跨越弱势群体公共信息“鸿沟”的实现逻辑——基于美国经验的分析*

周 晨 王 璞

（北京航空航天大学公共管理学院 北京 100083）

随着信息数据化和互联网的飞速发展，社会已进入“信息时代”。然而，受主观因素（年龄、健康、经济、知识技能）和客观因素（法律保障、资金支持、信息资源、基础设施、互联网水平）的影响，弱势群体信息获取难度较大且信息有效利用程度较低，公共信息资源十分匮乏[1]。《世界人权宣言》明确规定，弱势群体在公共信息上与他人享有平等权利。随后，美国、德国与日本等国家纷纷响应，并采取了相关措施帮助弱势群体拓宽获取公共信息资源的渠道。就目前而言，美国开展的弱势群体公共信息服务较为成熟，实践过程也秉承着多元化的发展理念，正逐步激发出公共信息服务的活力。而我国弱势群体公共信息服务仍处于起步阶段，发展过程也存在服务范围较窄、信息渠道单一和缺少法律保障等问题。因此，文章主要聚焦美国弱势群体公共信息服务的内容、政策框架、资金支持方式、信息设备基础和服务模式，总结其实践经验，以期为我国弱势群体公共信息服务的进一步发展提供参考和借鉴。

1 弱势群体公共信息服务内容

根据国际人权法的观点，弱势群体是被剥夺自由获得保障权利的人。一般来说，妇女群体、儿童群体、残疾人群体、贫困地区人民、少数民族和难民等都是弱势群体的组成部分[2]。当前，美国弱势群体包括老年群体、贫困群体、AIDS与癌症患者群体、残障群体、退伍军人群体和难民群体等[3]。基于弱势群体对公共信息不同需求的考虑，目前美国弱势群体公共信息服务主要覆盖八大领域：计算机课程培训、基础教育信息服务、图书馆服务、医疗信息服务、就业信息服务、家暴信息咨询、外出信息咨询和难民信息服务。为保证服务的全面性与高效性，每一领域都明确了各自的服务群体与活动项目（详情见表1）。

表1 美国弱势群体公共信息服务项目详情表

从表1可以看出，为保障弱势群体的基本需求和特殊需求，美国政府采取差异化的实践来确定各个领域的服务方向、开展范围以及发展程度。其中，计算机课程培训、基础教育信息服务、图书馆服务和就业信息服务的开展范围最广、服务群体类型较多，主要满足了弱势群体的基本公共信息需求。

计算机课程培训服务最早于2009年由美国联邦政府联合图书馆等社会组织机构发起，主要为老年群体、儿童群体、贫困社区与家庭提供数字扫盲活动。如美国田纳西诺克斯维尔老龄与公约卫生办公室发起的CHIPS计划[4]，旨在保证接受培训的老年人在四个月内掌握基本的互联网使用技能；联邦电信部开展的Connect to Compete项目[5]则通过提供高速互联网接入通道和数字扫盲培训活动帮助弱势群体快捷地获取所需信息；美国图书馆服务主要由各地图书馆和社会组织发起，为弱势群体提供了无障碍化的借阅环境与相关电子书籍、音频等资料，并建立了一套标准的运行规范和完备的信息基础设施，如美国社会组织Learning Ally为弱势群体提供了全世界最大的有声书籍图书馆[6]；丹佛图书馆研发的Intellikeys键盘、Dragon Dictate语音识别软件、盲文打印机、Windows屏幕阅读器的钳口、梅林超高清视频放大镜等设备则能帮助弱势群体克服物理障碍，提升了信息利用率。目前，美国基础教育信息服务基本覆盖了全国所有的贫困家庭、无家可归的儿童和青少年等群体。全国无家可归儿童和青少年教育协会、国家无家可归教育中心与全国无家可归者联盟联合各区学校和社区为弱势儿童制定了个性化家庭服务计划，通过家长培训和儿童辅导工作帮助他们公平获取课程培训、学前教育和义务教育等信息。时任美国总统的贝拉克·奥巴马于2015年7月宣布启动“让女孩学习挑战基金”项目，通过强大的资金支持来增强全国女性儿童获取科学、技术、工程和农业等公共信息的能力。美国联邦政府还通过退伍军人事务部和受伤战士计划为退伍军人提供家庭服务信息和适合其工作的岗位信息，并联合企业建立了H2H.jobs、Susanireland.com、Wendyenelow.com、Military.com等 就 业岗位查询网站，专门为退伍军人和失业群体提供免费的职业评估、职业咨询、求职资源、简历写作等信息服务，以保证信息获取的及时性和流通性。

与上述四类服务相比，外出信息咨询、医疗信息服务、家暴信息咨询、难民信息服务的范围较窄，提供的项目也较为单一，主要是为满足弱势群体的特殊公共信息需求。其中，外出信息咨询领域已展开的活动共两项：一是由Expedia企业旗下的旅游服务网站专门为残障人士增加了搜索和酒店预定功能[7]，该功能可由残障人士自主选择是否需要添加专门的洗漱用具，或是查询该酒店是否具备残障人士所需的基础设施，基本可满足残障人士外出住宿对特定信息的需求；二是美国俄勒冈州克拉克马斯县为帮助老年人便捷使用共享乘车软件发起的应用信息服务[8]，该服务旨在帮助老年人提高网络信息的可访问性。此外，美国医疗信息服务目前也只为贫困家庭与社区、AIDS和癌症患者提供公共医疗信息，提供的信息内容也仅集中在癌症诊断和预防方面。如癌症信息服务机构成立的独联体计划[9]，癌症患者、贫困人群及其家人可通过电话访问该机构，并连接到专门的医疗信息专家（这些专家接受过癌症传播的信息和人际关系方面的高强度训练，擅长处理各种癌症问题，包括癌症预防和控制等等）。虽然独联体计划也针对低识字家庭或患者提供医疗信息服务，但服务力度不大。家暴信息咨询服务和难民信息服务提供的项目最少，分别为DENIM DAY活动[10]（专门针对妇女儿童开展的家暴咨询服务，该活动中心每年为10 000多位受到家暴威胁的妇女及儿童提供预防和保护信息）与丹佛公共图书馆举办的“广场的声音”项目[11]21-29。由上文分析可以看出，虽然美国弱势群体公共信息服务领域覆盖面较广，但在不同的服务领域里，各项目的服务对象范围、信息需求满足程度、发展进程也有所差异。

2 弱势群体公共信息权利的政策框架

美国联邦政府早期就较为重视对弱势群体的法律保护，如《独立宣言》和《人权法案》等已明确人的各种权利都不可被剥夺。在公共信息权利保障上，得克萨斯州政府法典第552章《公共信息法》明确规定，美国所有公民都有及时获取公共信息、接收与所有其他请求者同等信息和特定类型信息的权利，联邦政府必须承担起建立检查、公布公共信息的获取程序以及对所有请求者一律平等对待的责任。该条例为美国弱势群体公共信息服务工作的实施奠定了法律基础。

尽管当前美国并没有出台专门针对弱势群体的公共信息保护法，但各类公共信息活动的具体实施细则皆体现了美国对弱势群体的考虑。如《公共图书馆法》明确规定全国图书馆要为残疾人群体提供无障碍化的借阅环境；关于图书的收藏流程和规定，国会图书馆也制定了《残疾人服务：对图书馆权利法案的解释》，对书籍的可读性、征集范围、相关盲文标志等都作出了详细规定。另外，为保证无家可归儿童能够获取全面的基础教育信息，美国联邦政府相继颁布了《无家可归者援助法》《改善美国学校法》《麦肯尼法案》，对无家可归儿童的基础教育信息权利提供了较为全面的法律保护。除了获取公共教育信息，无家可归儿童还有权享有与其他同龄人相同的信息服务，其中包括特殊教育信息服务、补偿教育信息服务和英语培训课程信息服务。

二战后期，如何安置大量的退伍军人成为美国当时亟待解决的问题，其中，就业、医疗、培训和住房等信息稀缺的问题尤为明显。对此，美国于20世纪中期制定了《美国军人法》与《退伍军人权利法案》，严格规定由美国退伍军人事务部、国防部、退伍军人协会等组织负责依照相关法规落实退伍军人的信息获取权利。

为降低“数字鸿沟”给弱势群体带来的影响，联邦政府于2009年签订了《美国复苏与再投资法案》来推行全国宽带建设计划[12]，以缩小城乡互联网接入水平的差距和提供更便捷的公共信息服务。在2009至2022年间，美国联邦电信部门已发布10余份宽带进展报告，对贫困校区与家庭的宽带接入作出了详细规定，并开设了大量数字扫盲课程。这些举措不仅推动了美国宽带的全面发展，还缩小了“数字鸿沟”对公共信息服务的影响。从上文分析可以看出，美国始终坚持立法先行的准则，并根据不同阶段的发展特征及时对法案作出调整，以保证弱势群体公共信息服务的有序开展。

3 弱势群体公共信息服务资助方式

经济水平的高低直接影响人们的信息资源获取能力，然而大部分弱势群体都处于经济水平较低的状态。在基本生存需求都得不到保证的情况下，这些群体很难通过上网、阅读和咨询等方式获取信息资源，导致出现“经济贫困—信息滞后”的恶性循环。为帮助弱势群体克服经济障碍，降低资源获取门槛，美国联邦政府逐步加大对弱势群体公共信息服务项目的资金投入力度，针对不同的服务类型和开展范围，采用项目基金、项目赠款和直接赠款等多种资助方式来保证资金的灵活使用和相关服务活动的高效开展。

3.1 项目基金

项目基金的建立能够保证专项资金使用的统一规范性与来源的稳定性，因此，对于覆盖范围广和需要大量资金支持的公共信息服务，如全国性无障碍图书馆服务、互联网接入项目等，美国联邦政府会依据法律或行政法规规定的资金分配程序建立专门的项目基金。1989年，由美国国家图书馆协会成立的公共图书馆项目基金共收款项3 647万美元，在该基金的支持下，国家图书馆协会已为弱势群体提供上万本书籍以及大量的盲文杂志、录音带和光盘[13]。1997年，联邦通信委员会成立联邦公共服务基金，该基金共包括四类项目：美国宽带高成本连接基金项目、学校和图书馆网络通信项目、乡村卫生保健计划和低收入家庭接入宽带项目。2015年美国联邦政府在该基金的支持下共向50个州和哥伦比亚特区发放了84亿美元的资金用于互联网接入项目，有力推动了美国公共信息服务的均衡与长效发展[5]。

3.2 项目赠款

区别于项目基金统一规划与分配的运作模式，项目赠款具有较高的灵活性和变通性。对于特定的弱势群体公共信息服务，如宽带建设、老年人计算机课程培训和数字扫盲活动，美国通常采用奖学金、研究赠款、培训赠款、评估赠款、计划赠款、技术援助赠款等项目赠款方式提供资金支持。如奥巴马于2009年2月17日签署的《美国复苏与再投资法案》，该法案宣布采用宽带拨款、贷款等赠款方式为宽带建设提供74亿美元的资金支持[14]，其中47亿美元用于新成立的宽带技术计划项目，25亿美元用于美国农业部宽带计划项目。这种以项目赠款为主的资金支持方式促进了宽带技术的发展，保证了边远地区宽带建设计划的有效实施，并且提高了资金使用率。

3.3 直接赠款

对于由私营组织、第三部门、社会组织或社区与学校开展的弱势群体公共信息服务，美国以联邦政府为主、其他组织协助的形式直接向个人、企业、第三部门、学校与社区提供现金资助。如2004年的美国乡村学校计划，联邦政府直接为乡村和边远地区的公立学校提供400亿美元的资金资助，为电脑设施的完善、教育软件的开发和互联网的接入提供了充足的资金支持[15]7-35。此外，为确保学校、图书馆以及相关服务机构能够公平拥有信息获取和交流的机会，美国国会和联邦通信委员会于2004年直接向通用服务行政公司和图书馆部门拨款22.5亿美元，主要用于边远地区及其学校的互联网接入项目。截至2020年，该项目共帮助了全国8万所学校和3 800万儿童上网，提高了弱势群体获取公共信息的能力[14]。

4 弱势群体公共信息服务的网络基础设施建设

20世纪90年代，对比城市核心地区的互联网接入率，美国乡村和边远地区的学校、社区以及家庭的互联网接入率较低，整体发展水平较落后，加之“数字鸿沟”的影响，美国大部分弱势群体难以通过互联网获取所需的公共信息资源[15]7-8。为保证弱势群体能够便捷、高效地获取所需的公共信息服务，美国联邦政府于21世纪初期颁布了“国家宽带计划”[16]，旨在保证所有民众都能获得宽带所提供的信息资源（如信息接收、工作岗位咨询等），并着力改善乡村、部落与边远地区互联网接入率低的现实情况。据相关法案报告与公开数据显示，美国的宽带建设主要有以下三个发展阶段。

4.1 初始阶段（2001—2010年）

自2000年开始实施宽带计划以来，美国乡村和低收入地区的互联网接入率得到了大幅提升，使用宽带服务的听力受损者的数量也在逐步增长。此外，美国95%以上的公共图书馆和92%的公立学校都接入了互联网。美国联邦政府电信部将宽带定义为“具有‘先进的电信能力’和‘先进的服务’的设施，并规定其提供的上传与下载率均要高于200Kbps”[14]。信道的带宽越宽、传输容量越大，信道的质量也就越高。2009年1月，美国获得768Kbps（上传率）/200Kbps（下载率）宽带率服务的人群占比最多，为55.9%；获得3Mbps（上传率）/768Kbps（下载率）宽带率服务的人群占比较少，为26.8%；而获得6Mbps（上传率）/1.5Mbps（下载率）宽带率服务的人群占比最少，只有13.8%[17]。

针对上述问题，奥巴马于2009年2月17日签署了《美国复苏与再投资法案》，以进一步发展宽带项目。2010年，美国获得768Kbps（上传率）/200Kbps（下载率）宽带率服务的人群占比上升了3.8个百分点，为59.7%；获得3Mbps（上传率）/768Kbps（下载率）宽带率服务的人群占比上升了6.8个百分点，为33.6%；获得6Mbps（上传率）/1.5Mbps（下载率）宽带率服务的人群占比也上升了6.4个百分点，为20.2%[18]。

4.2 新问题出现与调整阶段（2010—2015年）

2010年，美国的宽带建设基本趋于完善，但实践过程中也出现了宽带部署不合理、订阅成本和宽带服务提供门槛高等现实问题。2010年初，大约有三分之一的美国公民没有订阅宽带服务，近四分之一的人口无法获得固定宽带服务[18]。针对这些问题，美国联邦政府电信部做出以下调整：一是革新E-rate计划，为学校、图书馆和乡村医疗保健提供他们无力负担的网络布线、电信和互联网接入服务；二是建立通用服务基金和跨运营商补偿系统，以更好地激励经济水平较低的社区开展宽带部署工作；三是由联邦政府电信部联合大型通信公司开发新一代的有线和无线服务。经过调整后，美国宽带部署不合理、订阅率低和成本高的问题有所缓解，2013年美国整体宽带采用率达到了29%，比2012年高出了18个百分点，2014年该数据则进一步增长至37%，非核心地区、部落领地的宽带采用率也有了明显提高[19]。

4.3 创新发展阶段（2015年至今）

2015年后，美国宽带服务进入了创新发展阶段，相关服务基本全覆盖，服务水平也有所提升，但是美国联邦通信委员会在《2016年美国宽带进展报告》中指出，乡村、部落与边远地区仍存在宽带普及率较低的问题：2016年约3 400万人没有得到25 Mbps（上传速率）/3 Mbps（下载速率）的服务，其中39%是乡村居民、41%是部落居民，即便是10 Mbps（上传速率）/1 Mbps（下载速率）的宽带服务，覆盖人群也只有62%[20]。为了提升边远地区的互联网发展水平，帮助弱势群体提高公共信息的有效利用率，美国联邦通信委员会在报告中提出要继续加快宽带部署，消除基础设施投资存在的障碍，实现全国宽带建设的均衡发展，并着力提升公共信息服务效能。

2021年1月19日，美国联邦通信委员会发布的《第十四次宽带部署报告》指出“数字鸿沟”正在迅速缩小：自 2016 年以来，生活在无法获得25Mbps/3Mbps宽带服务的乡村地区的美国人口数量下降了46%以上；获得25Mbps/3Mbps 固定宽带服务的美国城市人口百分比与乡村人口百分比之间的差距几乎减半，已从2016年底的30%降至2019年底的16%[21]。

5 弱势群体公共信息服务模式

多元民主主义理论产生于20世纪50年代[22]，美国学者达尔一直强调权力的多元化对民主的重要性，其中“多元”主要包括两层含义[23]：一是指权力资源的高度分散，社会存在多元权力中心，任何一个中心都不可能完全占据主导地位；二是权力载体的分散，各种各样的社会组织和利益集团形成了动态变化的竞争格局，有助于提高服务质量和确保民主目标的实现。为了发挥各主体的资源优势、切合弱势群体的实际需求，美国在推动弱势群体公共信息服务发展过程中采取了多元化的实践模式，并发展出PPP模式（Public Private Partnerships，指政府即公共部门为了给公众提供公共产品或服务而与私人部门即企业通过签订合同的方式建立的伙伴关系）、B2C模式（由企业依靠自身资源直接为顾客提供产品或服务）、图书馆主导模式、社区照顾模式（为受年老、心理疾病、心理障碍或身体障碍问题所困的群体提供相应的服务与支持，帮助其正常生活）以及非营利组织主导模式（详情见表2）。

表2 美国多元主体服务模式运行情况

调查数据显示，PPP模式与图书馆主导模式的服务人群与覆盖范围较广，提供的服务能够满足弱势群体的基本信息需求，如降低网络可访问标准，提供教育信息、就业信息查询和图书借阅服务等等。B2C模式、社区照顾模式与非营利主导模式的服务人群与覆盖范围则更具针对性。如B2C模式主要为失业群体、退伍军人和残障人群提供特定的就业信息或电子书籍等服务；社区照顾模式则主要为本社区的老年、儿童和妇女群体提供计算机课程培训、儿童阅读、家暴与医疗信息咨询服务；而非营利模式的服务人群较单一，目前主要为残障人群提供电子图书与无障碍化借阅等服务。

作为公共服务的行动主体，美国联邦政府具有宏观把控力强、各类资源支持丰富与实施力度大等方面的优势。图书馆基于自身丰富的馆藏资源、标准的借阅规则、专业的志愿者队伍，能够为弱势群体提供无障碍化的阅读环境与借阅设备，以保证其能有效获取所需信息。社区是最贴近居民日常生活的组织，可通过专门的社区机构与专业人员详细了解该社区弱势群体对公共信息的实际需求。企业则可以借助市场运行机制和自身运行灵活性的优势为弱势群体提供相应的服务。简而言之，美国弱势群体公共信息服务采用多元主体服务模式，以各自的优势为基础形成了耦合协同的便捷服务体系，使各实施主体的优势得到了有效发挥，同时也保证了公共信息服务的全面发展。

总体而言，美国弱势群体公共信息服务始终秉持着公平与效率兼顾的原则，所开展的公共信息服务不仅满足了弱势群体的基本公共信息需求，对于家暴信息、医疗信息和难民交流信息等特殊信息需求，美国也提供了专门的信息服务。此外，美国在弱势群体公共信息服务领域坚持多元化的发展模式，充分发挥各组织的人力、财力等资源优势，以实现激发弱势群体公共信息服务活力和有效配置公共信息资源的目标。

6 启示

“他山之石，可以攻玉”，美国在推动弱势群体公共信息服务方面的实践经验和发展理念，可为我国有序推进弱势群体公共信息服务的发展提供借鉴。

6.1 完善政策框架以引导和规范服务的开展

目前，我国弱势群体公共信息服务的发展进程相对较慢，尚未建立起完善的政策框架，所提供的信息服务多局限于政府信息、图书馆信息两个领域，难以满足弱势群体的基本公共信息需求。对于弱势群体在公共信息服务方面享有的平等权利，我国仅在《政府信息公开条例》中提及要保障弱势群体获取政府信息的权利，其他诸如《老年人权益保障法》《就业促进法》《残疾人保障法》等相关法律中并未明确弱势群体所享有的公共信息服务权。美国得克萨斯州最新修订的《公共信息法》第552章第1条明确规定：“包括弱势群体在内的所有美国公民都应平等地享有公共信息权利。”同时，针对不同信息服务领域颁布的法规，美国联邦政府也制定了规范的活动实施准则，明确了服务所需的各项基础设施以及服务的对象和范围。鉴于此，我国应加快政策法规制定进程，如可制定专门的《公共信息法》以引导和规范服务的开展，并完善《残疾人保障法》《图书馆法》《老年人权益保障法》《就业促进法》等配套法律体系，为弱势群体公共信息服务的开展提供法律支撑。

6.2 建立多元化的服务机制

公共服务的开展始终要以保障公民权利为核心，建立以政府为主导、各服务机构有机协同的运行模式。但我国在弱势群体公共信息服务工作中，多是以政府单一制服务体系为主开展相关信息服务，尚未设立配套的负责机构。而美国秉持多元化的发展理念，结合弱势群体对公共信息的实际需求和相关组织的优势建立起的多元化服务模式，可为我国提供相关借鉴。此外，在开展具体项目的过程中，可构建由政府、社会组织与当地社区委员会协同合作的运行机制。此外，针对不同的公共信息服务项目，如就业信息服务、网络信息服务等，可采取PPP模式、B2C模式或图书馆主导模式，充分借助各主体的资源优势来推动弱势群体公共信息服务的开展。

6.3 推进技术赋能，缩小数字鸿沟

在信息社会中，仅提供公共信息服务并不能从根本上帮助弱势群体摆脱信息贫困状态。建立全覆盖的宽带网络，实现城乡互联网均衡发展是缩小数字鸿沟的关键，也是保证弱势群体公平获取信息的基础[11]21-29。近年来，我国的互联网发展水平虽有所提高，但仍面临着城乡发展不均衡的问题，使得大部分弱势群体不能适应信息数据化、办公电子化的趋势，从而造成其信息资源的匮乏。我国可以借鉴美国全覆盖、宽领域的宽带建设计划，加大互联网投资力度，提高贫困地区家庭、社区和学校的互联网接入率。同时，联合全国学校与社区为贫困家庭子女、老年人群体、失业群体提供数字扫盲课程和计算机使用技能培训，以提高公共信息的利用率。

6.4 提升信息服务效能，满足弱势群体的信息需求

不同类型的弱势群体对公共信息服务的需求也呈现出多样化的特点，如老年人与残疾人群体的公共信息需求主要围绕在图书借阅、外出旅游信息咨询、计算机课程培训等方面；失业人群和退伍军人的公共信息服务需求集中在就业信息服务方面；妇女与儿童群体则对家暴信息咨询、医疗信息咨询和基础教育信息服务表现出更多的需求。目前我国针对弱势群体提供的信息服务较为单一，仅局限在图书馆信息与政府公共信息两个领域且发展水平仍处于初级阶段，服务也未能全面覆盖弱势群体。为有效解决此类问题，我国应首先明确不同类型的弱势群体对公共信息服务的实际需求，根据调研结果提供可满足大多数弱势群体基本信息需求的服务项目，如无障碍化借阅、就业信息咨询、医疗信息和老年人计算机课程培训等，在活动取得一定成效并且形成了一套规范的运行体系后，逐步拓展服务范围以保证满足弱势群体的特殊信息需求，如外出旅游定制信息、家暴信息咨询等服务，保证弱势群体公共信息服务的全面性与有效性。

（来稿时间：2022年8月）