基层医疗机构卫生专项资金预算监控平台建设

2022-12-22李燕如张乐飞张丽李昆昆张闻逸何洋赖颂茹陈媛梅

会计之友 2022年24期

李燕如张乐飞张丽李昆昆张闻逸何洋赖颂茹陈媛梅

【摘要】卫生专项资金在我国公共卫生事业发展中起到了保障民生的重要作用，是基层各医疗机构日常运营和稳定发展的重要补充，关系着国计民生。文章介绍了深圳市福田区卫健局联合区财政局面向社会办医疗机构和社区健康服务中心（以下简称“社康中心”）研究开发的，专项用于基层医疗机构政府投入专项资金预算核定、撥付、用款、监督等全过程管理的卫生专项资金监控平台，详细阐述了平台的系统框架和主要功能模块，以及在提升卫生专项资金管理的规范化、精细化和高效化等方面的实际意义，具有较强的创新性和应用价值，并对平台的局限性和下一步完善思路进行了总结和展望，以期能够为其他兄弟单位进行同类平台的开发建设提供有益借鉴。

【关键词】卫生专项资金；预算监控平台；系统框架；功能模块

【中图分类号】 F230 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2022）24-0107-07

一、研究背景

卫生专项资金是指纳入卫生行政部门财政预算并实施管理的专项补助医疗机构的资金，是完善民生保障机制，推动国家基本公共卫生服务项目落实的重要举措，是基层各医疗机构日常运营和稳定发展的重要补充，对国家卫生事业的重要发展和国计民生的稳定安康起着重要作用。据统计，国家每年下达的医疗卫生补助资金多达数百亿元，如2022年中央下达的医疗卫生补助资金总金额872.5亿元，其中，用于基本公共卫生服务的补助资金588.5亿元，用于重大传染病防控的专项经费155.7亿元。以深圳市福田区为例，年均用于基层医疗卫生机构的专项资金也达4亿元。如何保障这些资金的安全和使用效益，成为重中之重的任务。为此，国家和地方政府相继出台了一系列制度与细则，以指导和约束各类卫生专项资金的规范使用和管理。如财政部等2004年印发的《中央补助地方卫生事业专项资金管理暂行办法》（财社〔2004〕24号）明确要求，专项资金应当按照统筹规划、科学立项、统一分配、分级管理、专款专用、追踪问效的原则进行分配和管理，任何单位和个人不得以任何形式平调、挤占、挪用或做其他用途支出，否则将视情况和有关规定停止拨款、暂停安排新的补助项目或收回专项资金；国务院办公厅2018年印发的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》对各类补助资金的使用范围和支出责任做了进一步明确；2020年，广东省财政厅和广东省卫生健康委联合印发了《广东省基本公共卫生服务补助资金管理实施细则》（粤财社〔2020〕202号），明确了基本公共卫生服务项目资金用途类别和禁止类别，要求基本公共卫生服务项目资金必须实行专账管理、专款专用，严格按照政府会计制度进行会计核算，健全绩效管理机制，切实提高资金配置效率和使用效益，对各级财政、卫生健康部门、资金使用单位及其工作人员在资金分配、使用、监督等管理工作中存在违法违规行为的将严格追究相应责任。2022年，财政部等部委联合印发修订后的《基本公共卫生服务补助资金管理办法》《医疗服务与保障能力提升补助资金管理办法》《基本药物制度补助资金管理办法》《计划生育转移支付资金管理办法》《重大传染病防控补助资金管理办法》5项补助资金管理办法，要求各级财政、卫生健康部门以及资金具体使用单位要规范资金预算执行管理和绩效评价，确保提高资金配置效率和使用效益，对卫生补助资金管理不到位的将严格追究相应责任。

然而，由于各地区基层医疗机构对象群体数量较大、人员相对不足、单位规范性管理程度普遍较差、管理和监督手段也相对缺乏等因素，导致我国基层医疗机构卫生专项资金管理和使用中问题层出，资金使用效益低下，迫切需要运用先进的信息技术手段加强对卫生专项资金的管理，切实提高卫生专项资金使用的规范性和效益。如在卫生专项资金预算管理方面，往往不能做到精细化管理，只以上年数据为基准进行百分数的加减调整，对上年预收方案和本年度计划不进行预算差异分析，不追求预算执行效果，项目预算依据和预算控制缺乏；资金预算、资金划拨、资金使用等业务数据之间缺乏共享互通，基本呈碎片化存储，使得监管方与被监管方信息不对称现象明显。在卫生专项资金监督管理方面，各地卫健、财政部门多采用传统的事后监督管理，通过对部分基层医疗机构进行抽查或现场检查，抽阅卫生专项资金支付相关资料，发现问题进行反馈整改，专项资金监督管理工作存在明显的滞后性，且由于工作量大无法覆盖所有医疗机构及项目资料，难以及时、动态、全面了解资金动向和使用情况，导致资金管理问题难以充分暴露，监管效能大打折扣。一些地区套取、截留、挤占、挪用、贪污卫生专项资金的行为时有发生。有资料显示，2019—2020年3月，甘肃省8所乡镇卫生院在65岁以上老年人健康体检工作中，通过编造虚假化验单等方式，套取公共卫生服务项目资金共计20.7万元。2019年，江西省资溪县审计发现基本公共服务资金使用违规使用、挤占金额高达71.31万元。2021年，河南省栾川县审计发现各乡镇卫生单位滞留各类卫生专项资金达853.98万元，挤占挪用项目资金34.67万元。

为更好地适应监管要求和实际需要，依据国家、省市及区域公共卫生投入管理相关规定，深圳市福田区卫健局联合区财政局，从着重加强卫生专项资金监督管理的角度，提出与交通银行合作建设区卫生健康政府投入专项资金预算监控平台，专门用于政府投入专项资金的预算核定、拨付、用款、监督等全过程管理，形成专项资金使用的事前、事中、事后的信息化闭环管理机制，有效确保全区各项卫生专项资金专款专用、资金使用合法合规、资金监督有效高效，实施效果明显。

二、研究综述

目前国内针对卫生专项资金使用和管理的研究成果不在少数，多集中于资金使用和管理过程中存在的问题和建议方面。如任海英[1]、徐伟[2]、王宝琴[3]认为，基层机构对卫生专项资金的管理缺乏规范性，资金核算系统观念淡薄，资金管理方案不明确；邓卫琼[4]、章笑[5]、益渊[6]、杜碧洁[7]认为，公共卫生专项资金存在管理制度不完善、管理支出不规范、支出依据不合理、支出标准缺乏统一的问题，未做到专款专用；江燕[8]认为，公共卫生专项资金管理拨付流程烦琐且支出数据收集困难；刘翠平[9]、戴惠琳[10]认为，公共卫生专项资金存在使用混乱、使用范围不明确和会计核算不规范等问题；郭■宸等[11]认为，卫生专项资金使用存在扩大资金使用范围、效益低、发放标准和形式不规范的问题；白雪[12]、张陆美[13]认为，卫生专项资金预算编制不完善或缺乏规范性，以及绩效评估困难或不规范，导致专项资金使用效益低下。

针对上述问题的解决措施，部分学者也从信息化建设方面给出了建议。如章笑[5]认为，应实事求是认真收集现实数据，采取信息化数字化手段，按照现实需求制定专项资金的使用标准，明确合规统一的使用要求，真正解决基本卫生服务的根本问题；江燕[8]认为，应在卫生专项资金确定的使用范圍内使用资金，同时支出数据的收集采用扁平化的流程，减少中间环节；利用可整体反映数据流向和用途的数字化系统平台，监督资金的合规合理流向，准确记录专项资金的财务信息；双爱琴[14]认为，应优化资金拨付，制定统一的资金支出标准，建立网上财务数据跟踪系统和数据反馈平台，加强系统管理和信息化平台建设。

总体来看，目前国内关于卫生专项资金使用和管理信息化的研究相对较少，其中关于卫生专项资金尤其是基层医疗机构卫生专项资金监管平台的研究更是少之又少，已有研究成果也较为笼统和分散。当前全球已步入信息化、数字化、智能化时代，以互联网、大数据、人工智能、云计算等为代表的新一代信息技术快速发展，已被越来越广泛地应用到各行各业和社会服务中，并对人类社会产生深远影响。从医疗卫生领域来看，中国医疗卫生信息化建设历经二十年的发展，已从早期的单机单用户应用阶段，发展到部门级和全院级管理信息系统应用；从以财务、药品和管理为中心，开始向以病人信息为中心的临床业务支持和电子病历应用；从局限在医院内部应用，发展到区域医疗卫生信息化应用尝试[15]。然而，需要注意的是，受等级、规模、基础等因素影响，在医疗机构中，医院端（尤其是公立医院）成为医疗卫生信息化的主力军和前沿阵地，基层医疗机构尤其是社会办医单位、社康中心等受规模较小、人员缺乏、资金投入不足等因素影响，信息化程度相对较弱。从卫生监督领域来看，近年来各地区卫健部门也高度重视卫生监督信息化建设，然而与医院等医疗机构相比，卫生监督领域的信息化程度尚存在较大差距，卫生监督平台的功能完善程度、覆盖率以及监管数据录入和处理的及时性、充分性、准确性和完整性都较为薄弱。基于此，本研究不仅能进一步丰富国内关于卫生专项资金使用和管理以及卫生监督平台建设的研究成果，对于医疗卫生行业来说也将具有重要的意义。

三、平台框架设计

（一）业务架构设计

福田区卫生专项资金预算监控平台结合区域基本公共卫生服务补助资金管理要求、信息安全体系、交通银行网银对接规范等政策、法规、规范、标准的要求，按照“专款专用”“无预算不支出，有预算不超支”的财政资金管控基本原则，以公共卫生经费各项支出事项为管理单元，融入资金管控模型进行业务架构设计，充分保障公共卫生资金使用合规合法、安全有效，同时提高资金监控效率和效果，帮助主管单位提升资金监管精细化管理水平。见图1。

其中，监管规则管理业务包括支出事项规则、佐证资料附件上传的规则、开支标准规则、格式表单规则的更新与维护，并作用在补助资金预算、拨付、资金使用等业务上，以满足主管单位的管理要求。补助资金预算管理包含全区各社康和社会办医疗机构预算编制、审批业务，以及预算调整业务。资金拨付管理包含预算指标分解下达，形成全区各社康和社会办医疗机构可用金额，以及指标冻结与解冻、年终资金结余等资金拨付管理业务。资金使用分析与监测包括资金预算执行监管、资金执行统计分析等监管业务。资金使用管理包括经费支付申请、会计审核、付款受理等资金使用管理业务。

平台内嵌的资金管控模型是在提炼《福田区国家基本公共卫生服务补助资金管理办法》15类允许支出事项及开支范围和禁止支出事项的基础上，结合资金管控要求进行设计。见图2。

1.单据控制。结合各经费支出事项的业务内涵，提供不同经费支付申请报销单，如基于内部控制的经济运营管控模型设计，确保经济支出合规、合法。

2.标准控制。经费支出符合国家相关标准，如差旅费、培训费等标准。

3.预算控制。经费支出必须关联预算指标，从开支范围、指标额度、指标权限三个方面严格控制，避免造成不合理的预算外支出或超预算支出。

4.审批控制。按经费事项内部管理要求实现经费内部审批控制。

5.会计控制。按财务制度要求提供财务控制，包括不相容岗位分离。

（二）应用架构设计

根据平台建设目标和实际需要，基于一体化应用框架设计思路，福田区卫生专项资金预算监管平台系统架构具体由业务应用层、业务管理层、基础平台层和基础服务层组成。其中，业务应用层旨在构建整个资金监管所涉及的业务模块及相关功能；业务管理层旨在构建业务应用层正常运行所需的账户、权限、审批流、编码规则等业务管理环境；基础平台层和基础服务层旨在构建系统运行所需的参数、配置等信息和基础服务。四者相辅相成，缺一不可。如图3。

（三）技术架构设计

根据平台建设需求，充分考虑平台建设的重点和难点，结合目前主流IT成熟技术，福田区卫生专项资金预算监控平台在技术实现过程中遵循SOA架构体系，基于J2EE技术框架，采用组件式技术设计开发的B/S结构对监管信息系统进行设计。各模块构建在统一的技术架构、统一的业务平台、统一的元数据中心基础上，能够实现主管单位和全区各个社康中心、社会办医疗机构根据数据权限、功能权限要求进行业务联网应用。

同时，由于平台建设涉及的部分业务内容需要用到工作流程，因此在技术实现上需要有统一的业务流程管理，具体由业务流程设计与建模工具、流程调度与执行引擎、业务流程监控等组成，全面支持业务流程管理（BPM）的闭环生命周期，帮助实现持续的业务流程优化。其中，业务流程设计与建模工具为业务人员与IT技术人员提供一套可视化的流程设计、建模与测试工具，从不同的视角给业务人员与IT技术人员展现同一份业务流程。

四、专项资金预算与执行监控

福田区卫生专项资金预算监控平台主要包括补助资金预算管理、资金拨付管理、监管规则管理、资金使用管理、资金使用分析与监测管理五个功能模块。

（一）补助资金预算管理

该模块通过将补助资金计算标准内置于资金预算监控平台，由平台根据核算期内的基础数据自动核定社会办医单位补贴资金预算金额，同时支持预算的审核审批。具体细分为预算编制、预算审核审批、预算查询和报表等功能。

1.补助资金预算编制

平台支持直接编制预算和基于社会办医单位预算明细编制预算两种方式，实现对各类补助资金预算事项的预算编制。其中，按社会办医单位预算明细编制预算可根据各社会办医单位核算期内的基础数据自动核定补贴资金预算金额，并支持编制依据和附件，支持往年预算数、执行数的显示。对于含多个开支范围的补助资金预算事项，支持按开支范围编制预算。

2.补助资金预算审核审批

平台支持按各补助资金的预算事项进行审核审批。基于社会办医单位预算明细编制的预算还可支持按社会办医单位明细项进行审核审批。

3.预算查询与报表

平台支持按补助资金预算事项、社会办医单位两个维度查询预算，并可显示往年的预算编制执行情况，方便单位和监管机构查询、分析已批复预算数据。

（二）资金拨付管理

该模块通过对各类补助资金预算指标进行分解、下达并劃拨补助资金到各社会办医监管账户，支持资金拨付单据的复核审批，并与网银系统对接完成最终监管账户资金到账的处理。为满足未来按资金监管精细化管理的需要，平台支持多种补助资金预算指标，每种预算指标支持一次性下达、按月下达、手动下达等多种方式，并可根据管理需要扩展补助资金预算指标类别、修改下达方式。

1.补助资金预算指标分解

补助资金预算指标批复金额可从预算编制金额中自动取数，将批复的各类补助资金预算金额分解到各社会办医单位。如某社康中心批复的预算金额2万元，可根据预算编制明细直接自动分解到科研活动费、劳务费、通讯费、设备费、资料费、耗材费、差旅费、会议费等预算指标中，用以指导和约束各支出事项的执行。

2.补助资金预算指标下达

补助资金到位后，需及时拨付给社会办医单位。平台可通过社会办医单位相关预算指标进行指标下达，下达方式包括一次性下达、按月下达和手工下达等。下达后，和网银对接依据下达金额将补助资金划拨到社会办医单位的监管账户，以此指标金额指导和约束具体业务的开展。

3.指标冻结

因某些原因需暂停某社会办医单位补助资金的使用，平台可对该社会办医单位的相关补助资金指标进行冻结。冻结的指标不能再用于资金支付申请并发起支付。

4.指标年度结转

平台可对当前预算年度的各补助资金指标进行结转，将指标余额结转到次年继续使用。年终结账前，当前预算年度的支出指标（基本支出和项目支出）已关联的支出事前申请、财务未结算的报销申请、采购申请、采购项目、合同备案申请需处理完毕后，才可进行结账操作。已年终结账的支出指标不可再关联业务申请，可通过年度结转将支出指标金额结转到次年继续使用。

补助资金拨付管理示例如图4。

（三）监管规则管理

通过资金预算监控平台，对各类补助资金的监管规则进行管理，并可将监管规则嵌入到资金使用过程中。具体规则包括各类补助资金的开支范围、支出事项开支标准等，并支持补助资金类别的扩展，各类补助资金均可设置相应的资金使用申请表单，设置相应的各项需要上传的佐证材料，以满足未来资金监管精细化管理要求。

1.设置各补助资金指标的开支范围监管规则

平台可对各类补助资金预算事项的支出事项进行设置，以明确和规范可支出的范围。如图5。

2.设置开支标准监管规则

平台可对各类补助资金预算的支出事项设置开支标准，以制定每次支出时的限额标准，并支持自动读取其关联表单的栏位进行计算。以“差旅住宿费标准”为例，可根据不同地区、不同职级、淡旺季不同等分级分类制定开支标准，使支出管理更加科学合理。

3.设置资金使用申请表单监管规则

平台可对各类预算事项的特定表单进行设置，并支持与开支标准规则的联动。平台可对不同开支标准的控制方式、标准类型、标准金额等进行设置，明确控制方式是否刚性控制（不允许超标）、标准类型是按人天还是定制型等，使支出管理更加精细化。

4.设置各类补助资金指标佐证资料监管规则

平台可对各类补助资金指标设置资金使用申请时需上传的各项佐证资料，不同类别的补助资金指标需上传的各项佐证材料也不同，各类补助资金指标的佐证材料需明确具体，支持必须提供和可选择两种方式。如图6。

（四）资金使用管理

当社会办医单位使用补助资金支付时，发起资金支付申请，平台根据所选择的补助资金指标监管规则进行单据的综合控制，包括表单控制、预算控制、开支范围控制、开支标准控制、额度使用规制控制，单据经内部审批、财务人员审核后发送至网银系统完成最终支付。

1.资金支付申请

平台支持补助资金预算指标的选择，并显示相应的申请表单、开支范围、开支标准、佐证材料，支持收款方、发票等信息录入，支持发票判重，支持不同类别的补助资金预算指标适应不同的资金监管规则，以有效满足资金监管要求。

2.资金支付审批

平台可设置资金支付申请单位的内部审批流，并通过工作流引擎，为业务流程提供可视化的配置能力。工作流程所见即所得，业务审批流程根据审批要求自由定义。流程随调随用，无需进行新老流程交接，也可并行使用。

3.资金支付会计审核

社会办医单位财务会计岗对支付申请单据上的金额与发票金额进行复核，确定资金来源和填写实际报账金额，完成单据审核工作，并在系统上留痕。

4.资金支付受理

经会计审核的单据由单位出纳进行付款受理，受理后通过对接网银完成最终的支付。平台接收网银支付的状态同步更新支付申请单的状态，并具备异常处理机制。

5.资金支付查询报表

平台提供支付单据、指标、部门、支付金额统计报表等的查询、报表功能。

（五）资金使用分析与监测管理

平台为主管单位对各社会办医单位的资金使用情况提供监管功能，包括补助资金指标看板及使用预警功能和预算执行分析功能，并可审计各单据的具体详情。

1.补助资金指标看板及使用预警

平台以图形化的方式展开各类补助资金指标预算执行情况，按时序进度进行预警，并支持穿透到各具体业务单据。

2.资金执行进度统计报表

平台支持实时统计各社会办医单位各类补助资金指标的执行进度，并支持穿透查看资金划拨情况、资金使用和占用情况、具体单据情况。

3.资金执行月度统计表

平台支持从各社会办医单位和各类补助资金指标维度逐月统计各社会办医单位各类补助资金指标的执行情况。

五、实施效果

目前，福田区卫生专项资金预算监控平台已实际落地投入使用，通过平台累计拨付监管资金近1亿元，拨付对象为超280户的医疗机构。与深圳市其他区乃至全国多数省市传统的事后监管或线下监管模式相比，该平台在架构和功能设计等方面均具有显著的创新性和先进性，未来在深圳市其他各区、广东省其他城市乃至全国均具有较大的推广空间。

具体来说，福田区卫生专项资金预算监控平台的实施效果如下：

（一）提升卫生专项资金监管的规范化和精细化水平

通过监管过程的全流程线上操作，将卫生专项资金各项监管制度和规定落到实处，有效提升了卫生专项资金监管的程序化、标准化和规范化水平，避免因有意或无意的疏漏造成不必要的损失，影响监管资金使用效益。同时，通过监管程序和相关资料的全过程留痕、存档和随时便捷查阅，也为后期的审计、监察以及其他日常或专项监督检查工作提供了有力依据和支撑，对于提升卫生专项资金监管的精细化水平也具有重要意义。

（二）提高卫生专项资金监管的效率和质量

通过监管过程的全流程线上操作，使得各项监管流程的执行和流转不受时间和空间的限制，同时还能够实现对监管过程中产生的海量数据的快速查询和统计分析，大大提升了卫生专项资金监管的效率和质量，有效避免传统手工操作和人员不足可能带来的准确性不高和效率低下等问题。

（三）提升公共卫生专项资金监管的实时性和动态可持续性

通过监控平台可自动生成卫生专项资金使用实时报表，实时查询监管资金使用数据，包括但不限于各项经费支出情况、资金用向、单一被监管单位资金使用全面情况等，发现问题及时示警，并对问题整改情况进行跟踪落实，有效推动了卫生专项资金监管的持续改进。

（四）倒逼被监管单位规范使用监管资金

对于被监管单位来说，通过监管过程的全流程线上操作，能够有效推动和倒逼被监管单位标准化、流程化使用监管资金，切实提升资金使用的规范性和效益。同时，通过资金使用的全过程留痕和相关资料的长期线上存档，也能够对被监管单位形成威慑力，实现对被监管单位的长效约束。

六、结论与展望

卫生专项资金对基层医疗机构服务项目的实施具有重要的社会意义。因预算监控平台为福田区首创，区内社会办医疗机构也是首次接触监控平台，加之基层医疗机构财务管理组织架构较为简单，且目前仅试用于用途较为宽泛的基本医疗服务和基本公共卫生服务项目补助资金的使用和管理中，平台的功能可能还存在不完善之处，特别是对专项资金使用效益进行绩效评估功能尚未实现。下一步，随着预算监控平台在福田区内医疗系统覆盖面的不断增加和实施经验的不断积累，平台将设计出多样的账号管理体系，以满足不同规模医疗机构的财务管理要求，因地制宜落实医疗机构便捷使用和监管机构严格监管的原则，并在后续系统优化中将绩效管理等模块加入监控平台，进一步完善平台功能，为全区卫生专项资金的合理化和规范化使用起到保驾护航的作用。

【参考文献】

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