西藏易地扶贫搬迁人口相对贫困问题研究*

杨新玲 图登克珠

经过四十余年的改革开放发展和数十年大规模有组织的贫困治理，中国破解了西方国家“伊斯特利悲剧”式反贫困难题，利用政治优势和制度优势克服了新自由主义的逻辑缺陷，［1］实现了绝对贫困的历史性终结。作为曾经的唯一一个省级贫困连片区和“三区三州”中的重点扶贫区域，西藏在中央的大力支持、各兄弟省（市）的大力援助和西藏各族人民的共同努力下，取得了74个县（区）全部脱贫摘帽，62.8万贫困人口全部脱贫的好成绩。但是贫困治理相关理论和实践的规律显示，西藏的绝对型、整体型、生存型贫困得到解决后，分散型、相对型、发展型贫困将会凸显。在共同富裕背景下，巩固脱贫成果，治理相对贫困问题在后脱贫时代依然是西藏未来一段时期的重要民生工作。在西藏脱贫人口中有26.6万贫困人口通过易地扶贫搬迁方式摆脱贫困，这一群体规模巨大，受扶贫方式影响的程度较深，面临的发展风险较大，因此，在巩固脱贫成果、治理相对贫困阶段，易地扶贫搬迁人口应作为其中的重点关注对象，研究西藏易地扶贫搬迁人口相对贫困治理问题显得尤为重要。

一、易地扶贫搬迁人口贫困特征演变

截至2020年，西藏在海拔较低、适宜生产生活的地区建成964个易地扶贫搬迁区，26.6万人实现搬迁，西藏产业扶贫资金的5%用于安置点产业发展，确保每个搬迁户至少“一户一人”就业［2］，建成配套村道1891公里、给排水管网1882公里、电网2828公里，幼儿园342所、卫生院（室）303所，村级活动场所510处。［3］易地扶贫搬迁在改变贫困人口生存空间，改善发展环境的同时，也给搬迁人口在社会资本、心理适应、人力资本等方面带来了深远的影响。易地扶贫搬迁后，贫困特征也由绝对贫困向相对贫困转变，显性贫困向隐形贫困转变，生存型贫困向发展型贫困转变，整体性贫困向分散型贫困转变。

（一）由绝对贫困向相对贫困转变

绝对贫困由日常生活基本需求是否得到满足来表示，衡量贫困的标准是具体的经济指标。相对贫困由社会弱势群体生活条件与社会平均生活水平的差距来表示，衡量范围由经济领域扩展到政治、文化、社会等各领域，也是贫困人口自我比较及认识的产物。［4］生存空间的转移导致搬迁人口的各种生产资源出现不同程度的改变。“精准扶贫”阶段，安置点通过政府扶持因地制宜发展集体产业，许多搬迁家庭通过政府安排就业获得稳定收入从而摆脱绝对贫困。不管是安排就业获得劳动收入还是获取转移性收入，部分搬迁家庭的收入主要依靠政府，这一群体自主发展能力较弱，与政府之间形成了稳定的“依附－庇护”特殊关系模式。“依附－庇护”模式一方面增加了政府负担，另一方面束缚了搬迁家庭的自我发展能力提升。在政府资源有限情况下，长时期的“依附－庇护”关系必然使受庇护群体进入相对贫困状态。另一方面，由于“依附－庇护”关系强弱的原因，受庇护群体内部也会在经济社会等层面出现分化现象，形成搬迁群体内部的相对贫困问题。

（二）由显性贫困向隐性贫困转变

易地扶贫搬迁客观上改善了搬迁人口的住房条件、居住环境，提高了搬迁人口对于公共服务的可达性，搬迁人口获得的硬件设施和公共服务获得了显而易见的提高，易地扶贫搬迁为搬迁人口提供了更好的发展环境和发展条件，搬迁家庭的货币收入也有了大幅度提高，显性贫困几近消失。但是，当我们向搬迁群体的生活内部透视，多维度观察搬迁群体的生活时，发现收入上的贫困不见了，但隐形的贫困依然存在。搬迁前，贫困人口采用的是自给自足的传统的农牧业生产经营方式，货币收入较少，但货币支出也不多，贫困主要表现为货币收入少，无法充分享受经济发展的现代化成果。搬迁使贫困人口离市场更近了，在货币收入增加的同时，消费支出也大幅增加，消费支出大于货币收入会使搬迁家庭陷入债务危机。尤其是对于搬迁到城镇的贫困人口而言，脱离了农业生产，口粮来源主要为往年存储或货币购买，此外，搬迁家庭面临衣着支出、居住支出、家庭设备及用品支出、医疗保健支出、交通和通信支出、文教娱乐服务支出等城镇生活必要支出，面临较大的消费需求，在西藏的物价水平下，货币收入的增长往往掩盖必需品消费的增长，搬迁家庭会陷入隐形贫困。

（三）由生存型贫困向发展型贫困转变

生存型贫困和发展型贫困都是对贫困人口状态的具体描述，生存型贫困指贫困人口处于温饱等基本生存需要不能得到满足的状态，发展型贫困指贫困人口基本生存需要得到满足但社会权利无法获得的状态。易地扶贫搬迁是以解决生存型贫困为契机，最终目标是解决发展型贫困的一种扶贫方式，通过改善贫困人口的生产生活空间，优化贫困人口发展环境，最终达到提高贫困人口发展能力的目的。贫困人口发展能力的提升并非一蹴而就，而是一个需要政府、社会、个人等各方长期投入的过程。现阶段，易地扶贫搬迁基本解决了搬迁人口的生存型贫困，并且为搬迁人口提供了便利的发展环境，但是解决发展型贫困依然任重道远，易地扶贫搬迁人口发展型贫困主要表现在对市场环境的适应和自我发展能力不足两个方面。发展是商品经济语境下的概念，发展能力主要是指利用物质、劳动力、信息等资源获取货币收入的能力。易地扶贫搬迁人口长期从事传统农牧业，在现代化物质的使用，市场信息的获取，各类资源的整合的方面存在较大短板，自主发展能力弱，处于发展型贫困状态。

（四）由整体性贫困向分散型贫困转变

易地扶贫搬迁的对象是贫困人口，安置的贫困人口具有集中性和整体性特征。由于贫困家庭和贫困个体之间差异性的存在，易地扶贫搬迁对搬迁群体的影响也是不同的。自主能动性强的搬迁家庭能够较快适应搬迁后的生活，利用搬迁带来的资源禀赋提升改善家庭收入，自主能动性弱的搬迁家庭对于新环境适应性弱，不能有效整合搬迁后的各种发展资源，经济活动具有盲目性和依赖性，这必然造成搬迁人口由整体性贫困向分散型贫困转化。整体性和集中性贫困演化成个体化和分散型贫困必然会对现存贫困治理模式和扶贫机制提出挑战。

二、易地扶贫搬迁人口相对贫困原因

（一）思想观念待转变

长期的贫困生活造成贫困人口独特的思考方式和行为模式。穆来纳森等人的研究表明，稀缺会形成带宽负担，不仅会降低流体智力，而且会降低自我控制能力，金钱稀缺给穷人的带宽负担导致穷人在教育子女、坚持服药、技能培训等方面的无能，无能可以导致贫穷，贫穷也可以导致无能。［5］西藏农牧区贫困是长期的历史性问题，易地扶贫搬迁群体长期居住在环境恶劣、相对封闭的区域，形成了浓厚的传统观念和贫困文化。这种文化和观念脱离主流的市场经济文化，如惜杀惜售的观念、等靠要的思想、安于现状的心态等，市场参与意识、竞争意识薄弱。易地扶贫搬迁的基础是把贫困人口搬迁到适宜生产生活的地区，其中“适宜”的主要内容是离市场近，进入市场方便。搬迁家庭如果不能转变观念和思路以适应市场经济，必然会相对于适应市场经济的搬迁家庭和安置点原住家庭形成贫困。思想是行动的先导，不容于市场经济的思想观念会导致非市场性的行为，搬迁家庭不能有效配置生产资源，造成资源浪费和实际货币收入下降的境况。影响思想观念转变的两个重要因素分别是环境和教育，搬迁措施直接改善了人口的生存环境，发展环境的变化无时无刻不在刺激搬迁人口思想的转变，安置点也使教育、培训等项目得以便利实施，未来，需要进一步利用好环境因素通过教育路径转变搬迁人口的思想观念和思维方式。

（二）人力资本失灵现象

易地扶贫搬迁改变了搬迁家庭的生存空间，也在一定程度上改变了搬迁家庭的生存方式。对于搬迁到城镇的贫困人口，家庭生计模式的改变更为剧烈，由自给自足的小农生产方式变成以务工收入为主要来源的非农生产方式，原有的生产技能、经验和见识会出现不同程度的失灵现象，［6］即人力资本失灵。由牧区搬迁到种植业区，由农业地区搬迁到非农业地区，原有的牧业生产技能和农业生产技能在安置区没有用武之地，出现原有生产技能的浪费闲置和新技能完全缺失的现象。生计模式的剧烈变动导致以传统农业劳动技能为主要内容的人力资本在收入提高方面不能发挥有效作用，此外，人力资本失灵也会增加带宽负担，影响搬迁人口的认知能力和执行能力。在适应新环境的劳动技能未形成时，在依靠新技能获得的收入低于原来时，人力资本失灵现象会一直存在。

（三）社会关系网络缺失

易地扶贫搬迁破坏了原有的社会关系网络，而建立新的社会关系网络是一个漫长的过程。第一，原有社会关系弱化。人口的社会关系网络主要由血缘、地缘因素构成，插花式搬迁破坏了原有社会关系，造成了地缘、血缘关系和功能的弱化，搬迁家庭从中获得的社会性支持减少。第二，现有社会关系网络不能适应新的生存环境。整体搬迁对于原有社会关系破坏力度较小，但原有封闭型的社会关系网络与开放型的市场经济相容度低，对搬迁人口进入市场形成一定的阻碍。具有互助特性的社会关系网络能够形成搬迁家庭的社会资本，这种社会资本对就业、教育、医疗、观念等产生影响。搬迁家庭社会关系网络的缺失制约其收入的增长、进入市场的程度及新观念的形成，如何让原有的社会关系网络发挥作用，并形成有助于新生活的社会关系网络是安置工作需要持续解决的长期问题。

（四）安置区经济发展带动作用弱

厉以宁关于共同富裕的经济发展道路研究中，把低收入户分为低收入地区的贫困户和一般收入、甚至高收入地区的贫困户，低收入地区的贫困户除了由于个人或家庭原因外，所在地区经济的落后面貌也是造成贫困的重要原因，针对促进低收入地区低收入户共同富裕提出了要转换低收入地区的经济运行机制，保障低收入地区持续、稳定、协调发展，［7］这一观点在当下仍具有启发意义。西藏属于欠发达的民族地区，经济社会发展面临的问题仍然是如何扩大区域经济规模保持经济持续稳定增长以及发展资源、成果的再分配，治理相对贫困归根到底要解决发展的不平衡不充分问题。在政府的大力扶持下，许多易地扶贫搬迁安置点的经济组织经历了从无到有的变化，但如何破解经济效益低、自主性弱、带动作用小等难题仍然是安置点面临的重要问题。

三、易地扶贫搬迁相对贫困防治对策

在对“易地扶贫搬迁人口贫困特征演变”及“易地扶贫搬迁人口相对贫困原因”作探讨后，笔者从安置地经济发展和搬迁家庭人力资本两个视角，就增量扶贫和流量扶贫相结合、思想扶贫和能力扶贫相结合的贫困防治对策作一阐述。

（一）增量扶贫和流量扶贫结合

根据庇古的福利经济学理论，国民经济福利多寡，取决于国民收入的增量发展和存量分配，即收入总量愈大、分配愈平等，经济福利就愈大，从这个意义上说，在政策范式上，扶贫有增量式扶贫和存量式扶贫：前者指主要通过增量发展、促进经济可持续增长、用好经济政策等方式进行扶贫开发；后者主要通过存量分配、促进社会收入再分配、用好社会政策的方式进行扶贫开发。［8］

1.增量扶贫

一是对接国家经济社会发展战略、西藏发展实践，因势利导发展安置地经济。在利用好巩固脱贫成果相关政策的同时，进一步把握国家战略、西藏发展重心及具体政策，如了解国务院对农田建设、农村寄递物流体系建设等与安置地经济发展社会建设相关的国家政策，掌握西藏经济、社会、生态等发展规划，紧盯“四个创建”“四个走在前列”等行动，主动对接重大战略、政策制度和举措行动，充分利用财政资金，带动安置点经济社会发展。二是因地制宜发展特色经济。安置地具有生产资料富足、公共服务和基础设施相对完善的特点，安置地或具有较好的农业发展条件，或交通便利、市场可及性高、或临近产业园区等，利用安置地的资源禀赋采用“基础设施劳务型”、“盘活资产经营型”、“产业园区建设型”等经济组织形式，寻找当地经济增长极，形成特色产业基地。三是提升资源使用效率。践行新发展理念，促进安置地经济社会高质量发展。西藏需要持续对安置点产业发展的支持和投入，促进安置点因地制宜发展经济，走高效高质发展道路，发挥经济增长的“涓滴效应”，解决发展不充分的问题。

2.存量扶贫

存量扶贫涉及到国民经济的再分配，主要包括社会保障政策、补贴政策、转移支付政策等。在解决易地扶贫搬迁出现的相关问题时，政府不仅要面对“地区差距、城乡差距、收入差距”这三大差距，还面临搬迁人口与原住居民之间的“群体差距”，解决发展不平衡的问题。一是经济组织创新。市场机制容易形成“马太效应”，造成搬迁人口经济分化和社会分层，在搬迁安置点生产发展方面，关注集体经济和专业合作社这种经济组织方式，发挥集体经济合作经济的互助性，能够促进合作成员共同富裕，减少经济分化。创新经济组织形式，规范利益联结关系，构建有利于搬迁人口的利益分配机制。发挥搬迁人口的主体作用，让搬迁劳动力成为安置地经济发展的参与者、建设者和管理者，明确使用扶贫资源的市场经营主体履行减贫责任，明确政策扶持的收益归搬迁人口所有等。二是基本公共服务均等化优质化。继续加大对安置点基础设施和公共服务建设的投入，持续推进解决安置区教育、医疗、养老等基本公共服务优质化问题。确保搬迁家庭能够享受优化的教育资源以积累家庭人力知识资本，确保搬迁家庭能够享受较好的医疗条件以积累家庭健康资本，确保搬迁家庭能够享受较高质量的养老服务为搬迁家庭减轻养老负担。三是完善项目绩效评价体系。完善财政资金补助政策和绩效评价体系，构建扶持项目利益分配机制，保证财政资金的效率性、普惠性。充分发挥存量扶贫政策作用，促进安置区经济社会均衡发展，避免经济增长的“极化效应”。

（二）思想扶贫和能力扶贫相结合

搬迁贫困人口的主观能动性是治理相对贫困的最重要的内生动力。经济贫困往往伴随着精神贫困和文化贫困，能力缺失造成收入低下，收入低下导致消费不足，经济匮乏影响认知能力和水平形成贫困文化，贫困文化对能力提升形成束缚，从而使贫困人口陷入“经济贫困－精神贫困”的恶性循环。提高搬迁贫困人口的主观能动性和内生发展动力，是治理相对贫困最为重要的手段。

1.思想扶贫

通过信息的有效传递更新搬迁人口的观念和想法。第一，健全信息单向输入机制。结合传统媒介和网络媒介，向搬迁人口宣传相关政策，发布就业、创业、产业发展等市场信息，拓宽搬迁人口信息接收渠道，扩宽搬迁人口的信息视野。通过市场的激励示范逐步消除搬迁人口等靠要、安于现状等传统思想，培养搬迁劳动力敢想敢干的信心，引导搬迁劳动力自主就业、自主择业、自主创业，并成为合格的市场经济主体。第二，搭建信息双向交流平台。结合线下、线上的形式，举办参与度广的文体活动、招聘活动、竞技活动，使搬迁人口参与各种活动，通过参与活动，扩大群体接触，连接市场经济活动，在互动中改变思想更新观念并建立新的社会关系网络。

2.能力扶贫

生计模式的转换过程中，必然需要技能的更替。“能力扶贫”扶的是搬迁人口需要的新技能，不仅包括生产技能，而且包括生活技能。尤其是对于搬迁到城镇的贫困人口，不仅要学习与经济活动有关的职业技能，还要学习移动支付、城市人际交往、消防等生活技能。政府需要在搬迁贫困人口的生产能力和生活能力两个方面的提高给予帮助和支持。第一，提高搬迁人口的生活技能。通过社区集中宣传、工作人员分散指导、搬迁居民相互交流等形式使搬迁人口形成健康文明的生活习惯。第二，提高搬迁人口的生产技能。基于安置地经济发展需要、搬迁劳动力可获得的就业创业机会需要，组织多种形式的劳动技能培训，提高搬迁劳动力的生产技能，以满足市场对劳动力的新要求。第三，提高搬迁劳动力的经营能力。互联网时代下，经营能力在企业发展中的作用愈加凸显，设计、营销、管理等能力也是西藏企业发展中的弱点和短板，利用“干中学”的理论路径，实践中注重提高搬迁劳动力的经营能力，有助于提高安置地发展的动能和潜力。