加拿大慈善事业：发展现状、政府监管与税收激励

梁 季，吕 慧

（中国财政科学研究院 公共收入研究中心，北京 100142）

自2016年《慈善法》颁布以来，我国慈善事业取得了长足发展，尤其是在近年来的抗疫、救灾和脱贫攻坚方面均有亮眼表现。［1］截至2020年，我国全社会捐赠总额达到2086亿元，占全部GDP的0.21%，较2019年提高0.05个百分点，人均捐赠147.7元，较2019年增加40.7元。①数据来源于《2020年度中国慈善捐赠报告（精简版）》。2021年中央财经委员会第十次会议提出：“在高质量发展中促进共同富裕，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”，从而将以慈善捐赠为主要形式的第三次分配纳入到“基础性的制度安排”中，为慈善事业的发展开创了新局面。为助力慈善事业健康有序发展，更好地实现共同富裕，多个部门出台税收政策予以支持和配合。但我国的慈善捐赠税收政策还存在政策体系不完善、捐赠扣除流程繁琐、直接捐赠的政策激励效果不显著、多部门联合难以协调管理且出台的政策相背离等问题，对慈善事业高质量发展形成掣肘。［2－5］加拿大的慈善事业发展成熟且税收政策激励效果显著，慈善部门②慈善部门亦可称为志愿部门、非营利性部门、非营利与慈善部门、第三部门、民间社会、社区部门和独立部门，以下主要称之为慈善部门（Satellite Account of Non-profit Institutions and Volunteering）。加拿大税法中一般称之为注册慈善机构、非营利组织。后文社会组织适用我们国家的国情。已然与公共部门、私人部门呈三足鼎立之态。为此本文探究加拿大慈善事业的发展实践，并提出优化建议，以期为我国慈善事业发展改革提供参考。［6］

一、加拿大慈善事业的发展现状

第一，加拿大慈善部门在组织数量、经济规模、志愿者人数等方面相当可观。加拿大慈善服务领域覆盖经济社会生活的方方面面，目前加拿大已有非营利组织17万家，其中注册慈善机构86 258家，占全部非营利组织数量的50%。2007～2019年这些非营利组织创造的产值从1082亿加元增加至1825亿加元，年均增长率是4.4%，占全部GDP的比重由6.9%增加至7.9%。慈善部门雇佣全职工作人员约250万人，占经济活动人口的12%。志愿者参与人数也相当可观，2018年的数据显示，在15岁及以上的加拿大人口中，有79%参与了志愿活动，也就是说，大约有2400万加拿大人在健康、福利、教育、安全以及社区服务等领域提供了志愿服务。①数据来源于 https：//imaginecanada.ca/en/360/sector－ stats.

第二，政府资金是加拿大慈善部门收入的主要来源。加拿大慈善部门收入可分为三类：政府资助、慈善捐赠以及其他收入（主要包括会费收入、商品和服务收入以及投资收入等）。2011～2017年，政府资助收入占慈善部门全部收入的比重平均为67.6%，慈善捐赠收入平均占比6.4%，其他收入平均占比26.1%。②数据来源于《The giving report 2020》.

第三，在企业和个人慈善捐赠中，又以个人（家庭）收入来源为主。慈善捐赠一般由四个部分组成：个人捐赠、企业捐赠、基金会捐赠和其他类捐赠。在慈善部门收入来源中，来自家庭部门的转移（捐赠和会费收入）占家庭、企业和其他机构转移（捐赠）的比重一直较高，2007～2019年家庭部门的转移平均占比为74.9%。③数据来源于加拿大统计局网站。

第四，大额捐赠是推动个人捐赠总额不断增长的主要动力。2000～2019年，加拿大个人捐赠总额从54亿加元增加到103亿加元，20年间捐赠总额几乎翻了一番，年均增长率为3.4%，但同期申报慈善捐赠的纳税人占全部所得税纳税人的比重从25.5%下降至19.0%（如图1所示）。个人捐赠总额增长的主要原因是大额捐赠增长，大额捐赠是指捐赠额位列前10%的捐赠。2004～2013年，加拿大个人捐赠总额从103亿加元增加至128亿加元，年均增长率为2.4%，其中大额捐赠总额从64亿加元增加至84亿加元，年均增长率为3.1%，非大额捐赠总额从39亿加元增加到44亿加元，年均增长率为1.3%，大额捐赠年均增长率远高于全部捐赠额增长率和非大额捐赠增长率。④数据来源于《Charitable giving by individuals》.

二、规范慈善事业发展的相关管理制度

慈善事业的健康发展离不开政府的监管和政策引导，目前，加拿大已经形成了完备的监管体系和税收引导支持政策体系。

（一）受赠方的免税资格认定

1.非营利组织准入门槛低，享受税收优惠需注册

加拿大法律对非营利组织进行分类管理，但准入门槛较低。如果非营利组织在省内运营，一般依据各省法律在省级部门注册，如果跨省运营，则需要在联邦一级政府注册。注册程序也很简单，只需明确组织宗旨，即不以营利为目的，可以是非慈善目的，所获利润不在成员之间分配，并按规定提交注册文件，及时更新组织信息即可，且绝大多数非营利组织成立不需要前置审批。［7］但是涉及捐赠方的税收减免问题，必须在联邦政府注册，联邦《所得税法》对这部分慈善机构制定了详细规定，具体为：具有某些“慈善目的”的慈善机构可以向加拿大国税局申请注册，从而获得减免所得税和开具捐赠票据的权利，并且可以接受其他慈善机构的捐赠，提供的部分商品和服务还可以免征联邦商品和服务税/统一销售税（GST/HST）。

2.非营利组织免税资格认定条件

非营利组织要获得免税资格，需成为注册慈善机构，其必须符合一定的条件：一是具有加拿大法律实体（Entity）身份①《加拿大公司法》规定，实体指的是法人团体、合伙企业、信托、合资企业、非法人协会或组织等形式。；二是基于慈善目的设立和运行，“慈善目的”分为：济贫（食品银行、价格便宜的住房），有益于教育发展（学校、大学或研究机构），有益于宗教发展（礼拜场所或宗教组织），有益于社区发展（动物收容所、图书馆）；三是慈善资源（资金、物、志愿者）只能用于慈善目的和活动；四是不能为个人或组织成员谋利。

慈善机构注册之后依据结构、资金来源和运营情况进一步认定为特定类型：慈善组织、公共基金会和私人基金会。其中，公共基金会必须以公司或信托的组织形式设立和运作，其50%以上的支出用于向其他“合格的受赠方”进行捐赠，规定公共基金会的活动支出不能超过全部支出的50%。联邦《所得税法》允许慈善组织和公共基金会开展相关商业活动，只要相关商业活动属于该慈善机构并体现出慈善机构的慈善目的即可。慈善组织和公共基金会也可以从事其他商业活动，志愿者比例要达到90%。

（二）对受赠方的税收监管

加拿大有专门针对非营利组织合规运行的税收监管部门，联邦一级政府为加拿大国税局。国税局下辖的慈善管理局（Charities Directorate）为慈善事务的具体管理部门，负责慈善机构的注册、捐赠发票领购、慈善机构运行的技术指导、慈善机构税务稽查，以及向公众披露慈善机构的相关信息等。国税局如果发现慈善机构有违规行为，则有权取消其注册身份，并征收一定的注销税。具体税收监管职责包括：

1.注册资格审查管理

国税局对各类注册慈善机构的运行有较多的限制性规定，如慈善机构的慈善活动必须基于慈善目的，其资源必须用于慈善活动，同时规定年度信息申报要求、支出配额要求。慈善机构只有在按规定履行职责的情况下，才能延续自己的合法身份。

2.年度信息申报管理

与非营利组织不同，注册慈善机构无需向国税局提交公司所得税申报表（T2表格），但是须在其财政年度结束后的6个月内向国税局提交T3010表格（Registered Charity Information Return Form）和财务报表，以反映其收支活动和运营情况，供国税局监督审计。如果提交的信息不完整或没有按时提交，慈善机构随时可能被取消注册身份。

3.支出配额限制审查

按照加拿大《所得税法》的规定，注册慈善机构每年用于慈善活动的支出或捐赠额不得低于慈善机构资产价值的3.5%。

4.慈善审计与违规处罚

加拿大在哈利法克斯、蒙特利尔、基奇纳－滑铁卢、埃德蒙顿和维多利亚等城市设有5个执行审计职能的税务服务办公室。审计的主要对象是高风险慈善机构，主要指与境外有大量资金往来的慈善机构。同时为了避免滥用慈善机构作为避税手段，2009年加拿大国税局出台了《注册慈善机构募捐指南》，明确募捐活动费用标准不得超过35%。一旦发现慈善机构有违规行为，加拿大国税局即采取措施加以指导整改，包括发教育信、合规协议、经济处罚、注销等方式。严重违规情况下国税局可以注销慈善机构的注册身份，注销之后，慈善机构将不再享有免税待遇，也不能开具捐赠收据，其尚存资产还要征收注销税。

三、激励慈善事业发展的税收优惠政策

加拿大联邦政府和省级、地方政府都提供了对慈善捐赠的税收激励政策，包括对受赠方的税收优惠政策和对捐赠方的税收优惠政策。自1917年加拿大联邦所得税实施以来，慈善机构一直享受减免税待遇。个人捐赠者享受的税收优惠政策几经变迁：1917年颁布《战时所得税法》时允许个人的某些捐赠可以扣除；1988年将个人捐赠由税收扣除改为税收抵免；1994年将税收抵免门槛从250加元降低到200加元；1997年将抵免限额由净收入的10%（1970年）提高至75%；2013年引入首次捐赠者超级抵免（First-Time Donor’s Super Credit）制度，规定首次捐赠者捐赠额如达到1000加元可以多抵免25%，即首次捐赠者捐款200加元及以下部分可抵免40%（15% ＋25%），超过200加元但不超过1000加元的部分可抵免54%（29%＋25%）。其中，首次捐赠者为捐款人或其配偶或法定伴侣从2007年起至今没有申报任何慈善捐款的纳税人。该政策适用于2013年3月21日之后的现金捐赠，且仅能在2013～2017纳税年度内享受一次该政策；2016年，慈善捐赠税收抵免条款修订为：允许边际税率达到33%的捐赠者对超过200加元的捐款最高申报33%的税收抵免。

（一）受赠方享受的税收优惠政策

注册慈善机构的收入可享受联邦所得税以及联邦商品和服务税/统一销售税（GST/HST）的税收优惠。加拿大联邦《所得税法》149（1）规定，注册慈善机构和非营利组织的收入可以免交所得税。无论其收入是来自于政府资助，个人或企业的慈善捐赠，亦或是其他会员会费收入、使用费收入、租金或入场费收入、咨询服务收入、投资收益等。但是目前《所得税法》规定只有慈善组织和公共基金会可以从事相关商业活动，而私人基金会不能从事任何商业活动。

按照加拿大联邦商品和服务税/统一销售税（GST/HST）的规定，大多数由注册慈善机构和非营利组织提供的商品和服务免税，但如果非营利组织和营利部门提供的商品和服务类似，鉴于公平竞争的考虑，对这类商品和服务要征收GST/HST，且能够对进项税全额抵扣。而如果慈善机构由于提供免税商品和服务不能进行进项税抵扣的，可以相应地获得GST/HST退税。一般GST的退税率是50%，但是学校、大学、学院、市政机构、经营公共贷款图书馆和从事扫盲事业的慈善机构和非营利组织，购买图书可以获得100%的GST退税。HST的退税率因地而异，比如安大略省的慈善机构可以获得82%的退税，新斯科舍省、纽芬兰与拉布拉多省的慈善机构可获得50%的退税，爱德华王子岛的慈善机构可以获得35%的退税（如表1所示）。

表1 加拿大部分省份GST/HST退税率（%）

（二）捐赠方享受的税收优惠政策

加拿大鼓励个人和企业积极参与慈善捐赠，并给予一定的税收激励措施，但是只有通过“合格的受赠方”捐赠才能获得捐赠票据进行相关抵扣，享受相应的税收优惠。捐赠可为现金，可为实物，甚至是服务，慈善捐赠税收优惠政策因捐赠形式不同而有所差异。可享受税收优惠的捐赠形式为：现金；股票；生态敏感的土地；经认证的文化财产；资产；个人使用财产（如绘画、雕塑、珠宝、邮票和硬币）；存货（如艺术品、古董、稀有书籍）。但是，对于服务捐赠（如时间、技能、能力）；参加活动或项目的基本费用（如日托或幼儿园的设备费用）；购买彩票或其他中奖；学费（特殊情况除外）；礼券；承诺捐赠等，则不能享受税收优惠。捐赠方享受税收优惠的税种主要包括企业所得税、个人所得税等。

1.企业所得税

按照加拿大《所得税法》的规定，若企业向非营利组织的捐赠在其净收入的75%以内，允许在企业所得税税前扣除。但是企业的赞助支出不允许在企业所得税税前列支。赞助如果可以计算要从捐赠金额中扣除，依据扣除后的余额开具捐赠票据。当赞助金额无法计算时，慈善机构不能向企业开具捐赠票据，捐赠企业可以将捐赠计入广告费用。

2.个人所得税

加拿大对个人向非营利组织捐赠提供所得税税收抵免激励。加拿大个人所得税分为联邦层面的个人所得税以及省或地区层面的个人所得税，相应地个人慈善捐赠的税收抵免也覆盖上述两个层面。加拿大联邦个人所得税适用五级超额累进税，并且每年对应税所得级距进行指数化调整，2017年、2018年和2021年各档税率对应的应税所得级距情况如表2所示。从表2中可以发现，三年应税所得级距变化较大，捐赠的税收抵免也随之发生较大变化。2021年对应的慈善捐赠税收抵免规定如下（假设年度捐赠总额超过200加元）：

表2 加拿大联邦个人所得税税率表

一是，如果应税所得不超过216 511加元（对应29%边际税率），对于200加元部分的捐赠，税收抵免按最低的个人所得税税率15%计算；超过200加元的部分，抵免按次高的个人所得税税率29%计算；两部分加总即为获得的联邦所得税抵免金额。

二是，如果应税所得超过216 511加元（对应33%边际税率），对超过200加元的部分最高可获得33%的抵免，具体的计算流程如下：第一步，对于200加元部分的捐赠，抵免适用15%的税率。第二步，计算捐赠金额减去200加元后的余额为①净收入－税法规定的扣除项目＝应纳税所得额。，以及本年度应税所得减去所在级距（2021年度为216 511加元）后的余额为②，二者比较，如果①＞②，则对余额②适用33%的税率，同时进行第三步计算；如果①＜②，则超过200加元部分的捐赠金额全部适用33%的税率，无需进行第三步计算。第三步，在①＞②的情况下，剩余部分①－②则适用税率为29%的抵免。第四步，上述所得金额之和即为获得的联邦所得税抵免金额。

对于个人捐赠者而言，其捐赠总额在个人净收入①的75%以内可申报税收抵免，并可向后结转5年。同时，若个人捐赠者从受赠方获得一定的利益（类似于企业赞助性质），在开具捐赠票据时要将此部分利益的金额按照一定的公允价值予以扣除，剩余捐赠额方可享受税收抵免优惠。而且所获利益金额必须低于捐赠金额的80%，如若捐赠者获得的利益高于80%，则被视为无法享受税收优惠。此外，个人可以就本人及其配偶或法定伴侣的捐赠一起申请税收抵免，两人捐款金额加总之后很容易超过200加元，这样就有资格获得比单独申报更高的税收抵免。因加拿大没有遗产赠与税，个人在已故年份（已故日期之前）的捐赠可在最终纳税申报表或上一年度纳税申报表中申报，已故年份捐赠的税收抵免限额提高至个人净收入的100%。

省或地区的个人所得税也有相应的税收抵免措施，如表3所示。以不列颠哥伦比亚省为例，其规定对捐赠不超过200加元的部分给予5.06%的抵免，超过200加元的部分给予14.7%的抵免。联邦和各省或地区的所得税税收抵免优惠政策允许叠加享受，有些省份的个人捐赠者甚至可以获得近50%的抵免（超过200加元的部分），如不列颠哥伦比亚省，个人捐赠超过200加元的部分获得的抵免税率为43.7%（29% ＋14.7%）。

表3 2017年加拿大不同省份（或地区）个人捐赠所得税税收抵免规定

3.资本利得课税

加拿大是对资本利得课税的国家，但没有单独的资本利得税种，资本利得和普通应税所得合并纳税。对纳税人向非营利组织提供的非货币资产性质的捐赠，根据资本利得的性质不同，其计入比例也不相同（50%或100%），相应地非货币资产捐赠时面临资本利得的税收处理不同。

捐赠资产时对资产的估值影响税收处理结果，受赠方要确保资产捐赠依据公允价值得到合理估值。如果捐赠资产的公允价值预期低于1000加元，可直接由“合格的受赠方”确定资产价值；如果捐赠资产的公允价值预期超过1000加元，一般由第三方专业评估机构进行估值。对于生态敏感土地（Ecologically Sensitive Land）以及经认证的文化财产的捐赠，则适用特别的估值规则，一般由环境部长以及加拿大文化财产出口审查委员会负责公允价值的确定。

按照加拿大《所得税法》的规定，对企业或个人获得的资本利得收入减计50%计入应税所得，按照一般税率计算缴纳相应的所得税。但是如果企业以资产进行捐赠，当年捐赠资产所获得的应税资本利得减计25%计入当年的应税所得。如果个人以资产进行捐赠，包括上市公司股票、不动产（住宅和生态敏感土地）、经认证的文化财产，均可资本利得免税，且获得相应的税收抵免，生态敏感土地和经认证的文化财产一般是全额抵免。

四、经验与启示

加拿大的慈善事业之所以发达，既受其完备的监管制度的影响，也受其税收优惠政策之激励。加拿大自1917年联邦《所得税法》颁布之初，即开始对受赠方给予一定的所得税税收优惠，此后逐渐加入对捐赠方的税收抵扣优惠，以鼓励公民和企业积极参与慈善事业。经过近百年的发展，这些政策达到了很好的激励效果，无论受赠方和捐赠方其规模均有显著提高。加拿大慈善事业的发展对我国有诸多可借鉴之处。

（一）经验

1.政府通过购买服务方式更好地与慈善部门合作

加拿大采取“政府出钱、慈善部门出力”的方式购买服务，共同解决社会公众需求。相比于政府力量，慈善部门在供给社会服务方面具有独特优势：一是提供受众面小的“毛细血管”类的公共服务效率更高；二是非营利组织更了解辖区内公民意愿，可以更灵活、更有弹性地回应辖区居民的多样性需求。在实践中，政府通过制定项目规划的方式，引导和扶植慈善部门发展。例如，政府依据公众需求确立社会服务项目，并向慈善部门进行公开招标，之后与合作的非营利组织签订协议，落实主体责任，项目落成后，政府再委托独立第三方进行验收评估。慈善部门生产、政府购买的公共产品（服务）提供模式可以有效降低社会运行成本，提高民众满意度和获得感。

2.确立联邦《所得税法》引领慈善事业发展的主导地位

虽然加拿大慈善法律繁杂，联邦层面的《加拿大宪法》《加拿大非营利公司法》和《所得税法》等，有专门章节对慈善事业发展作出明确规定，各省或地区也有其独立的慈善法律体系，比如安大略省的《慈善捐赠法》《慈善会计法》《慈善机构法》，爱德华王子岛省的《慈善法案》。但是《所得税法》在众多慈善法律中发挥基础性引领规范作用，一些重要的慈善捐赠条款都由《所得税法》作出明确规定，其他法律作补充，尤其在慈善机构的免税事项，以及个人和企业享有的慈善捐赠税收抵扣权利等方面作用更大。《所得税法》以法律形式专门、明确地规定受赠方和捐赠方的税收优惠内容，从制度层面保障了慈善事业的良性发展。

3.重视发挥国税局对慈善事业发展的主体监管责任

以联邦《所得税法》为依托，加拿大联邦政府在慈善事业发展和监督方面处于核心地位，因此，尽管各级政府部门对慈善事业均有管理和监督之权，但核心管理权力归联邦国税局所有，主要包括免税机构注册、免税资格审批以及捐赠票据管理。加拿大国税局对慈善机构的管理特点是准入宽松、严格过程监管、较少行政干预。

首先，准入门槛较低，分类管理和指导。普通的非营利组织的注册和运营限制性条件较少，只要以非营利为目的，可以不受慈善目的的约束，可以参与一些商业或政治性活动，且没有支出配额的限制。相比之下，注册慈善机构的限制性条件较多，表现在要符合加拿大法庭认可的慈善目的，从事商业活动、政治活动、募捐活动要遵守《所得税法》的规定，慈善机构注册后即被认定为慈善组织、公共基金会和私人基金会，另有各自的权限和发展要求。

其次，严格过程监管，及时披露相关信息。非营利组织每年需提交T2表格和T1044表格，注册慈善机构每年需提交T3010表格，以供国税局慈善审计，提交不及时可能失去注册身份。国税局会在官网上公开慈善机构的管理文件，注册申请文件，慈善机构的暂停、处罚和注销通知等，让公众参与慈善监督过程，及时就可能的慈善欺诈行为进行举报。

最后，政府的监管审查主要针对慈善部门的非营利性和非欺诈性，较少干预慈善部门的内部运行，即便发现慈善部门有违规违法活动，也是通过司法途径加以解决，最终由国税局注销其注册身份。［8］

4.营造有利于慈善捐赠的税收激励政策环境

加拿大政府通过设计一系列税收优惠政策支持和引导个人和企业参与慈善事业。慈善捐赠税收优惠政策的核心是税收抵免和税前扣除。个人捐赠者享受税收抵免，企业捐赠者享受税收扣除，抵扣比例占税收收入的比重均较大。据每年的税式支出预算披露，2010年个人慈善捐赠的税收抵免额为23.45亿加元，占当年个人所得税收入的2.07%，2020年这个数字预计将达到31.05亿加元，较2010年增加7.6亿加元，占比为1.85%。2010年企业慈善捐赠的税收扣除额是4.05亿加元，占当年企业所得税收入的1.35%，2020年占比预计将达到1.53%，提高0.18个百分点。①数据来源于《Report on tax expenditure 2021》。税收抵扣比例占净收入的比重均较高，达到75%，超额部分还可以向以后年度结转，一般是5年。进一步区别货币捐赠和非货币性资产捐赠，国税局详列了符合条件的捐赠和不符合条件的捐赠名单，便于捐赠方依据自己的情形选择合适的捐赠形式。同时明确具体的捐赠优惠内容，如果以资产进行捐赠，企业捐赠者减计25%计入应税所得，而个人捐赠者不仅可享资本利得免税，还能获得一定的税收抵免，以较大力度的税收优惠支持捐赠方的捐赠行为。

（二）启示

1.大力推进政府购买服务向社会组织倾斜

从加拿大慈善事业发展的历史和现状来看，政府在其中发挥了重要作用，政府引导、规范和促进慈善事业发展的手段主要体现为法律、购买服务和税收激励，其中政府购买服务力度较大，有力地支持了慈善事业的发展。1998年，我国上海市政府首次向社会组织购买服务，之后在各地陆续推广。党的十八届三中全会《决定》提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”2017年，财政部、民政部出台了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，要求“政府购买服务将加大向社会组织购买的力度，政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排部分，向社会组织购买的比例原则上不低于30%。”但受制于我国社会组织发展不完善、社会服务供给不足以及事业单位改革缓慢等多重因素影响，我国仍存在政府购买服务资金占政府采购资金的比重偏低、政府购买服务的主体是企业部门等问题。为此，应大力推进政府购买服务向社会组织倾斜，实现促进社会组织发展、政府机构瘦身、人民享受更好服务的“三赢”。

2.提高慈善捐赠的税收法律层级

加拿大以《所得税法》的形式对慈善事业发展进行了专门且明确的规定，而我国目前并没有相应的慈善税收法律。我国目前出台的慈善税收相关法律仅有1999年出台的《公益事业捐赠法》和2016年出台的《慈善法》，以及《企业所得税法》和《个人所得税法》。其中前两部慈善法律仅仅是做出了纳税人慈善捐赠享有的权利性规定，而后两部税收法律围绕税前扣除比例安排做了一定的阐述，但是涉及捐赠对象、扣除流程等重点内容并没有进一步说明。新近颁布的《财政部税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号）和《财政部税务总局民政部关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》（财政部税务总局民政部公告2020年第27号）虽然有了较为详细的阐述，进一步弥补了政策空白，但立法层级较低。因此可以将分散的慈善捐赠税收政策加以整合，通过立法的形式加以明确，以提高法律效力，更好地规范促进慈善事业发展，助力第三次分配。

3.监管权力适度集中，规范促进慈善事业发展

加拿大的慈善部门规模非常庞大，但监管机构数量却较少，且监管权力相对集中。国税局是监管的主体部门，尤其是对享有开具捐赠票据权利的慈善机构，国税局负责全流程管理，只有少数职能由省级政府承担，不存在多头管理的情况。反观国内，财政和税务两部门共同审批非营利组织的免税资格，财政、税务和民政三部门负责审批公益性捐赠税前扣除资格，造成非营利组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格的获取流程不统一、审批方过多、审批时间较长和效率不高等问题。未来可考虑将监管权力适度集中，突出某一部门的监管权力，减少审批方，帮助社会组织更便捷地取得税收“两免”资格，促进慈善事业健康有序的发展。

4.完善税收优惠政策，鼓励更广泛的个人捐赠

与加拿大不同，目前我国社会捐赠的主体是企业，2020年企业捐赠占全社会捐赠总额的58.4%，而个人捐赠占比仅为25.13%。①数据来源于《中国慈善捐赠报告》。加拿大个人捐赠占比较大，2007～2019年均达到74.9%。②数据来源于加拿大统计局网站。我国可以借鉴加拿大的个人捐赠税收制度进一步引导个人捐赠的发展。

一是允许超额捐赠向后结转。我国个人所得税对慈善捐赠的激励方式采用税前扣除，包括限额扣除和全额扣除。限额扣除是对个人捐赠在应税所得的30%的部分可以扣除，但超出部分不能向后结转，特别影响个人捐赠尤其是大额捐赠者的积极性。在我国个人慈善捐赠总额中，大额捐赠者贡献良多，2019年个人大额捐赠占比达到40.6%。③数据来源于《2020年中国捐赠百杰榜单》。目前我国在计算企业所得税应纳税所得额时已经允许超额捐赠部分向后结转三年。因此，可以考虑与企业所得税保持一致，对个人慈善捐赠的超出部分允许适当向后结转三年。

二是对非货币捐赠分类制定税收优惠政策。目前我国对货币捐赠和非货币捐赠并没有进行妥善分类，针对非货币捐赠的税收优惠政策往往语焉不详，覆盖范围较窄且管理严格。而且非货币捐赠以公允价值确认捐赠额，但是定价难度较高，尤其是像实物捐赠等，缺乏有力的价格评估标准和独立的第三方评估机构。下阶段，可以对非货币捐赠进行适当分类制定税收优惠政策，培育专业评估人士和第三方独立评估机构，或者像加拿大一样由慈善机构确定资产价值。

三是简化个人捐赠税收扣除流程。目前的纳税扣除适用于大额捐赠者，小额捐赠者（一次捐赠1000元以下）难以享受到优惠。主要原因是捐赠扣除要凭票抵扣，目前受赠方取得公益性捐赠税前扣除资格较难，开票十分不易，只有很少单位可以做到。以2017年为例，取得公益性捐赠税前扣除资格的社会组织有5350家，仅占全部社会组织数量的0.7%。［9］大部分社会组织受限于较为严苛的资格认定办法难以正常开具捐赠票据，多数社会组织只能向捐赠方开具税务发票。因此可以大力推广电子捐赠票据，如果是通过线上平台的慈善捐赠，还可以由平台方开具一次性累积捐赠票据，帮助捐赠人用于年底汇算清缴。