2030年可持续发展议程背景下我国土地可持续利用研究

赵 秀 池，任 盈 盈

引言

可持续发展理论是在1987年由世界环境与发展委员会(WCED)提交的报告《我们共同的未来》中正式提出的，现在可持续发展的定义为人所熟知，即“‘既满足当代人需求，又不损害后代人满足其自身需求的能力’。……后续研究对‘可持续发展’的解释大多围绕人类需求和价值观展开，其强调未来，并具有时间依存性”(1)张晓玲：《可持续发展理论:概念演变、维度与展望》，《中国科学院院刊》2018年第1期。。土地可持续利用概念是由可持续发展理论衍生而来的，并且联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization of United Nations, 简称FAO)于1993年颁布了《可持续土地利用评价纲要》，确定土地可持续利用的基本原则和评价标准，具体包括土地的生产性及安全性、水土资源保护性、经济可行性和社会接受性。(2)陈百明、张凤荣：《中国土地可持续利用指标体系的理论与方法》，《自然资源学报》2001年第3期。实现土地可持续利用是实现区域社会经济可持续发展的重要途径之一。(3)XieHualin,Chen Qianru, “Land Use and Ecological Civilization: A Collection of Empirical Studies”,Journal of Resources and Ecology, vol.12,no.2, 2021.由联合国环境规划署国际资源专家委员会土地和土壤工作组发布的《全球土地利用评估报告》中指出：“当前全球土地利用呈现五大特征：农业用地面积持续扩张，严重侵占森林、草原；土地退化严重，生态环境风险加剧；舌尖上的需求增长旺盛，农产品供应呈全球化、市场化；粮食价格稳步上涨，贫困人口粮食安全面临威胁；生产性土地成为重要资产，土地收购与征用面临高峰。研究表明，未来全球对耕地的需求还将持续增加，这主要是由于：人口大幅增长，但粮食增产受限，只能依靠扩大耕地面积确保产量、供给口粮；城镇化加速，建筑用地侵占耕地；以肉食为主的膳食结构推高对生产性土地的需求；生物质能源和生物材料需求增加，土地利用竞争加剧。”(4)联合国环境规划署国际资源专家委员会土地和土壤工作组：《全球土地利用评估报告：实现消费与可持续供给的平衡》(中文版序言)，中国-东盟环境保护合作中心译，北京：中国环境出版社，2015年,第3页。在不久的将来，世界人口继续大幅增长，对于土地的需求也愈加旺盛。我国作为世界上最大的发展中国家，正处于经济发展的蓬勃阶段，所面临的土地利用问题较之发达国家会更为棘手——耕地退化、耕地及建设用地流转不畅、城市建设用地利用效率低、土壤退化和土地污染等问题接踵而至。因此坚持可持续发展理论指导土地利用规划管理是保护土地资源和生态环境的应有之义，也于保证我国社会经济稳步发展至关重要。

2015年9月，包括中国在内的193个国家共同签署的《改变我们的未来：2030可持续发展议程》(以下简称“2030年议程”)，正式提出了17项可持续发展目标(Sustainable Development Goals，简称SDGs)(以下统一使用简称SDGs)和169项具体目标，并于2016年1月开始执行。可持续发展目标(SDGs)是对联合国千年发展目标(Millennium Development Goals，简称MDGs)(以下统一使用简称MDGs)的继承和超越，是此后15年各国的发展要务。(5)张军泽、王帅、赵文武等：《可持续发展目标关系研究进展》，《生态学报》2019年第22期。汪万发等人指出：国家对生态文明建设进行了全面规划，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。(6)汪万发、许勤华：《推动生态文明建设与2030年可持续发展议程对接》，《国际展望》2021年第4期。坚持SDGs的指导，尊重自然规律及建立“最严格的环境保护制度”，最后建立起资源节约、环境友好的美丽中国。(7)龙花楼、刘永强、李婷婷等：《生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接研究》，《经济地理》2014第5期。因此，实现土地可持续利用是推进可持续发展战略、进一步深化土地制度改革、实现国家长治久安和人类命运共同体的必由之路。(8)吕永龙、王一超、苑晶晶等：《关于中国推进实施可持续发展目标的若干思考》，《中国人口·资源与环境》2018年第1期；邵超峰、陈思含、高俊丽等：《基于SDGs的中国可持续发展评价指标体系设计》，《中国人口·资源与环境》2021年第4期；汪万发、许勤华：《推动生态文明建设与2030年可持续发展议程对接》，《国际展望》2021年第4期。。土地可持续利用应当有更为深刻的内涵、更为明确的目标和更加有力的执行手段。因此，本文结合“2030年议程”(包括SDGs)以及国内外土地可持续利用研究的相关文献，梳理联合国发展目标由MDGs转变到SDGs的过程，列举新时期中国为全球可持续发展贡献的中国智慧和中国方案，最后深入探讨SDGs对我国土地可持续利用的影响及作用。研究结果为我国土地可持续利用的政策制定提供一定的理论依据，并阐明未来的发展方向。

一、土地可持续利用研究综述

土地可持续利用是可持续发展理论在土地研究方面的拓展和实践。在1990年印度新德里，由美国农业部、印度农业研究会和美国Rodale研究所共同组织举办的“国际土地可持续利用研讨会”上，土地可持续的思想被正式提出。此后，土地可持续利用管理的研讨会又在泰国清迈(1991)、加拿大莱斯布瑞(1993)、德国波恩(1996)和中国北京(2001)举办。1993年，FAO正式提出《可持续土地利用评价纲要》，确定了土地可持续利用的基本原则及评价标准，土地可持续利用的相关研究开始在国际和国内蓬勃发展。(9)黄祁琦、杨庆媛：《基于PSR模型的重庆市土地可持续利用评价及障碍因子诊断》，《湖北农业科学》2019年第24期。目前关于土地可持续利用的研究，大多聚焦在以下几个方面：(1)土地可持续利用内涵研究；(2)土地可持续利用规划研究；(3)土地可持续利用评价指标体系与方法研究。

(一)土地可持续利用内涵研究

“美国学者Young(1990)认为土地可持续利用是指在保护土地赖以生产的资源，并维持其持久生产力基础上，获得最高收获产量的土地利用。”(10)刘旭晔：《土地可持续利用研究进展及未来研究趋势》，《经济研究导刊》2015年第9期。傅伯杰将土地可持续利用解释为：“土地可持续利用就是实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益。即，达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。”(11)傅伯杰、陈利顶、马诚：《土地可持续利用评价的指标体系与方法》，《自然资源学报》1997年第2期。穆广荣和陆效平从可持续性土地资源的内涵出发，针对土地资源的总量平衡、区际平衡、代际平衡和质的平衡，对土地资源的四种平衡方式进行了研究，并总结出土地代际平衡与生产的稳定性和资源保护、土地质的平衡与土地生产力、区际平衡与经济可行性和社会可接受性等土地资源平衡方式对土地可持续利用的影响。(12)穆广荣、陆效平：《土地资源的平衡方式和可持续利用》，《中国土地科学》1997年第6期。谢俊奇认为，“根据我国土地资源和社会经济环境发展的特点，可持续土地利用可以表述为：可持续土地利用就是使土地资源得到科学合理的利用、开发、整治和保护，实现土地资源的永续利用与社会、经济、资源环境的协调发展，不断满足社会经济长期发展的需要，达到最佳的社会、资源环境和经济效益。可持续土地利用的目标是在社会上具有公平性和可接受性，在资源环境方面具有可持续性，在经济上具有充分性”(13)谢俊奇：《可持续土地利用的社会、资源环境和经济影响评价的初步研究》，《中国土地科学》1998年第3期。。

在基于代际公平和承载能力的可持续发展方面，曲福田认为，“‘土地持续利用’的定义应为：在特定的时期和地区条件下，对土地资源进行合理的开发、使用、治理、保护，并通过一系列的合理利用组织，协调人地关系及人与资源、环境的关系，以期满足当代人与后代人生存发展的需要”(14)曲福田主编：《可持续发展的理论与政策选择》，北京：中国经济出版社，2000年，第199页。。李贻学认为，土地可持续利用应该同时具备可持续性、协调性、公平性、区域性和土地的利用特性五个方面的特征。(15)李贻学：《中国土地可持续利用的土地政策研究》，博士学位论文，山东农业大学，2004年。综上可知，目前学界对于土地可持续利用的内涵定义基本上紧紧围绕1987年布伦特兰委员会上所提出的可持续发展的基本概念及核心问题而展开，不仅强调土地可持续利用时间上的依存性、代内公平与代际公平，更强调土地可持续利用需要实现社会、经济与环境“三位一体”。

(二)土地可持续利用规划研究

根据王静的观点，即“对区域土地资源可持续利用管理来讲，其目标还应包括区域土地资源结构优化、合理配置，即协调性的目标。因此，区域土地资源可持续利用管理的基本内涵即在维持和保护生态环境的前提下，满足社会经济发展的需要，保护和合理利用土地资源，保持和提高土地资源经济供给能力、生产能力和利用效率，土地资源结构优化，地区发展平衡，土地资源管理趋于完善，实现人地关系协调发展”(16)王静：《21世纪我国土地资源可持续利用管理战略》，《中国人口·资源与环境》2001年第52期。。因此进行土地可持续利用规划，首要前提是保护生态环境，合理规划使用土地资源，从而实现社会经济发展。严金明等人分别从历史、权利、行政、宗旨、技术和管理等六个方面来理解土地利用规划的本质。从历史上看，中国古代赫赫有名的“井田制”和水利工程都江堰都反映了人类开发利用土地的历史源远流长，土地利用规划是人类用地文明的产物。从权利上理解土地利用规划即探讨土地发展权的分配，实现土地可持续利用规划需要科学合理地分配土地发展权。从宗旨上看，“土地利用规划最本质的功能是其对未来土地利用时空的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织”。(17)严金明、刘杰：《关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考》，《中国土地科学》2012年第2期。在对未来的土地资源的分配和组织时需要坚持可持续发展思想的指导，即既满足当代人的需求，又充分考虑到后代的利益。龙花楼等人认为土地利用规划应克服偏重经济因素的传统，转而注重生态、环境、经济、社会因素的有机统一。土地利用规划与环境保护规划相互协调和统一的结合点在于注重保护和改善生态环境，减轻自然灾害及污染对土地的毁损。将环境现状评价及环境预测结果需要作为制定土地利用规划目标的参考依据，环境保护规划目标也需要依据土地利用规划中的土地生态建设目标来制定，且不可脱离社会经济发展与土地开发利用强度，注重可操作性。(18)龙花楼、刘永强、李婷婷等：《生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接研究》，《经济地理》2014年第5期。

(三)土地可持续利用水平测度研究

土地利用可持续性的定量评价是土地可持续利用研究的核心内容，是制定土地资源可持续利用战略、规划的科学依据，目前国内关于土地可持续利用的研究也多关注于此。傅伯杰提出从生态、经济以及社会三个方面出发对土地可持续利用进行评价。其中，土地持续利用的基础是生态的持续性；评价的经济指标包括经济资源、经济环境和综合效益；评价的社会指标包括宏观的社会、政治环境、社会的承受能力、社会的保障水平以及公众参与程度等。(19)傅伯杰、陈利顶、马诚：《土地可持续利用评价的指标体系与方法》，《自然资源学报》1997年第2期。

学者们通过构建指标体系，广泛运用PSR(压力-状态-响应)模型进行土地利用可持续性测度，其他测度方法包括VW模型、生态足迹评价、BP神经网络法、三角模型、灰色关联分析法、改进TOPSIS法等定量评价方法，选取的评价指标主要从生态、经济、社会及环境四个层面出发，并且大多基于某一时间点对某一区域的土地可持续利用程度进行分析，缺少对于一段时期内的土地可持续利用时空格局特征的研究。另外，土地可持续性水平的定量研究多基于现状评价，而较少对可持续发展预警与未来模拟的研究。

谢花林、刘曲等人利用PSR模型，选取14个具体指标构建了针对鄱阳湖生态经济区的土地利用可持续性评价指标体系和综合评价模型，“压力”指标包括人均建设用地面积、耕地压力指数、城市化水平等；“状态”指标包含单位土地面积GDP、生态用地占比、生物多样性指数等；“响应”指标包括土地保护政策、基本农田面积控制指标、土地污染处理率等。既有定性指标也有定量指标，既有正向指标也有负向指标。经过测度得出鄱阳湖生态经济区的土地可持续利用水平从2006年到2010年总体有所提高，该评价指标体系和综合评价模型是可行的。(20)谢花林、刘曲、姚冠荣等：《基于PSR模型的区域土地利用可持续性水平测度——以鄱阳湖生态经济区为例》，《资源科学》2015年第3期。胡石元等人则运用PSR模型对以武冈市为代表的南方丘陵地区土地整治的可持续性进行评价，从生态安全、社会福利和资源经济三个层面构建评价指标体系，得出“在今后的土地整治工作中，应更加注重生态环境的改善，并在项目完成后加快相应规划的实施以确保土地整治项目所带来的成果得到充分利用”的结论。(21)胡石元、张赟、唐旭：《基于PSR模型的南方丘陵区土地整治可持续性评价——以武冈市为例》，《国土与自然资源研究》2017年第5期。

李红礼等人构建了包含资源、环境、经济、社会4个子指标系统的土地可持利用评价指标体系，运用人工神经网络(Artificial Neural Network，简称ANN)中的BP神经网络对河南省土地的可持续利用水平进行测度，得出“耕地短缺、经济水平不高，水资源严重短缺是影响河南省土地可持续利用度的主要因素”这一结论。(22)李红礼、高建华、卢红岩：《基于BP神经网络的河南省土地可持续利用评价研究》，《国土与自然资源研究》2009年第1期。卢涛等人引入VW模型，以市域为评价单元对安徽省内各市的土地利用可持续性及时空格局特征进行分析研究，得出“安徽省土地可持续利用程度总体较差，但各地市土地可持续利用程度不断提升，土地可持续利用格局呈良性发展态势。”的结论。(23)卢涛、周学武、王占岐等：《基于VW模型的土地可持续利用评价及时空特征分析——以安徽省市域为例》，《中国土地科学》2015年第12期。赵旭、叶剑平等人认为城市土地可持续利用综合评价系统是一个具有较强的不确定性和模糊性的灰色系统，确保在评价具有较强的不确定性和模糊性的城市土地可持续利用综合评价系统时保证水平值的准确性，因此从资源环境、经济发展和社会和谐三个方面构建城市土地可持续利用评价指标体系，采用改进灰色关联分析法综合评价了湖南省城市土地可持续利用水平，最后得出结论：湖南省应当严格限制城市建设用地扩张，优化土地利用和能源结构，加强交通及公共服务基础设施建设。(24)赵旭、叶剑平、薛姝：《基于改进灰色关联分析法的湖南省城市土地可持续利用评价》，《水土保持通报》2013年第3期。刘艳中等人则针对运用生态足迹模型进行土地可持续利用评价过程中存在的评价精度较低、研究内容不全、应用方法单一等问题提出具体的改进方向和建议。(25)刘艳中、李江风、张祚等：《生态足迹模型在我国土地可持续利用评价中的应用及启示》，《地理与地理信息科学》2008年第1期。杨庆媛等人引入生态足迹模型对2004年重庆市土地资源可持续利用状况进行探讨。(26)杨庆媛、王兆林、鲁春阳等：《生态足迹研究方法在土地资源可持续利用评价中应用——以重庆市为例》，《西南大学学报(自然科学版)》2007年第8期。赵兴国等人运用基于“国家公顷”改进的生态足迹模型构建土地利用可持续性系数，对中国31个省区1998—2008年土地利用可持续状态进行综合评价，其研究结果能够为中国省域尺度土地开发与可持续利用战略、政策与对策制定提供科学依据和决策参考。(27)赵兴国、潘玉君、丁生等：《中国省域土地利用可持续性评价及时空格局特征》，《农业工程学报》2014年第3期。

目前学界关于土地可持续利用的研究多为土地可持续利用水平的测度的定量研究，缺少对土地可持续利用定义深入阐释的定性研究。并且由于研究数据的可靠性和可获得性，学者在进行土地可持续利用水平测度研究时，选取的时间尺度多为十年，空间尺度则多为省市域。这一时间尺度不能有效地体现土地可持续利用水平在我国制定并实施的可持续发展相应政策时期(如MDGs执行阶段)的变化，并且当前研究大多选取单一的省份或者城市进行研究，缺乏不同区域的空间差异比较。

二、可持续发展目标的转变

(一)千年发展目标(MDGs)的成效与不足

可持续发展理念提出之后，联合国于1992年制定并通过了《里约环境与发展宣言》(简称《里约宣言》)及《21世纪议程》，将可持续发展由理论阐释阶段推进到战略行动阶段。(28)彭斯震、孙新章：《后2015时期的全球可持续发展治理与中国参与战略》，《中国人口·资源与环境》2015年第7期。但是《21世纪议程》所制定的目标过于繁杂，缺乏统一性，实际操作和落实的难度很大，所以并没能为有效解决全球可持续发展问题提供指导作用。此后联合国意识到，如果要实现全人类可持续发展这一宏大远景，必须要制定阶段性的目标和计划来逐步实现可持续目标。(29)黄梅波、朱丹丹、吴仪君：《“后2015发展议程”与中国的应对》，《国际政治研究》2015年第1期。基于此，2000年9月联合国千年首脑会议通过了MDGs，具体包括8项目标、18项具体目标以及48个评估指标。这些指标囊括了经济、社会、环境和国际合作四个层面，包含消除极端贫困和饥饿、普及小学教育、防止艾滋病、疟疾等传染病等8项总目标，以谋求全人类的发展为核心价值，以改善积贫积弱和关怀弱势群体为宗旨，倡导全球合作，鼓励世界各国为实现全人类的福祉贡献出自己的力量。

MDGs的卓越成效首先体现在改善积贫积弱、消除极端贫困和饥饿方面。在广大亚洲和撒哈拉沙漠以南的非洲地区，极端贫困人口的比例有显著下降，并且中国为减少世界贫困人口作出的贡献最为显著。“对比数据表明，从1990年到2005年，中国贫困人口减少的数量占到同期全世界贫困人口减少总数的76.09%，不但提前实现了贫困人口减半的目标，而且也为全球的减贫事业作出了突出的贡献。”(30)朱贵昌：《实现联合国千年发展目标:中国的贡献与经验》，《当代世界与社会主义》2015年第4期。在普及小学教育和降低儿童及孕妇死亡率方面有明显改善，在抗击疟疾和肺结核等传染疾病方面也有相当大的进展，感染和发病人数有了明显下降。(31)祁怀高：《联合国千年发展目标与中国发展理念的互动》，《国际关系学院学报》2012年第6期。同时，MDGs促进了全球伙伴关系的发展，表现在发达国家对发展中国家的援助水平有所上升，并且诸多非政府组织也为发展中国家的发展作出了积极努力，这在一定程度上推动了SDGs实现的进程。(32)叶江、崔文星：《联合国千年发展目标实绩评析——兼谈后2015全球发展议程的争论》，《上海行政学院学报》2014第2期

从2000年至2015年，MDGs有效地推动了全球尤其是欠发达国家在改善积贫积弱、普及教育、改善医疗等方面的发展。但是面对一些诸如种族、性别和环境等影响范围至全球而且迫在眉睫的问题，MDGs并不能提供具体的改良目标和解决方案，其目标设计也暴露出许多问题。2015年联合国千年发展目标报告对MDGs的发展情况作出评价，指出虽然MDGs取得了有目共睹的成就，但仍存在着较多的问题，主要表现在：(1)发展观念狭隘。MDGs本应该是高度全面的发展观，但是在涉及到一些具有高度政治敏感性的问题时，比如种族以及性别等，则选择简化或者遗漏；(2)目标设计不合理。列举的问题之间的关联性不大，即不能有效体现社会、经济、环境之间存在的有机联系，也没有对当下大气圈、水圈、岩石圈、生物圈中出现的各类环境污染问题进行列举和概括，目标的设计也缺少时间节点和量化指标；(3)不平等问题被掩盖。MDGs的不平等首先体现在发达国家与发展中国家之间。由于发达国家掌握了绝大多数的财富和资源，在政治、贸易以及科技等方面上也拥有绝对的话语权，因此在实现MDGs的过程中会加剧贫富差距的进一步扩大，也会让本身陷入金融危机泥潭的发达国家在援助贫困国家时承受更大的经济和政治压力。其次MDGs采用全球和国家平均水平来衡量消除极端贫困和饥饿目标和普及小学教育目标的成效，而事实上的极端贫困人群和失学儿童在被逐步边缘化，实际境遇没有因为MDGs的实施得以改善。(33)叶江、崔文星：《联合国千年发展目标实绩评析——兼谈后2015全球发展议程的争论》，《上海行政学院学报》2014第2期。基于以上MDGs的固有缺陷和弊病，国际上必须制定新的议程以完成千年发展目标未竟的事业，并且要与其有机连接，成为实现人类可持续发展之路的新的轨道。

(二)可持续发展目标(SDGs)的确立与推进

进入千禧年后，国际形势经历着风云巨变：全球变暖加剧、生物多样性减少、自然环境破坏严重、恐怖主义抬头、2008年金融危机爆发、西方自由主义民主衰退以及以中国为代表的发展中国家崛起，都促使世界格局产生大变化。MDGs已经不再适用于2015年后的可持续发展议程。在新形势新背景下，世界各国亟需一套更具有普适性和可操作性的可持续发展目标体系以应对逐年恶化的生态环境和气候问题，加强世界各国尤其是发展中国家参与全球治理的能力和意愿，并且将发展的首要目标由消除贫困转移到保护环境，(34)熊青龙：《从千年发展目标到可持续发展目标:国际发展目标的转变》，《国际经济合作》2014年第5期。最终体现“环境保护是前提，经济发展是根本，社会进步是保障”(35)黄梅波、朱丹丹、吴仪君：《“后2015发展议程”与中国的应对》，《国际政治研究》2015年第1期。的理念。因此“里约+20”峰会又进一步提出了可持续发展目标(SDGs)，这是对千年发展目标的凝练和升华，所涵盖的问题范围更加宽泛且多元，“超越传统可持续发展的经济、社会、环境三维认知，增加了公正保障和执行手段，上升至“‘5P’，即人类(People)、地球(Planet)、繁荣(Prosperity)、和平(Peace)、伙伴关系(Partnership)，从发展理念上创新丰富了可持续发展的维度”(36)鲜祖德、巴运红、成金璟：《联合国2030年可持续发展目标指标及其政策关联研究》，《统计研究》2021年第1期。。SDGs目标的设定更加明晰且具有普遍性，重视发展的均衡协调、开放包容，完善目标的实施机制和执行手段，形成更加统一完备且不可分割的可持续目标体系。

从图1可以看出，SDGs由MDGs的8个目标拓展到17个目标，除了消除极端贫困、减贫减弱、卫生、教育和发展全球伙伴关系等优先目标，还进一步扩展了环境领域方面的目标。MDGs中的“保持环境的可持续能力”这一项目标在SDGs中被可被拆解成目标6、7、9、11、13、14及15，这表明可持续发展目标对保护陆地资源、海洋资源和生物资源，建设可持续的城市空间及关注气候变化等环境与资源保护的方面提出了更加聚焦性的要求。

具体来看，SDGs的目标1、2是MDGs中的目标一的延续，将“消除极端贫困”变更为“消除一切形式的贫困”，扩充了贫困人群的范围和形式，将覆盖面做得更广。同时将“消除饥饿”进一步扩充，实现粮食安全，保证营养全面均衡及发展可持续农业。消除饥饿要不仅做到量的增加，更要做到质的优化。SDGs的目标3、4、5对人类的健康生活、优质教育、性别平等提出要求，坚持可持续发展应当充分尊重人权，彰显人文主义关怀，保证人类发展的基本需求。

目标8强调经济发展具有包容性和持久性，保障居民就业，尊重各个职业。

目标6和7分别提倡饮水安全和可持续现代能源，强调水资源的合理利用以及新型能源的开发。目标9提出建设具有抵御自然灾害能力的可持续的基础设施，发展可持续工业。目标11是在目标9的内容基础上进一步拓展，强调要建设可持续的人类居住区和城市空间，具有更强的抵抗各类自然灾害的能力。

目标13强调应对气候变化采取紧急预警行动，目标14对保护海洋及海洋资源提出要求，目标15聚焦于土地资源保护，恢复陆地生态系统，遏制土地荒漠化和生物多样性减少。

目标16提倡建设权责统一、高效务实的机构，维护司法公正，构建和谐、稳定、包容的法治社会。

目标10和17是MDGs目标八的补充和延续，关注到了在MDGs中被掩盖的不平等问题，重视伙伴关系，顺应当今世界和平与发展的时代主题。

SDGs的各项目标并非孤立，而是彼此之间形成紧密相连的关系，但“2030年议程”并没有对这样的关联作出进一步阐释，并且国内外的学者在研究SDGs时得出结论，17个目标之间有些存在着相互重叠的关系，而有些则存在相互消解和对抗的关系。某些指标存在语意模糊、缺乏时间约束和定量要求等问题。(37)吕永龙、王一超、苑晶晶等：《关于中国推进实施可持续发展目标的若干思考》，《中国人口·资源与环境》2018年第1期。因此，未来中国在推进落实SDGs目标时应当根据自身国情去权衡各个目标的优先级，从不同的维度和主题组合出发，形成以问题导向、发展有侧重的可持续目标体系。

(三)我国推进实现SDGs的具体实践

近30年来，随着经济水平和综合国力不断提升，我国在参与国际事务中也拥有更多的话语权，在全球可持续发展治理过程中从被动参与者逐渐转变为主导者。(38)彭斯震、孙新章：《后2015时期的全球可持续发展治理与中国参与战略》，《中国人口·资源与环境》2015年第7期。中国积极参与千年发展目标的执行过程中，将MDGs纳入国家发展规划的方方面面，做出了举世瞩目的成绩。但中国所承载的发展压力仍是巨大的，因而“2030年议程”对全球可持续发展目标做出的调整对于中国的发展而言既是转折和机遇，也是难题和挑战。中国基于自身仍为世界最大的发展中国家这一定位的前提下，积极参与“2030年议程”，提出了“一带一路”倡议和生态文明建设的布局。

“一带一路”是在中国经济步入“新常态”后打造一种促进经济发展进一步全球化的国际区域间经济合作全新形式，旨在“维护全球自由贸易体系和开放型世界经济”，贯彻共商、共建、共享”的原则，致力于推动开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。(39)刘卫东：《“一带一路”战略的科学内涵与科学问题》，《地理科学进展》2015年第5期。“一带一路”所提倡的“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”理念在继承了“2030年议程”的精神基础上，又融入了更多中国特色及文化内涵，着眼弘扬古丝绸之路互学互鉴、和睦共处的精神，拓展我国同欧亚大陆方向国家各领域互利合作，是新形势下中国推进对外合作的总体构想，其出发点是希望实现沿线各国的共同发展和共同繁荣，秉持的是构建命运共同体的精神理念，强调的是共商、共建、共享的平等互利方式，致力于打造区域经济合作架构。

生态文明建设构想的提出是为了解决如何在保护生态环境的前提下发展社会经济这一人类社会进入工业文明阶段后的一大难题。所有高度工业化国家在发展时都没能成功避开先污染后治理的道路。(40)刘磊：《习近平新时代生态文明建设思想研究》，《上海经济研究》2018年第3期。尽管过去我国经济高速发展，逐步实现工业化和现代化，但是在此过程中所产生的生态环境保护、自然资源的可持续利用、生物多样性保护等问题妨碍我国经济朝着更加高质量、更可持续的方向发展。为解决这一问题，正视经济社会发展与生态环境保护之间的关系，我国政府于2005年首次提出“生态文明”的理念，即人类在利用自然、改造自然，以使自身获益的这一过程中所做的种种努力和取得的所有成果，目的是为了实现人与自然和谐共处，提升人与自然的关系。(41)俞可平：《科学发展观与生态文明》，《马克思主义与现实》2005年第4期。往后生态文明理念又不断被赋予新的内涵，充分继承可持续发展思想的结果，实现人类社会和环境可持续发展，进而增进全人类的福祉。生态文明建设则是作为一项发展战略，与我国发展的各个方面紧密相接。建设生态文明作为全面建设小康社会目标及战略任务体现了生态文明的新理念。

三、可持续发展目标对我国土地可持续利用的影响作用

中国应当紧跟“2030年议程”，立足本国国情，不断推进本国的可持续发展的理论和实践创新。“土地作为一种多功能资源，不仅能为人类提供食物、水和其他生活所需，也是人类社会经济活动和农业多功能发展的物质基础和空间载体。”(42)姜棪峰、龙花楼、唐郁婷：《土地整治与乡村振兴——土地利用多功能性视角》，《地理科学进展》2021年第3期。因土地资源兼具自然属性与社会经济属性，同时具有生产功能、生活功能以及生态功能，所以成为支撑自然环境和经济社会全面协调可持续发展的基础要素之一。土地利用与SDGs关系密切，因此实现SDGs需要充分依托土地所具有的生产和承载等功能，以此推动经济社会发展和生态安全。(43)李寒冰、金晓斌、吴可等：《土地利用系统对区域可持续发展的支撑力评价：方法与实证》，《自然资源学报》2022年第1期。在中国“一带一路”倡议和生态文明建设的背景下，实现土地可持续利用是保证经济、社会、环境可持续发展的必然要求。探讨可持续发展目标对我国土地可持续利用的影响作用，既要从SDGs的目标内容出发，也要从我国推进实现“2030年议程”的具体实践出发。

(一)深化土地可持续利用的内涵

谢俊奇将可持续土地利用定义表述为：“可持续土地利用就是使土地资源得到科学合理的利用、开发、整治和保护，实现土地资源的永续利用与社会、经济、资源环境的协调发展，不断满足社会经济长期发展的需要，达到最佳的社会、资源环境和经济效益。可持续土地利用的目标是在社会上具有公平性和可接受性，在资源环境方面具有可持续性，在经济上具有充分性。”(44)谢俊奇：《可持续土地利用的社会、资源环境和经济影响评价的初步研究》，《中国土地科学》1998年第3期。曲福田等强调土地可持续利用需要在协调好人地关系的同时，促进人与资源及环境的协调，满足当代人与后代人的发展需要。(45)曲福田主编：《可持续发展的理论与政策选择》，北京：中国经济出版社，2000年，第199页。“著名城市规划学者Calthorpe曾鲜明地指出可持续性就是在社会、经济和生态环境中寻找一种平衡，使其能够永久地存在下去。”(46)杨振山、丁悦、李娟：《城市可持续发展研究的国际动态评述》，《经济地理》2016年第7期。吕永龙认为“持续发展”的最终目标是有效协调生命系统及其支持环境之间的相互关系，使有限的环境可以持续支撑生命系统运行。(47)吕永龙：《持续发展的理论思考》，《科学对社会的影响》1996年第1期。但随着全世界不同国家的社会经济的不平衡发展，不同的地区所暴露出来新的发展问题也愈加复杂和严峻。(48)吕永龙、王一超、苑晶晶等：《关于中国推进实施可持续发展目标的若干思考》，《中国人口·资源与环境》2018第1期。过去可持续发展的定义似乎已经并不再能够准确地描述出经济增长与生态保护二者之间的辩证关系。因此在全球可持续发展进入新的阶段后，许多国家呼吁环境恶化应当与经济发展解离。“就其本质而言，可持续发展理念依然无法摆脱人类中心主义思想的影响，它视环境为人类社会的利用对象，缺乏对生态系统整体平衡与和谐的关怀。尽管布伦特兰委员会提出了对环境利用程度的限制，但是仍以满足人类发展需求和平衡各国利益诉求为根本目标，使其难以客观、公平、理性地对待人与自然的关系。其实，不管其涵义的模糊性还是对‘发展’内涵的含糊其辞，都与其功利的‘人本位’思想有很大干系。”(49)樊越：《可持续发展理念的历史演进及其当前困境探析》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2022年第1期。换言之，过去各国推进可持续发展是将保护自然生态环境作为促进经济增长的一种手段，其背后的根本目标是追求人类发展需求和各国利益诉求，这一目标打破生态环境的动态平衡，忽视对生态环境的真正关怀。因此，如何将脱离“人本位”思想的可持续发展概念同土地利用有机融合成为了一个值得商榷的问题。在SDGs中，第2项、第9项、第11项和第15项目标直接涉及土地利用管理层面。目标2深化了MDGs中消除饥饿的目标，强调了提高耕地集约利用水平和生产力，增加粮食供应，实现粮食安全；目标9强调了工业用地等建设用地的可持续利用，提倡建设具有一定抵御自然灾害能力的基础设施；目标11强调建设更加包容、开放、安全、宜居的城市空间，建设可持续发展的都市；目标15条强调恢复和保护土地生态系统，遏止土地荒漠化，改善水土流失，保护生物多样性。尽管SDGs没有对实现土地可持续利用的方式和途径进行详尽阐述，但针对农业用地、建设用地及生态用地等不同类型土地的可持续发展提出要求，重视土地的自然属性和社会经济属性以及土地功能的复合性，因此在定义土地可持续利用的内涵时，应当同样重视土地的自然属性，打破以往学界定义土地可持续利用时更加侧重于从土地的社会经济属性出发的思维惯性。(50)姜棪峰、龙花楼、唐郁婷：《土地整治与乡村振兴——土地利用多功能性视角》，《地理科学进展》2021年第3期。

基于学界已有的土地可持续定义、SDGs的主旨以及党的十八大报告所提出生态文明建设的基本内容，本文尝试对土地可持续利用的内涵作出如下定义：土地可持续利用就是人类在某一时空条件下，从土地的自然属性和社会经济属性出发，通过科学、合理、有序的方式开发、管理和保护土地资源，以获得土地的持续稳定的经济效益、社会效益和生态效益，实现土地功能的全面发挥，最终促进人与自然生态环境、经济社会环境的协调和永续发展。

(二)建立人地耦合的土地可持续利用系统

土地是人类社会与生物圈、水圈、大气圈、岩石圈及其他系统相互作用的重要媒介。因此，土地利用系统可以被视为在人类活动影响下人与自然环境、社会经济环境三者交互作用的人地耦合系统，也是土地资源、土地利用方式与自然环境和社会经济环境间的物质交流循环所构成的相互关联、相互影响的整体。(51)张志军、田英洁、刘子潇等：《城市土地利用系统健康评价——以六大城市为实证》，《生态经济》2021年第8期。

过去我国在推进土地可持续利用、实行生态恢复工程时，往往将工作重心集中在单一自然资源要素或者单一的自然恢复过程上，致使生态保护修复工程总是隔靴搔痒，不能有效解决迫在眉睫的生态安全问题。国家层面提出的构建“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”(52)陈美景、王庆日、白中科等：《碳中和愿景下“三生空间”转型及其碳储量效应——以贵州省为例》，《中国土地科学》2021年第11期。国土空间格局优化目标是新时期我国国土空间规划研究中土地利用系统战略地位的进一步演变。“山水林田湖草”生命共同体再次强调了生态保护工程应当充分重视系统性、综合性和整体性原则。此后，2018年中华人民共和国自然资源部成立，统一所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。后来国家层面出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。2019年7月自然资源部发布开展国土空间规划“一张图”的通知，统一国土空间用途管制，强化规划实施监督。国土空间行政管理部门和国土空间规划体系的变更都凸显了系统性、综合性和整体性原则的指导地位，树立全局观，加强生态系统恢复保护建设，建立人地耦合、层级分明的土地利用系统。

为建立这一人地耦合的土地可持续利用系统，我国各级国土空间行政管理部门需做到以下几点：第一，统一国土空间用途管制，摆正国土空间生态修复的战略位置；第二，加强国土空间开发保护立法，为生态修复和国土空间规划提供法律保障；第三，坚持“多规合一”，建立由上至下的各级国土空间规划，具体包括总体规划、详细规划及专项规划；第四，坚持先规划后实施，确保国土空间规划坚持战略先导、崇尚科学、生态优先，规划具有可操作性；第五，坚持以系统治理及人地和谐为目标，深入研究山水林田湖草沙多类自然资源要素和生态系统的相互作用关系及效应，充分尊重自然规律，以科学为准则，因地制宜，确定不同区域的生态保护修复途径，确定适于本地自然地域条件的恢复方式和自然资源的空间配置模式；最后，进一步将生态修复融入经济、社会、文化建设的全过程中，促使国土空间格局优化与民生福祉提升同向增长，实现经济社会全面协调、绿色可持续发展。(53)傅伯杰：《国土空间生态修复亟待把握的几个要点》，《中国科学院院刊》2021年第1期。

(三)构建土地可持续利用的指标体系

尽管SDGs的17项总目标、169项具体目标涵盖了可持续发展中的经济发展、社会进步以及环境保护三个方面，具有全球性和普适性，但目标与目标之间依然存在相互消解与对抗的关系。王红帅认为：“但从可持续发展目标的具体内容来看，逐个实现可持续发展目标是荒谬的，同时追求它们也是不切实际的。”(54)王红帅、李善同：《可持续发展目标间关系类型分析》，《中国人口·资源与环境》2021年第9期。由于各国的发展水平和资源禀赋并不相同，所以联合国制定的全球可持续发展指标框架并不能适用所有国家的国情和统计体系，自行构建本土化的SDGs指标体系，这对于中国来说既是机遇也是挑战。(55)邵超峰、陈思含、高俊丽等：《基于SDGs的中国可持续发展评价指标体系设计》，《中国人口·资源与环境》2021年第4期。可持续发展指标体系的研究对于土地可持续利用指标构建具有直接的借鉴意义。(56)陈百明、张凤荣：《中国土地可持续利用指标体系的理论与方法》，《自然资源学报》2001年第3期。

此前联合国粮农组织于1993年提出的五项土地可持续利用的评判标准，即“土地生产性”“土地的安全性或稳定性”“水土资源保护性”“经济可行性”和“社会接受性”。FAO提出的该五项标准为高度概括的土地可持续利用框架，对于土地可持续发展影响深远，但具体的评价指标体系和评价方法上还需要根据实际情况进行调整和深入研究。(57)陈百明、张凤荣：《中国土地可持续利用指标体系的理论与方法》，《自然资源学报》2001年第3期。张正峰指出：事实上，可持续发展是一个动态发展的理念，其目标也有相应的阶段性。随着社会经济的发展，土地功能得到更全面的开发，土地可持续利用的具体实施目标也在深入调整。因此我国需从自身国情出发，基于当前的社会经济发展水平和国家战略，对SDGs的各项目标进行适当的调整和补充，从而进一步制定土地资源可持续利用的总体发展目标及分阶段目标，构建科学合理的指标体系，再依据自然资源的分布特征、各区域发展现状及潜在优势来构建科学的评估指标体系，并在此基础上开展不同时间和空间尺度的实证评估。(58)张正峰：《面向SDGs的土地可持续利用目标、挑战与应对策略》，《中国土地科学》2019年第10期。

本文基于学者已有的研究，依据土地可持续利用的内涵及其特性，选择使用频度较高且尽可能反映土地可持续利用特征的指标，并基于层次分析法的原理将土地可持续利用的目标分解为目标层、准则层和指标层，构建基于SDGs的土地可持续利用指标体系。

图2 基于SDGs的土地可持续利用指标体系

第一层为目标层，是SDGs中有关土地利用的目标，即目标2、目标9、目标11和目标15；第二层为准则层，确定可持续发展的三准则：经济发展、社会和谐及环境美化；第三层为指标层，分别从经济、社会和环境三个维度出发选取使用频度较高的指标，建立了基于SDGs目标的土地可持续利用评价指标体系。该指标体系能够在一定程度上揭示土地可持续利用的首要目标、准则及具体的衡量指标，但由于数据的可获得性，在指标的设计上存在一定的缺陷。

(四)加强土地可持续利用的执行手段

1.加强土地科技创新

SDGs的第17项目标“加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系筹资”是对MDGs第8项目标的延续，而加强土地可持续利用的执行手段首先应当为坚持以创新驱动土地可持续利用，推动土地科技创新。

过去，我国一直依靠行政手段对土地进行管理，加强土地科技创新是解决目前我国土地利用管理中存在的土地低效粗放利用、土地过度开发及土地资源严重浪费等问题的最为必要的手段和唯一的途径，同时也是保障经济、社会、环境全面协调可持续的迫切需要。首先，在战略调整上，原国土资源部于2016年9月提出了“三深一土”战略，强调了土地科技创新的重要战略位置，构架全新的土地科技创新体系，旨在保护耕地资源，实现绿色发展，恢复生态环境。实现土地科技创新，首要任务是培养高素质土地科技人才，以人才支撑土地科技发展的基础。(59)曹卫星：《加强土地科技创新 推动国土综合整治》，《国土资源科普与文化》2018年第2期。其次，在新技术的引进上，当前我国土地领域的新技术主要聚焦在土地质量数量的调查、土地整治与修复、土地状态的检测等方面，推动“互联网+”与土地利用的融合，实现土地和林业、农业等其他领域的数据交换，探索土地立体开发技术，促进土地集约利用。最后，在顶层设计上，需要加强土地科技创新，实施国家重点研发计划，以目标引领体制改革，建立国家科技创新中心和重点实验室，推动土地科技创新平台建设。(60)曹卫星：《加强土地科技创新 推动国土综合整治》，《国土资源科普与文化》2018年第2期。

2.推动土地可持续利用的多主体共同参与

无论是MDGs还是SDGs，都强调了全球化背景下的合作伙伴关系，鼓励各国立足于全人类，谋求人类的共同发展。长期以来，发展中国家与发达国家在生态问题上存在的不平等不公正的关系加剧了全球环境治理赤字。“2030年议程”承诺“绝对不让任何一个人掉队”，更有力强调了各国之间的合作参与，共同面对扭转生态环境恶化的压力，推动更加包容的可持续发展。SDGs中推动建立新型伙伴关系的目标，旨在进一步建立起环境保护全球治理体系，强化政府、非政府组织以及市民社会间的关系。

目前，“一带一路”沿线国家的发展水平层次不齐，“多数沿线国家的可持续发展水平仍然较低；经济发展水平与可持续发展水平之间呈现出显著的U型关系”(61)黄天航、胡潇月、陈劭锋等：《“一带一路”沿线国家可持续发展水平评价及其影响因素——基于Super-SBM模型和Tobit模型的实证》，《中国人口·资源与环境》2020年第12期。。“我国可以根据‘一带一路’沿线国家可持续发展水平的不同采取分区分类合作模式。”(62)黄天航、胡潇月、陈劭锋等：《“一带一路”沿线国家可持续发展水平评价及其影响因素——基于Super-SBM模型和Tobit模型的实证》，《中国人口·资源与环境》2020年第12期。在我国提出的“一带一路”倡议下，沿线国家将基于“共商、共建、共享”的原则，推动相关政策的建设规划的衔接，实现共同的利益目标，并将生态文明和绿色发展的思想融入“一带一路”，建立基于国际交往合作的环境治理体系。在此过程中各国将共同落实“2030年议程”，建设绿色生态和防范生态风险的基础设施。(63)于宏源、汪万发：《绿色“一带一路”建设：进展、挑战与深化路径》，《国际问题研究》2021年第2期。对于沿线的发展水平较高的农业生产先进国家，通过“一带一路”加强现代生物技术和种植技术的交流，搭建在线化、数据化、网络化的智慧农业平台，实现农业资源的高度集约和绿色生产，应用大数据、空间信息、人工智能、区块链等信息技术，实现对农业生产经营管理的全面感知、定量决策、智能控制、精准投入和专业化服务，改善我国传统农业生产粗放经营和土地利用效率低下的现状，提高农用地可持续利用水平；(64)李道亮：《兼顾高效、低成本和绿色可持续》，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/256958.htm，2022-9-10。对于沿线的发展水平较低、农业生产技术相对落后的国家，可以通过绿色产业投资和技术升级的方式帮助此类国家实现建立资源节约和环境友好的经济社会的目标，从而走向互利共赢。

同时，要打造共建共治共享的社会治理格局，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。(65)刘秀芳、刘小文：《乡村振兴背景下社会组织参与社会治理：基础、困境与优化路径》，《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第5期。因此，编制和实施我国土地利用规划，需要从更宏观的角度审视土地利用过程中各个主体之间的关系。不仅依靠中央政府和地方政府，更要依靠各个非营利组织、社会团体、企业以及公民个人的参与和协作，实现多元主体协同治理，进一步推动土地可持续发展和生态文明建设。目前我国土地利用中存在的土地过度开发、水土流失加剧、建设用地挤占生态用地、耕地撂荒等现象与可持续发展理念相悖，这些现象的产生与企业以及个人承担相应的社会责任和环保的意识薄弱休戚相关。因此，为了实现土地可持续利用，政府及基层社会组织必须加强土地保护宣传教育，增强公民的环保意识，鼓励企业承担更多的社会责任，通过宣传海报、公益广告等大众传播媒介大力宣传生态文化，在社会上营造一个优良的环保氛围，引导居民绿色低碳生活。(66)单晓娅、杨晓楠、任松等：《成渝双城经济圈生态文明建设水平研究》，《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第2期。并且建立严格的监督惩罚机制，通过政府监管、企业监管、环境社会组织监管和公众监管，对土地利用过程中的各个主体的行为实行监督，并对违法违规的行为主体进行严惩。(67)陶国根：《多元主体协同治理框架下的生态文明建设》，《中南林业科技大学学报(社会科学版)》2021年第5期。

四、结论及展望

2022年是“2030年议程”锁定时间进程的中点年，于我国完成SDGs或许将起到承上启下的作用。在过去，我国一直积极推进可持续发展进程，努力实现联合国制定的各项可持续目标，为全球可持续发展进程尤其是MDGs的实现作出了积极和卓越的贡献。本文结合已有研究以及现阶段中国推进可持续发展目标的诸多实践，得出了以下结论：

(一)中国模式为全球可持续发展赋予了新意涵。自SDGs于2015年在联合国可持续发展峰会上被提出以后，我国充分结合自身国情和实际发展情况作出了诸多战略调整和制度建设的尝试。“一带一路”倡议加强和沿线国家合作，共同实现可持续发展；国家在提出国土空间格局优化目标，强调系统观和整体观，打造“山水林田湖草”生命共同体的基础上进一步提出生态文明建设的理念，将生态文明的提升至和经济建设等同等重要的战略位置。这些实践和思想的提出，皆为我国乃至全球的可持续发展赋予了新意涵。

(二)土地可持续利用的定义需要进一步完善。目前学界我国土地可持续利用方面的研究多为区域土地可持续利用水平的测度，缺少综述性的研究以及对于土地可持续利用的定性研究。并且许多文献对于土地可持续利用的定义多沿用1987年面世的《我们的未来》中对于“可持续发展”的定义。本文基于以往学者的研究对可持续利用作出如下定义：土地可持续利用就是人类在某一时空条件下，从土地的自然属性和社会经济属性出发，通过科学、合理、有序的方式开发、管理和保护土地资源，以获得土地的持续稳定的经济效益、社会效益和生态效益，实现土地功能的全面发挥，最终促进人与自然生态环境、经济社会环境的协调和永续发展。

(三)土地可持续利用的评价指标体系需要依据SDGs进一步调整。尽管不少学者在进行土地可持续利用水平测度的时候都构建了具有一定参考意义的评价指标体系，但目前国内外对于如何科学全面地构建指标体系尚无一致意见。实际应用中也会根据研究区域和研究时间的变化对评价体系的构建进行综合考量。在联合国可持续发展峰会提出了SDGs各项目标以后，我国应当结合自身实际对其进行补充和调整，可以同建立各级国土空间规划的思想一致，明确评价的主旨和目标，设计出测度土地可持续利用水平的指标体系的大框架，各省市区域再依据其自身不同的自然地理条件和经济社会发展状况进行局部调整，做到“粗中有细，因地制宜”。

(四)土地可持续利用水平测度结果应当作为土地政策制定和调整的依据。国内各学者在对某一区域土地的可持续利用水平进行定量分析后，诊断出影响土地可持续利用的障碍因素，将结果作为各地区政府科学制定土地利用规划的依据，加强立法建设，加大土地财政和科技的投入，严格限制土地用途转变，避免建设用地盲目扩张，推动城市有序健康发展。保护和恢复生态用地，守住耕地“十八亿亩红线”，减少化肥、农药的投入使用量，避免耕地粗放利用，推动建设发展现代化农业。面对已有的生态环境遭到严重破坏的问题，需要通过天然林保护、人工林抚育、退耕还林、退耕还草等生态恢复工程来改善生态环境，恢复生态资源的承载力。(68)刘家旗、茹少峰：《基于生态足迹理论的黄河流域可持续发展研究》，《改革》2020年第9期。

(五)土地可持续利用目标的实现需要依靠多元主体共同参与。在推动土地可持续利用的过程中，从来不是政府这一主体在单打独斗。无论是制定科学合理的政策，还是在具体的政策实施等过程中，都需要多元主体协调参与，全方位、多角度、综合动态地思考并处理好“政府—市场—社会—组织—居民”这一多元互动伙伴关系治理(69)刘秀芳、刘小文：《乡村振兴背景下社会组织参与社会治理：基础、困境与优化路径》，《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第5期。，打造土地利用的现代化治理网络，坚持以人为本的理念，共商共建共治共享，实现公共治理的价值平衡。

尽管本文在总结已有文献的基础上尝试性地提出了关于土地可持续利用概念和土地可持续利用评价指标体系建立等观点，但这些观点依然不甚成熟和具有明显的不足之处。土地资源自身所具备的基本属性使之成为沟通自然生态系统和社会经济系统的重要因素和纽带。正因如此，实现土地资源的可持续利用是优化我国国土空间、建设生态文明目标的重要一环。同时土地可持续利用的内涵和要求也随着土地利用规划、国土空间规划的深入不断革新和调整，并且在充分吸收SDGs思想的基础上，形成更加科学和完备的土地可持续利用目标体系。在土地可持续利用目标的执行上，应当加大土地财政和科技的投入，加强土地综合整治与生态修复，探索土地立体开发技术，提升土地可持续利用的水平，强化土地利用过程中各个主体的可持续发展理念和意识，深入贯彻落实“一带一路”倡议的精神和生态文明建设的目标，发挥我国各级政府的行政管理职能，鼓励国内外各个社会组织团体、企业和个人承担更多生态环境保护责任，建立严格的生态保护监督惩罚机制，推动共同治理，实现全方位、多主体共同参与的土地可持续利用，最终形成人地耦合的土地可持续利用系统，实现国土空间格局优化的目标。在未来，联合国将会根据世界各国实施可持续发展的实际情况对其目标继续做出调整，这也将给中国的发展带来新的任务和挑战，中国必须坚定不移地走可持续发展道路，提升本国人民乃至全世界人类的民生福祉。