合理性，而这种合理性正是跟随着社会经济的发展不断演变的。当社会价值发生变化，公民的权利意识开始苏醒，公众当家做主的意识更加强烈，随之而来的是规划体制从一元变为多元、公民开始参与规划建设、底层人民的呼喊声越来越被重视。在文中提到的保罗·达维多夫、谢莉·阿恩斯、简·雅各布斯等人都是在规划理论发展的长河中推动了公众参与的发展。