习近平法治思想指引下的乡村振兴法治保障

孟俊涛 朱振辉

习近平法治思想内涵丰富、博大精深，是新时代法治中国建设的根本指导思想。无论是实现“两个一百年”奋斗目标，还是实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面依法治国既是重要内容，又是重要保障［1］。国家治理体系和治理能力现代化的短板弱项在于乡村治理现代化，而乡村振兴是乡村治理现代化的根本途径。乡村振兴，治理有效是基础［2］。乡村振兴是时间跨度超过30年的一项宏大战略和系统工程，全面实施乡村振兴战略，促进乡村治理体系和治理能力现代化，必然涉及法治问题。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，完善乡村振兴法律法规和标准体系，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。推动各类组织和个人依法依规实施和参与乡村振兴。加强基层执法队伍建设，强化市场监管，规范乡村市场秩序，有效促进社会公平正义，维护人民群众合法权益［3］。为此，笔者就乡村振兴法治保障的内涵、意义及路径做一梳理。

一、乡村振兴法治保障的内涵

乡村振兴法治保障是指为了促进和保障乡村振兴战略的顺利实施而构建的科学完善的乡村振兴法律规范体系、公正高效的乡村振兴领域执法司法体制、持续稳定的乡村普法工作机制、浓厚热烈的乡村振兴领域全民守法氛围。2018年中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》从党的政策角度明确了实施乡村振兴战略的时间表、路线图和施工图。如何把党内目标转为社会共识，有必要把这些重大政策法治化，强化党内法规和国家法治保障［4］。除了《乡村振兴促进法》及其配套法律法规，涉及乡村振兴的党内法规也属于乡村振兴法治保障的范畴，例如《中国共产党农村工作条例》和《中国共产党农村基层组织工作条例》等。科学完善的乡村振兴法律规范体系是乡村振兴法治保障的前提条件，公正高效的乡村振兴领域执法司法体制是乡村振兴法治保障的关键环节，持续稳定的乡村普法工作机制是提高乡村干群法治素养的基本路径，浓厚热烈的乡村振兴领域全民守法氛围是乡村振兴法治保障的基本要求。截至2021年4月，全国人大及其常委会制定的现行有效涉农法律28部，含有涉农条款的法律79部，国务院制定涉农行政法规76部，地方性涉农法规1300多部［5］。除了完善的乡村振兴法律规范体系，还需要加强农业农村领域综合执法，改进司法服务乡村振兴的保障机制，提升各级干部依法推动乡村振兴的能力，强化乡村普法工作，增强乡村干部群众法治意识。强化乡村振兴法治保障是实现乡村治理法治化、推进乡村治理体系和治理能力现代化的根本途径。《乡村振兴促进法》第四十一条第一款规定，建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。乡村振兴的过程也是乡村治理效能不断得到提升的过程，其中，乡村振兴法治保障是完善乡村治理体系的基础工程。尽快构建以服务乡村为中心的工作机制，完善公共服务网格化的供给体制，通过“赋权受能”引领乡村法治化建设、推进乡村协同治理［6］。

二、乡村振兴法治保障的意义

（一）乡村振兴法治保障是全面建设社会主义现代化国家的基础环节

《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确要求“各级党委要将法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩，研究制定法治建设指标体系和考核标准”［7］。法治是政治文明的重要标志，如果法治不彰，国家发展就有可能陷入各种陷阱，导致现代化进程受到阻碍。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村［8］。在“四个全面”战略布局中，乡村振兴是全面建设社会主义现代化国家的一项重要任务，民族要复兴，乡村必振兴，没有乡村振兴就没有民族复兴。乡村振兴二十字总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中，治理有效是乡村振兴的基础保障，这就涉及乡村振兴领域的社会治理法治化问题。国家治理体系和治理能力的现代化、全面建设社会主义现代化国家，最薄弱的环节在于农业农村农民的现代化。法治化是现代化的基本要求，法治是国家治理和社会治理的重要依托，乡村振兴领域的法治建设是乡村社会治理法治化的基本途径。农业农村农民现代化需要法治保障，如果没有法治，农业基础地位的巩固、乡村建设的持续推进、农民利益的稳定实现都难以得到保障。

（二）乡村振兴法治保障是全面依法治国的重要内容

乡村振兴法治保障是全面依法治国战略布局在乡村振兴领域的体现，全面依法治国的“全面性”涵盖了乡村振兴领域的法治建设。乡村振兴法治化实际上是全面依法治国的基础性问题，也是全面依法治国的薄弱环节。乡村振兴法治保障得到了强化，全面依法治国才能顺利推进。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。要教育引导农村广大干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，积极推进法治乡村建设［9］。这体现出法治乡村建设的重大意义，加强法治乡村建设实际上是强化乡村振兴法治保障的一项重要任务。中国特色社会主义现代化的基本要求是法治，中国的乡村现代化必须在法治规范下推进［10］。

实现法治的城乡融合发展是全面依法治国的题中之义。全面依法治国的“全面性”必然要求补齐法治建设的短板弱项，强化乡村振兴法治保障，实现城乡融合发展。以禁燃禁放政策为例，很多实现了市民化的农业转移人口在城里工作和生活，已经适应了现代化的文明生活方式，春节期间回到农村居住或走亲访友，当然向往清洁的环境、清新的空气。但是除夕当天，有的农村地区整夜基本上都有人燃放烟花爆竹。无序的燃放不仅造成严重的噪音污染和大气污染，产生较多垃圾，而且极易造成火灾等安全事故，威胁人民群众身体健康和生命财产安全。这种状况显然不利于乡村生态环境的保护，与生态振兴的目标不相符合。为了促进乡村生态环境的净化、美化并最终实现乡村生态振兴，应当通过立法明确在乡村地区全面禁燃禁放并推行电子烟花爆竹，从源头上治理农村燃放烟花爆竹造成的环境污染和安全事故等问题。全面依法治国不能忽视乡村法治建设，诸如禁燃禁放之类的问题涉及到农村的传统习俗、历史文化等客观因素，乡村群众还需要一个逐渐接受的过程，但法治可以在其中发挥引领和促进作用。

（三）乡村振兴法治保障是持续稳定推进乡村振兴的基本前提

乡村振兴作为长期战略和系统工程，必然需要法治体系的规范和保障，乡村振兴法治化可以避免政策的短期性和不稳定性。要高质量推进乡村振兴，必须营造良好的法治环境，只有这样才能确保乡村振兴战略能够按照路线图、施工图持续稳定深入实施。国家法律长期有效且有国家强制力作为坚强后盾保障其实施，为全面推进乡村振兴提供了长期稳定的制度保障，能够确保乡村振兴战略部署得到有效落实，确保全国各地在推进乡村振兴战略实施过程中职责清晰、目标明确［11］。乡村振兴战略的实施同全面建设社会主义现代化国家的进程是同步的，如果没有法治体系的规范，就难以保障乡村全面振兴，也难以实现国家的全面现代化。全面实施乡村振兴战略是党中央的决定，从实际情况看，促进乡村产业发展、统筹城乡关系、激发乡村发展活力、化解农村基层矛盾，都离不开法治思维和法治方式，需要运用法治手段实现乡村振兴各项工作的顺利开展［12］。促进乡村全面振兴，才能从根本上解决“三农”问题，有了完善的法治保障，才能解决乡村振兴领域全局性、根本性、长期性的问题。

三、强化乡村振兴法治保障的路径

（一）以科学立法引领推动乡村全面振兴

科学立法要求处理好立法和政策的关系。党中央和习近平总书记多次提出五级书记抓乡村振兴，这是党的一项政策和要求，乡村振兴相关立法就要吸纳党的政策。例如，乡村振兴促进法对组织建设做出了明确规定，为乡村基层组织建设提供了法治保障。此外，还要完善乡村振兴配套法律法规。例如，民法典赋予农村集体经济组织特别法人的地位，但并未明确其特别之处。农村集体经济发展要实现组织化，而不能靠单打独斗，农村集体经济组织是农业现代化和农业产业化的组织者、推动者。农村集体经济组织立法需要填补特别法人功能定位和法人治理结构的空白地带。集体经济组织的立法还要考虑党内法规的规定，体现出党对农村工作的全面领导。例如，《中国共产党农村基层组织工作条例》第十九条规定，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。村级党政“一肩挑”以一种党内法规的形式确定下来，成为中央既定政策［13］。农村集体经济组织立法要吸收党的有关政策，实现党内法规和国家法律的衔接与协调。

科学立法还要处理好改革和法治的关系。农村改革和乡村法治建设都是为了更好地满足农民群众对美好生活的向往。乡村振兴的根本动力在于深化农村改革，从激活农村的土地、资源、资产、资金等各种要素来破题，首要的是深化农村“三变”改革，即资源变资产、资金变股金、农民变股东。通过清产核资，摸清每个农村集体经济组织的家底，实现股权到户、权属明晰、责任清晰、按股分红。这需要顶层设计和农村基层探索相结合，协调法治和改革的互动关系，及时将实践探索成熟、可复制可推广的经验上升为法律规范。要抓住乡村振兴战略实施带来的重要机遇，通过立法形成保护农民利益的利益机制［14］，尊重农民的主体地位，发挥农民的主体作用，维护农民的合法权益，这是乡村振兴的根本出发点和落脚点，也是强化乡村振兴法治保障的一条主线。如何盘活利用农村闲置宅基地和农房，发展乡村旅游、生态产业，发挥土地要素的支撑作用，是乡村产业振兴的一个基础性问题。例如，安徽省东至县开展房地一体不动产权确权登记颁证，有效整合闲置土地，为乡村振兴腾出土地空间；金寨县探索宅基地有偿退出，农民退出闲置宅基地使用权，获得一定的补偿资金，宅基地上闲置的农房一并征收，又可以获得一笔房屋补偿金，农民得到了实惠，村集体经济组织盘活了土地资源，乡村振兴产业项目有了落地的空间，从而实现了改革的双赢、多赢。全面推进乡村振兴的过程中，应当坚持改革和法治同步发力，将改革决策和立法决策衔接协调起来，既发挥改革的突破和创新功能，又发挥法治的规范、引领和推动作用。对于实践中行之有效的改革举措和改革经验，应及时转化为法律规范，以法治方式固化和推广改革成果。

（二）以严格执法促进乡村干群尊法学法守法用法

法律的生命力在实施，法律的权威也在于实施。乡村振兴促进法等涉农法律法规的严格贯彻执行，将有力推动乡村高质量振兴。相关部门要严格履行各项法定职责，农业农村主管部门要负责乡村振兴促进工作的统筹协调、宏观指导，并监督检查其他有关部门在各自职责范围内负责的有关工作，全面履行法律中有关政策扶持的内容规定［15］。乡村振兴领域严格规范公正文明的执法活动本身就是普法的过程。“谁执法谁普法”的普法责任制是非常科学的，执法机构和执法人员的职责不仅仅是执法，还要注重在执法过程中提升执法的水平和普法的效应。法律尊严和法律权威的树立、社会公众对法律的尊重源自严格公正的执法行为。乡村振兴领域的执法只有做到严格公正，才能向社会树立尊重法律的正确导向。当前，乡村振兴领域的执法重点是清理整顿农村乱占耕地建房问题、严格种子农药化肥等农资质量监督管理和执法检查、严格农产品质量安全监管、严查农村市场假冒伪劣产品、加大农村食品药品市场监管力度、加强乡村道路交通执法、强化乡村生态环境执法、惩治民生领域侵害农民合法利益的违规违法犯罪行为等。严格执法本身就是弘扬法治精神的过程，这体现了“谁执法谁普法”普法责任制的要求。乡村振兴领域严格规范公正文明的执法活动对于乡村干部群众和社会各界尊法守法起到了示范带动的作用。进一步深化农业综合执法改革，打造专业化、职业化、现代化执法队伍［16］，为法治政府的建设提供扎实的执法保障。为了加强基层执法力量建设，应进一步将执法重心下移到乡镇，提高乡镇执法能力和水平，配齐建强乡镇执法机构和执法队伍。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收、低保、贫困户确定等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题［17］。

（三）以公正司法保障乡村社会公平正义

司法是保障社会公平正义的最后一道防线，乡村振兴过程中的司法服务和司法保障是实现乡村社会公平正义的重要环节。新时代乡村居民对法治生活的需求是乡村法治建设的努力方向［18］。最高人民法院发布的《关于为全面推进乡村振兴加快农业农村现代化提供司法服务和保障的意见》对于乡村振兴领域司法案件的公正裁决具有重要的指导意义，有利于推动新时代司法工作高质量发展，更好服务全面推进乡村振兴，服务乡村社会治理。乡村振兴司法保障的主要任务是服务乡村产业振兴、维护农民合法权益、推动乡村文明进步、保护农村生态环境，为乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕营造良好的法治化环境。要做到公正司法，首先必须做到阳光透明，坚持司法公开。阳光透明的司法活动，需要构建相应的司法公开机制。检务公开、审务公开、裁判文书的公开等，都是司法公正的必要保障。现在很多地方都在推行掌上法院、智慧司法，这是能动司法、便民司法服务理念的体现。司法机关要与司法行政机关等做好对接，引导法律服务的专业力量下沉乡村［19］，司法领域也要让老百姓少跑腿、数据多跑腿，通过制度优化、平台建设，采取智能化方式让司法服务触手可及，解决司法服务经济社会发展、保障和改善民生的堵点问题，减轻群众的讼累。由于农村社会是熟人社会，人们想问题办事情首先考虑的是人情面子和传统习俗，涉及乡村振兴的司法领域特别要注意处理好情理法的关系问题。例如，部分乡村地区的乡规民约、村规民约对“出嫁女”的土地房屋征收安置补偿权利等集体成员权益作出不利于“出嫁女”的特别规定，这同妇女权益的法治保障发生冲突。在“外嫁女”是否享有与普通村民平等获得安置补偿权利的法律真空环境下，最高人民法院应结合本院和地方各级法院审理的相关类似案件裁判，借鉴其合理因素，发挥指导性案例的规则“创制功能”，便于各级人民法院审判类似案件时参照［20］。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》是中央推行司法体制改革取得的重要成果。实践证明，制定出台防止干预司法“三个规定”，是从源头上防止“关系案、人情案、金钱案”的治本之策，对防止干预司法、推进严格执法、维护司法权威发挥了重要作用［21］。领导干部、司法机关工作人员，不仅不能接受他人请托徇私枉法，还要积极抵制干预司法活动、插手具体案件处理的行为，严格执行记录填报制度，在涉及乡村振兴的司法领域做到守土有责、守土尽责，为乡村振兴筑牢公平正义的司法防线。

（四）以深入普法促进法治乡村建设

遵守法律应当是现代公民践行法治精神的自觉行为，公民的法治精神集中体现为其对法律的信仰。信仰法律，才能将尊法守法的意识内化于心、外化于行，这就要求乡村普法工作将法治精神融入道德教化之中，实现法治和德治的有机融合。传统伦理秩序和乡规民约尊重村民自治权力，有助于激发乡村自治潜能，提升公民参与乡村事务的积极性［22］。乡村治理法治化是复杂的系统工程，需要多措并举，打好“组合拳”。为此，要健全自治、法治、德治“三治融合”乡村治理体系，引导农民依法有序参与村级自治，坚持依法治村和以德治村相结合，而法治乡村建设则是推动乡村治理体系和治理能力现代化的重点工程。在法治乡村建设中，乡村普法工作起到基础性作用，整个法治乡村建设的过程实际上也是乡村普法的过程。一是明确乡村普法的重点内容。习近平法治思想和党内法规已经纳入了“八五”普法规划，要在乡村普法中重点宣传，深化乡村干部群众对习近平法治思想和党内法规体系的理解，引导其更加坚定走中国特色社会主义法治道路的信心。二是加强乡村法治文化建设。在中国社会中，特别是农村中，许多带着传统法律文化色彩的民间规范组织着社会生活，调整着各种矛盾和冲突［23］。将社会主义核心价值观融入乡村法治文化，创新宣传方式和宣讲语言，以接地气的方式宣传法治精神。在乡村工作和社会生活中，应坚持弘扬社会主义法治精神，着力培育具有地方特色的乡村法治文化，以日用而不自觉的方式将法治精神和法治文化植入乡村干部群众的意识中，促进乡村干群法治文化素养的提升。三是因地制宜发挥马锡伍审判方式的普法功能。司法源于生活，理当回归生活，司法活动深入群众，司法公正才能深入人心。基层人民法院可以在乡镇设立巡回法庭，定期在乡镇辖区内各村进行巡回审判，让农民群众现场观看庭审实况，直观地感受法律的精神和法治的魅力。四是培养一支群众身边的“法律明白人”。“法律明白人”讲解身边的法律故事，以生动事例阐释法律精神，可以达到用身边事教育身边人的宣传教育效果。五是利用重要节点提升宣传效果。农民丰收节、乡村庙会以及端午节、中秋节、春节等传统节日是乡村居民集中流动的重要节点，也是进行普法宣传的良好契机。政府部门可以综合运用报纸、新媒体等传播媒介，加大普法宣传力度，宣传农业农村发展成就，营造学法律、促振兴的良好氛围。六是充分发挥村（居）法律顾问普法主体作用。一村（居）一法律顾问制度已基本实现村（居）委会全覆盖，但村（居）法律顾问要坚持定期到村（居）委会举办普法讲座，重点宣传讲解同农民群众生产生活密切相关的法律法规和政策，增强普法实效性。七是强化乡村学校法治教育的普法效应。法治教育要从娃娃抓起，因此，还要配足乡村中小学道德与法治课程专职教师，加大法治课教师培养力度，引导中小学生树立终身学习理念，从小树立法治意识。八是运用智治思维和智治方式为乡村普法赋能、提质、增效。大数据、云计算、人工智能、5G等现代信息技术在乡村治理和乡村普法中的广泛应用，必将促进乡村社会治理和公共服务智能化。智能化司法服务不能脱离乡村群众，必须扎根乡村，为农民参与法治乡村建设提供便利。

结语

乡村振兴是民族复兴的重要任务，党中央下决心以法治思维和法治方式推进乡村振兴，这体现了中国共产党对中华民族伟大复兴持有的强烈的历史责任感和时代使命感。现代化的乡村是社会主义现代化强国的基石，乡村现代化不仅需要实现乡村的产业振兴、文化振兴、人才振兴、生态振兴、组织振兴，而且要求乡村社会建设实现风清气正、治理有效的目标。乡村振兴战略的法治化实施，是全面推进乡村振兴的基础保障。乡村振兴的过程本身就是加强法治建设的过程，法治是乡村振兴有效推进的重要依托。习近平法治思想是中国特色社会主义法治建设的指导思想，也为强化乡村振兴法治保障提供了根本遵循和行动指南。在习近平法治思想的正确指引下，通过乡村振兴领域科学的立法行为、严格公正文明的执法活动、公正高效权威的司法服务、持续深入有效的乡村普法工作和高度自觉的乡村社会全民守法，乡村振兴法治保障一定能够不断得到强化，从而为乡村振兴战略的顺利实施保驾护航。