国有资本投资运营公司改革试点研究

章婧 青岛华通国有资本运营集团有限责任公司

一、相关概念界定及理论基础

(一)改革试点的理论基础

纵观过去十多年的国企改革历史，从国务院国资委2003年设立，统一管理了原国务院各部委下属企业，经过十余年的整编重组、扭亏脱困、优化整合，形成了160多家央企。到如今，央企通过混改，形成“国有体制叠加民营机制”的优势，充分激发出各层级企业市场化的活力与动力，在市场竞争与大国崛起的事业中无往不胜，打造了许多伟大工程。这其中成功的关键节点，是经营权和所有权的分离。改到深处是产权，新一轮国企改革的重头戏，一在混改，二在“两类公司”试点，而这两项重要任务的核心是市场化，是体制与机制的新一轮革命。

国有资本投资运营公司改革试点的理论基础正是市场化、经营权，改革的办法是在所有权与经营权之间进行“两个分开”。第一个分开是党的十八届三中全会最早提出的“改组改建若干国有资本投资运营公司”，从组织体制上切开政府与企业的联系；第二个分开是从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系，使得国有企业成为独立的市场经营主体。

2017年4月，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》；5月，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，对国资监管方式和国资委职能转变做出系统性安排。两个国字头文件先后脚出台，围绕的核心都是市场化经营，第一个文件是要求国企建立权责对等、运转协调、有效制衡的法人治理结构，是从运行机制上厘清出资人代表与经营层的权责界面；第二个文件重在厘清国资委与国有资产投资运营公司的权责界面，是从组织体制上分清政府与企业的权责，文件中，国务院国资委精简43项监管事项，其中取消26项、下放9项、授权8项。2019年6月，国务院国资委又进一步印发《授权放权清单（2019版）》。各地国资委紧随中央政策，如，2019年青岛市国资委114号文件对市属企业进行了授权放权共计35项，2020年青岛市国资委34号文，明确了对试点企业授权放权事项11项。

（二）改革试点的内在逻辑

2019年11月，国务院国资委下发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称“实施意见”），这是对前述系列政策拉开的改革序幕进行了内在逻辑的重要阐述，是党中央立足党和国家事业发展全局，对深化国资国企改革做出的又一重大决策。这是国家层面第一次提出国资国企监管以“管资本”为主。而两类公司的改建组建工作，是国资委推进以管资本为主的职能转换的重要举措，并成为进一步推动授权经营改革的重要抓手和突破口。

《实施意见》的精神内旨，是充分发挥两类公司的使命作用，使国企从过去注重体量的提升到更多的聚焦到资本的收益上来。文件还进一步明确，下步国资委将通过考核指挥棒的作用，引导国企调整产业布局，让国有资本有更多的收益，在做大蛋糕的同时，让企业股东（包含非公资本、企业核心骨干、科技人员、员工等）整体分享收益。

《实施意见》的改革实质，可归纳为以下几点：

1.转变理念，从直接管理转向基于出资关系的监管。这要求试点企业对上和对下，都要厘清边界、依法履职。

第一，国资委与投资运营公司之间，作为试点企业要承接国资委下放的职权，科学行使国资委授权华通集团董事会的职权，对国资委放宽的部分监管要加强事前决策管控、事中和事后的市场化法治化监督。

第二，投资运营公司与出资企业之间，一要对部分监管职权向下延伸，管好安全与回报，对这部分增量监督任务，要专业化行权；二要用授权经营的理念和市场化法治化的方法，科学计算不同行业向下授权的额度、动态授权给二级企业董事会；三要向下派和指导所属企业选聘专业化的董监事队伍，科学行使出资人管理职权；四要在大数据等监督体系搭建到位的前提下，下放给所属企业经营层权利。

2.调整监管重点，国资委突出强调国有资本整体功能的有效发挥。这是通过采用长远性、前瞻性、战略性的眼光，站在全局高度，统筹协调国资监管工作，以国有资本整体功能为核心，聚焦国有资本配置问题，从而使其更好地立足国有资本实际，管好国有资本布局形式，实现国有资本保值增值。对国有上市公司加大混改力度，进一步释放潜能激发活力，做大蛋糕、强企发展，符合党和国家强调国有资本整体功能效率的改革要求，能够更好地服务国家战略目标。

3.突出“管资本”的重要内容，聚焦资本布局，管好资本运作与收益。一方面立足新时期市场发展趋势与时代发展前景，另一方面结合国有资本现有运作制度与方式，合理制定更加具有可操作性的整合布局，并采用精细化管理模式，以聚焦主责主业，加快处置低效无效资产，要求国有运营公司强化资本运作流程，加强其统筹谋划职能，既保证其能够有效盘活国有资本，又能保证其资本运作方式更加具有合规性与规范性，切实提升其综合效益。

二、我国国有资本投资运营公司发展现状分析

（一）我国国有资本投资运营公司发展历程

第一阶段，国有资产管理局时期。国家采用加大自主经营权、落实经济责任制等方式来激发国有企业的经营活力与主观能动性的发挥，这就使得国有资产的产权管理与其他行政职能存在相互交叉的现象。在市场经济体制转变的背景下，专业化监管与权力之间的矛盾更加突出[1]。

第二阶段，国有资产监督管理委员会阶段。随着市场经济的不断深入发展，国有资产管理委员会成立，其打破了原来国有企业的运作模式与管理格局，增强了国企的市场适应能力，推动国企实现了产权与经营权相分离。国资委在实行自身职权时，很难有效区分自身的角色定位，导致其普遍存在监管错位、缺位等状况，从而使得国企资源配置不合理，影响其经营收入和效率。

第三阶段，国有资本投资运营公司阶段。受政府委托，结合市场化发展背景，优化国有资本运营管理主体身份，不仅可以进一步优化资本布局，加快处理低效无效资本，还能以法定的股东权力突出对所投资企业的治理成效，即以股权为纽带，可以实现政企分开，有助于推动国企转型升级发展[2]。但受平台主体相对分散的影响，使其公司的经营规模大多较小，这不利于总体规划国有资本运营。

（二）国有资本投资运营公司对企业发展模式的影响

在市场经济体制改革持续推进的时代背景下，国有资本投资运营公司采用现代化企业管理制度进行高效管理，主导各种错配资源的流动和配置，补充区域缺乏的资本形态管理，能够保障社会经济平稳发展。创新国有资本投资运营公司发展模式的投行化前瞻布局，积极承担保障民生的职责，开展公益性质的兜底投资，通过金融服务于实体产业，同时补偿调节市场，营造公平竞争的市场环境。

三、国有资本投资运营公司发展现状与问题

（一）国有资本投资运营公司发展状况

随着社会经济的快速发展，国有资产投资运营公司的发展规模不断扩大，其主要业务板块也呈现多元化发展趋势，如下图所示，国有资本投资运营公司主要业务板块包括金融、产业投资、资产管理、基金管理以及股权运营等种类。因此，国有资本投资运营公司在一定程度上实现了国有资产保值增值，并完成了政府交办的其他任务。

（二）国有资本投资运营公司发展模式的优势

国有资本投资运营公司的发展模式主要包括专业化集团运营模式和国企混改背景下的产融结合模式两类。专业化集团运营模式下的国有资本投资运营公司具有少而精、大而强的特点，能够深度融合国有资产和各行业经济体系，其符合国家深化国有企业改革的战略发展方向。产融结合模式是我国国有资本投资运营公司的新模式试点，其经过改组整合、资产置换以及新增划拨等多种形式，能够建立符合我国企业特点的国企制度，同时加大产融资源整合，便于国家对重要支柱企业进行管控，可以为我国社会经济建设发展提供强大助力[3]。

四、国有资本投资运营公司发展模式的建议

（一）完善我国国有资本投资运营公司发展模式的试点机制

试方向。把握国有资本投资公司、运营公司的功能定位，调整业务结构，创新投融资方式，发挥平台整合资源的优势，用生态思维、资本思维，推动主业业务领域向新经济领域集中。加大混改推进力度，逐步形成实业嫁接新动能、数字经济发挥平台优势、物业专业化集中化管理都市园区等新业态、特色园区开发、金融服务投贷联动产融结合的战略业务单元，形成相互促进、有机结合、动能强劲的产融生态体系，加快产业聚焦和链条整合，形成国有资本投资运营公司内部产业协同闭环。

试机制。建立完善专职董监事制度，做实二级公司。推荐选拔，建立一支有管理经验的包括行业战略管理、人力资源管理、审计与风险管理专家在内的专职董事队伍。我结合发展需要，对培育上市的企业、重点发展的新业务领域，掌握一批行业专家、领军人物、资本运作、法律风控、审计专家等专业化董事人才库。

试管理。重塑总部职能，优化管控模式。一是探索“授权管理+委托经营”的合作管控模式，对混改后的参股企业、集团参股的上市公司，进行专业化财务管控；二是对战略管控的企业，着重对其战略推进、资本运营效果进行监控和效果评估，全面加强专业化管理。

试监督。加速形成集“纪律监督、监察监督、监事会监督、财务监督、风险控制监督、审计监督、职能监督、内部管理监督”为一体的“大监督”工作格局。针对同体监督偏软的问题，推行监事派出管理、审计集中管理，建立内审人员与监事集训制度，发挥二者合力。在建立专业的内审与监事人才库的同时，全面搭建数字化流程化的内控体系、全面梳理完善集团财务、资产、投融资、股权、工程项目管理等制度，建立完善“监督事项库”，闭环追究责任，带动各业务监督主体主动履行监督职责，实现专责监督与职能监督并举，常态监督与流程监督共振，形成横向联动、上下贯通的监督体系，对各类行权事项的监督达到“全覆盖”。

（二）建立完善的股权池、资金池、资产池管理体系

国有资本投资运营公司在实际发展过程中，要结合自身发展模式，重视建立完善的股权池、资金池和资产池管理体系，通过将闲置国有资本汇集到一起，统一营运和集中管理，科学控制可用额度，能够实现国有资本共享和资源合理配置，以盘活沉淀资金，提高整个国有资本投资运营公司的资金利用率和流动性，并降低国有资本经营风险，实现国有资本投资运营公司资金的管控目标[4]。

（三）拓宽融资机制，加速证券化率提升

在进行国有资本投资运营公司体系建设过程中，管理人员要树立现代化金融思维，积极运用股权运作、资产证券化等金融工具对公司实际管理的国有资本投资，从而拓宽融资机制，加速证券化率提升，以全面提高国有资本增值速度。新时期国有资本投资运营公司要深化应用“金融+”思维，发挥多层级资本市场的洼地效应，探索化解过剩产能，盘活上市公司资源，激活社会资本，以加速国有资本的公开交易和流转速度，优化国有资本配置结构，并形成良性循环，提升国家创造财富的能力。

（四）构建集团一体化管控体系

在以往的发展形势下，主要由国资委承担国有资本投资运营公司的监管工作，其监管手段较为单一，且问责机制设置有待完善，都很难保障其发展模式的改革与完善。新时期，针对我国国有资本运营过程中存在的监督薄弱发展现状，要构建集团一体化管控体系，以提高国有资本产权市场化水平，增强国有资本的运营效率。政府要完善对国有资本投资运营公司的监管渠道，针对国有资本投资运营公司的经营、管理、审计等全方位内容进行监督管理，以及时发现并纠正其存在的问题[5]。地方政府要结合市场发展趋势以及公司发展现状，进一步规范国有资本投资运营公司的管理流程和规章制度，并健全责任问责机制，以充分发挥政府监督职能，高效约束和规范国有资本投资运营公司的管理层行为，最大限度避免运营风险，从而实现国有资产保值增值。

五、结语

新时期国有资本投资运营公司应专注于国有资本的资源配置优化和市场价值提升，从而实现国有资本保值增值。国家和政府要重视完善国有资本投资运营公司发展模式的法律法规，保证国有资本投资运营公司的经营能够有法可依。国有资本投资运营公司要科学利用国有资本，通过建立完善的股权池、资金池、资产池管理体系，拓宽融资机制，加速证券化率提升，并构建集团一体化管控体系，加强国资投资运营的投行化前瞻性研究，从而促进国家经济发展。