金融“监管沙箱”的中国实践——以票据贴现为例

陈 杰，雷 波

(信阳师范学院 法学与社会学院，河南 信阳 464000)

在互联网经济大行其道的背景下，金融监管的效率价值和安全价值具有了相应的时代语境：一方面，互联网经济对各经济主体都有着更广泛、更密切、更深刻的串联作用，同时也培育和发展出一系列创新性技术，而围绕新技术而展开的金融创新，特别是以大数据、云计算、区块链、人工智能为代表的一系列新技术的使用，都在不断改造、革新甚至是颠覆着传统金融服务模式；另一方面，互联网金融也催生了金融霸权、串联了金融风险、加重了监管负担，因此，迫切需要构建以消费者权益保护为中心，以防范化解系统性和突发性金融风险为重点，以更新监管手段、健全监管机制为途径的现代金融监管体系。遗憾的是，多数时候效率和安全价值总是冲突大于平衡、矛盾大于协调，特别是一旦监管囿于短期目标，就很容易陷入所谓“一放就乱、一管就死”的恶性循环困境，近年来，监管部门也在积极的调整姿态、更新观念、拓宽思路，力图在鼓励金融市场发展、推动金融科技创新与法制化、技术化的金融监管间取得良性互动,而在实验性监管原则下引入了“监管沙箱”制度，是一个必然的选择。[1]

一、我国监管沙箱的发展

所谓“监管沙箱”，指的是监管者在控制风险的前提下，构建一个可依条件豁免相关监管后果和法律责任的相对独立的“安全空间”，以鼓励企业的产品、服务、商业模式等方面的创新，从而有效防范金融创新风险的实验性监管机制。[2]监管沙箱起源于英国，其前身是英国金融行为监管局(FCA)实行的“创新中心”实验，于2015年FCA在《Regulatory sandbox》报告中提出设想，于2016年正式启动，之后在澳大利亚、新加坡、中国香港等地引入和推广。我国也在2019年底开始引入监管沙箱模式，中国人民银行根据《金融科技(FinTech)发展规划(2019-2021年)》率先在北京市展开试点，紧接着于2020进一步扩大了试点范围。

这其中，兴业数字金融服务(上海)股份有限公司、兴业银行股份有限公司联合申请的“‘融宝通’中小微企业票据流传支持产品”引发了市场关注，其在《金融科技创新应用声明书》中的“功能服务”中声称“帮助金融机构在线为供应链链属企业提供票据转让、贴现服务(不涉及企业与企业间票据流转业务)，将传统模式下需要客户到线下网点办理的票据融资服务拓展到线上进行，同时实现业务申请的智能审核、自动放款以及在线秒贴，有效解决中小微企业持有票据贴现难、贴现慢的问题。”[3]

然而，无论是在产品创新性方面，还是在对现行法律的禁止性或限制性规定的豁免方面，该产品都称不上是一种典型的监管沙箱。因为票据贴现行为的此类形式要件在当前阶段已经有了公认的、且在金融部门通行的标准，但实质要件尚未取得法制的协调一致性。事实上，通过对有关票据贴现的法制发展和监管历程的梳理，可以看到：在法律体系模糊甚至内部冲突的环境下，“去监管”和“严监管”交互循环，加之不同监管部门间的态度不一，规避法律和逃逸监管的业务形态时有出现，又使得其对法律责任的豁免权若隐若现。本文将此归纳为“放任监管”、“监管套利”和“部门限制”三个方面的问题，而典型的沙箱式监管(尽管理论界和实务界对其涵义和目标尚未形成统一结论)正应着眼于此、着力与此，在法制统一性和监管协调性上的维度上来展开和推进。

二、监管沙箱与放任监管

我国的票据法律法律体系比较庞杂，以《中华人民共和国票据法》(以下简称“票据法”)为主体，以中国人民银行、银监会等监管部门颁行的部门规章及其他规范性文件为补充，此外相关的司法解释，甚至法院的判例，都可视为是票据法律体系的组成部分。

在票据贴现的法律规则方面，首先是作为票据领域“基本法”的“票据法”采取了相对无因性的原则，即其第十条规定：“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。票据的取得，必须给付对价，即应当给付票据双方当事人认可的相对应的代价。”该法于1995年颁布，依据当时的理解，此即意味着限制了票据的非贸易转让，因此票据的贴现需对其真实贸易背景进行审查；但1998年人民银行颁布的《关于加强对商业汇票的管理的通知》对此又予以了修正，其中规定“商业汇票经过承兑，即行有效，承兑人负有到期无条件付款的责任，不得以交易纠纷或本身承兑的责任，拒绝支付票款。”；其后2000年《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》等司法解释对此无因性原则又进行了明确，甚至在审判工作当中，“经过长时间的曲折和徘徊, 我国法院不得不坚持票据的无因性, 委婉地排除了上述规定对审判工作的干扰。”；[4]至2005年，人民银行在《关于完善票据业务制度有关问题的通知》中，又明确了商业汇票真实性贸易背景的审查由承兑行和贴现行承担，转贴现业务主要对票据要式性和文义性是否符合有关法律法规要求进行审查。

对于上述的此种矛盾和冲突，从法理角度而言：其一，在“票据法”未作修改的基础上，立法层面依然对票据持有的是相对无因性的立场，立法者首要考量的是真实性票据贴现的安全性，以及对信用膨胀的抑制和防范；其二，监管部门及司法部门力图对这种相对无因性原则所进行的突破须遵循“合法性”原则，也不可能逾越作为上位法的“票据法”；其三、市场主体在业务发展中对相关限制性规定的突破即使豁免于监管部门的干预，也无从享有法律上的豁免权。

但随着票据业务的发展，特别是电子化票据的推广，以及票交所等交易基础设施的日趋完善，各类市场主体要寻找出路，但法律具有滞后性，立法和监管层面的政策目标往往步调不一，此种情况下，监管层往往以“去监管”来委婉的表明态度。就票据贴现而言，虽然传统银行在办理贴现时需要审查企业与其上一前手之间的增值税发票以及商品交易合同，但近年来大量融资性票据的出现说明其已事实上放弃了对真实性贸易背景的审查；而互联网银行因其并无线下网点，一直在线上办理票据融资服务，同时也已经实现了业务申请的智能审核、自动放款及在线秒贴，程序上已经不再对票据的真实性贸易背景进行审查。

此种事实，实际上已经突破了《票据管理实施办法》《关于完善票据业务制度有关问题的通知》《支付结算办法》等部门规章及规范性文件，甚至是“票据法”上的限制性规定，但同时其又与进入监管沙箱的前述“融宝通”产品所表述的产品功能完全一致。如此产生的问题就是：同类市场主体的同类产品和服务却分处“箱内”和“箱外”，“箱内”的业态享有法律豁免权，而“箱外”的业态实际上处于放任监管状态，那么如何使受监管和不受监管的实体享有公平竞争环境？因此，当某项业务已经处于事实上的放任监管状态时，监管沙箱就失去了意义，监管者应着眼于解决规则冲突，而不是继续去创设有悖于公平竞争的法律豁免权。

另一方面，在票据贴现领域还存在着大量的民间票据中介，这种“影子银行”事实上也在发挥着与持牌机构一样的票据融资功能，而且实际上也处于放任监管状态。因为对其法律地位和业务合规性也未有明确的规范性态度，无论在立法层面还是司法层面，加之其事实上所发挥的特殊功能已成为市场中所不可或缺的参与者，监管态度自然也是暧昧不清。而监管沙箱本身作为一种实验性监管，其意义就在于挖掘和探索那些真正有技术和服务创新的企业，所以更应该摒弃金融业态的限制，使持牌机构和无牌机构在寻求开发创新产品和服务时平等受益。[1]并进一步寻求无牌机构在法律地位上的明确。

三、监管沙箱与监管套利

即使监管层对票据贴现的业务发展展现出了一种相对放任的监管态度，但“票据法”毕竟如同一把达摩克利斯之剑使得市场主体难以获得法律上绝对的豁免权，于是，某类市场主体便采取某种规避法律的手段来开展业务，特别是当不同的监管主体在各自独立的法律系统下采取了区别了监管政策的时候，“严监管”业务模式倾向于往“去监管”或“宽监管”业务模式逃逸，此时便产生了“监管套利”。

所谓“监管套利”，指的是在某些情况下，一个经济目的可以通过多种交易模式来实现，而对于不同的交易模式，监管主体、监管规则、监管阶段、监管限度等监管要素可能会存在差异，此时便存在着监管套利的空间。“监管套利”可以分为为五种类型，即：从一个监管主体转到另一个监管主体；从一个时间段转移到另一个时间段；从一种市场主体身份转为另一种市场主体身份；从一种业务形式转换成另一种业务形式；从一种披露方式转入另一种披露方式。[5]

对于票据贴现而言，因为其本质上是一种票据融资行为，除了贴现以外还可以其他社会化的方式来达成，比如票据的资产证券化就是一条“监管套利”的方向。2016年全国首单票据收益权资产证券化产品——“华泰资管一江苏银行融元1号资产支持专项计划”在上海证券交易所发行，[1]由此创设了一种票据ABS模式。票据ABS模式采用了“收益权转让+票据质押”的业务框架，来规避相关的法律限制。因为“票据法”第十条的规定限制了票据的非贸易转让，所以票据资产无法直接背书转让来入池，所以便创设出一个“票据收益权”的概念，并以此来作为基础资产即转让标的，使得原始持票人与计划管理人(SPV)之间形成一种基础资产买卖关系和票据质押关系，以此来实现与票据贴现相一致的融资目的。

但此种ABS模式缺陷甚大，不仅“票据收益权”这一生造概念不伦不类，与民法基础体系不相容，且难以实现资产的“真实出售”和有效的破产隔离，这又与资产证券化的规则体系相冲突。所以悬之其上的达摩克利斯之剑不仅有“票据法”，还有其他金融监管文件，比如2018年人民银行等四部门发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》因为把“票据收益权”排除出了标准化债权类资产的范畴，这种业务模式也随之一度停滞。

为解决上述问题，2020年人民银行又发布了《标准化票据管理办法》，明确票据在存托时可以背书方式将基础资产权利完整转让，从而在某种程度上实现了票据的非贸易转让，对“票据法”第十条进行了突破。但此时，“票据法”这把达摩克利斯之剑又开始发挥作用，比如宁波银行和华泰证券在其标准化票据的产品设计时，都要求对商业汇票原持票人的贸易背景和交易关系进行严格审核，[6]而且普遍比商业银行贴现业务的审查更为严苛。

可见，这种监管套利实质上是在金融业分业经营、分业监管的背景下，将票据贴现从银行业务转向至证券业务，使市场主体、业务形式、披露方式及监管主体都实现了空间挪移。但之所以效果不佳，归根结底还在于法律豁免权的不确定性，而监管沙箱解决这一问题就更为直接和直观。监管沙箱的本意就在于提供一个安全可控的空间，这种空间即是业务活动的范围，更是一个对现行法律的相关禁止性或限制性规定享有豁免权的空间。[7]俟其业务的安全性获得验证，并与立法者共同健全起一套适宜的法治环境，那么作为一种豁免补偿途径的监管套利也就失去了必要性，从而也减轻了相应的监管负担。

但兴业银行的“‘融宝通’中小微企业票据流传支持产品”又明确其“不涉及企业与企业间票据流转业务”，这种固化的边界设定也限定了金融业态，对银行以外的其他市场主体和其他的业务形态很难起到探索和实验的目的，所以，既然是创设一个实验性“沙箱”，便应以不设限的方式来探索出边界明确的规则来抑制监管套利，如果对监管套利起不到抑制作用，那边意味着不可能减轻监管负担，同时也难以激发真正意义上的金融创新。

四、沙箱监管与部门限制

票据法律规则是一个规范体系，对票据行为的金融监管也是一个管理系统，我国在1980年代初至1990年代，采取的是“混业监管”模式，中国人民银行既履行中央银行职责，又承担着金融监管的职能，从1990年代末开始，相继设立了中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会，即开始了“分业监管”模式(2018年银监会与保监会合并为中国银行保险监督管理委员会之后，出现了一定程度上混业监管)，除此之外，近年来由地方政府组建的地方金融管理部门(政府金融办和地方金融管理局)也承担着部分非银金融机构的监管工作。

票据作为一种融资工具，尽管其行为主要发生在银行系统内，受银保监会监管，但作为一种支付工具又要接受人民银行的管理，此外，作为资管产品或商业保理的标的也会受到相应部门的监管。事实上，在不同的部门监管下，对票据的属性认知也存在差别，比如人民银行将票据视为债务证券，认为其可以直接进行社会化融资；而银监会将票据视为信贷资产，认为其应由商业银行专营，这便带来了监管政策上的差别。在此背景下，由人民银行主导的监管沙箱试点在涉及票据产品上当然也宣示着其部门立场，这便会带来一定程度上的不协调性。这种“部门限制”也是监管沙箱所需要克服的，这取决于监管机构的公信力，以及各部门间能否实现体系化运作，我们虽然也不乏这样的努力，比如2004年由银监会、证监会和保监会联合制定的《在金融监管方面分工合作的备忘录》，[8]但广泛而深度的协调配合显然还不够成熟，这就很难完全避免监管真空和重复监管，从而达到提高监管效率，鼓励金融创新的管理目标。

不仅如此，更广义的“部门限制”还应包括作为行政机关的监管机构与立法机关和司法机关之间、以及他们各自内部的不协调性。对此，监管沙箱的应用试点采取了回避态度，比如“‘融宝通’中小微企业票据流传支持产品”在其法律评估中仅笼统阐明：“本项目符合《中华人民共和国票据法》、《支付结算办法》(银发[1994]393号印发)、《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》(中国人民银行令[2020]第5号发布)等相关现行金融行业法律法规文件要求。”其在合法性评估中予以具体明确的仅有“不存在侵害客户数据安全和个人信息等违法情况。”[3]

监管沙箱的一项核心要素便是参与者对法律禁止性和限制性规定的豁免权，但只有有权机关方可授予此项豁免权，因此人民银行实施的监管沙箱仅能对参与者授予对其自身制定的负面规则的豁免权，即人民银行颁布的部门规章及其下位法。而这种层级的豁免权显然难以支持真正有价值的金融创新，至少在票据贴现领域里正面临着这样的困境。

综上所述，监管沙箱虽然一项舶来品，而其目标在于鼓励大胆创新，其内涵在于对创新试错的包容，其价值在于一种实证主义的科学精神，但太阳底下无新事，事实上，我们早已经在实践这种实际意义上的监管沙箱。从改革开放初期的经济特区，到温州市金融综合改革试验区，都是在一个特定的、可控的范围内展开创新实践，并且拥有较高层级的，对法律禁止性或限制性规定的豁免权，他们的创新实践成果很多都影响了立法，改变了经济社会秩序，促进了国家的发展和民族的兴旺。金融监管者也理应有这样的雄心，当然更需要来自上位法层面的支持，法律体系的内在协调统一，更加系统化的部门协同和行业协作，以及广大金融工作者们积极、勇敢、向善的创新意识和创新品格。